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信访是人大联系群众的重要桥梁

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2017年03月22日    来源:省人大常委会研究室

  内容摘要:人大信访工作是党的信访工作的重要组成部分,是人大及其常委会的基础性工作,是加强党和人民群众联系的桥梁纽带。但随着依法治国方略的展开,人大信访任务越来越重。针对当前存在的人大代表联系群众少,效果不明显;受理案件周期长效率低,群众信任度不高;加之自身存在的诸多不相适应、不合要求等问题,要重视人大代表联系群众工作、建立健全人大联系群众工作机制、加强人大信访队伍建设。尤其要着力构建以人大为主体的信访体系、制订《信访法》、加大人大监督力度,提升人大信访工作的质量效益。

  关键词:信访;联系群众;桥梁

  人大信访工作是党的信访工作的重要组成部分,是人大及其常委会的基础性工作,是加强党和人民群众联系的桥梁纽带,是体察民情民心的重要窗口,是做好群众工作的重要渠道。做好人大信访工作,有利于发挥职能作用,保护群众的合法权益。

  一、加强与群众联系的重要性

  人大信访是人民群众政治参与的制度性方式,也是实现人民群众民主权利的重要手段,还是维护人民群众合法权益的有效途径。

  (一)信访工作的来源就是群众来信。信访是一种历史悠久的社会活动,尧舜时代就设有“进善之旌”、“诽谤之木”、“敢谏之鼓”,其意是说民众如果有批评的意见就到木桩之下去提,如果有表扬的话就到旌旗之下去说,如果有建议的话就到大鼓之前表达。这是最早的信访形式。

  我党的信访工作萌芽较早,1921年,安源煤矿的两个工人给毛泽东同志写信,反映他们那里的情况。毛泽东对此非常重视,亲自到煤矿和工人们促膝谈心。后来,我们党在安源发动了轰轰烈烈的工人运动,成为党领导工人运动的一个重要组成部分。20世纪30年代初,中央工农民主政府通过的宪法大纲、土地法、劳动法等,规定人民有权向民主政府写信和面谈,有权对民主政府及其工作人员进行监督。1942年解放区的“自己动手、丰衣足食”大生产运动就是因为有人给毛泽东写信反映公粮负担太重而开展的。1950年,党中央成立了中共中央办公厅秘书室,由田家英同志任主任,负责处理群众来信;毛泽东在1951年5月16日就信访问题作批示:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多,本人处理困难,应设立适当人数的专门机关或专门的人,处理这些信件”〔1〕。这份批示直接影响了新中国人民信访制度的创建。1951年6月7日,政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》〔2〕,使用了“处理人民来信和接见人民”词语。1964年,国务院秘书厅整理的《人民来信来访工作的基本经验草稿》〔3〕。使用了“推动信访工作的开展”一句。从此,“信访”一词就广泛作为“处理人民来信来访”的简称。1971年,《红旗》杂志刊登评论员文章《必须重视人民来信来访》一文,第一次公开把人民来信来访简称为“信访”〔4〕。1972年7月,“信访”和“信访工作”的概念首次出现在党的文件——中共中央转发《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》的批示中。此后,“信访”一词成为有确定涵义的、为社会所承认的专业名词。

  人大信访制度伴随着新中国成立和人民代表大会制度的确立而诞生。1954年全国人大常委会一成立即在办公厅设置了人民来访接待室,处理人民来访来信工作。1958年后,在全国人大常委会工作机构大量撤销的情况下,人民来访接待室一直保留到“文化大革命”开始。1978年五届全国人大常委会恢复建立工作机构时,最早恢复建立的人大常委会办事机构就是增设信访组,开展信访工作〔5〕。1980年,全国人大常委会办公厅成立人民来访接待机构,这标志着接待人民来访工作进一步正规化。1988年,全国人大常委会委员长万里在对常委会机关负责同志讲话时指出,必须密切联系群众,把人民来访接待室恢复起来。要认真阅办人民来信,接待人民来访〔6〕。20世纪80年代初地方人大设立常委会,各级人大机关也都相继设立了信访工作机构,配备了信访干部,负责办理人民群众来信来访事项,人大信访工作在实践中成为地方人大常委会的经常性工作之一〔7〕。

  (二)信访工作的本质就是群众工作。信访工作是群众工作的重要组成部分,是送上门来的群众工作,是最直接、最现实的群众工作。

  信访制度建立之初,即被赋予了“党和政府密切联系群众”的使命,它在党和政府与群众之间架起了一座沟通的“桥梁”。1951年,随着《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的颁布,中央机关和地方政府开始总结人民来信和接见人民工作经验〔8〕。信访工作本质上秉承群众路线而来,开辟了群众在体制内表达利益诉求的渠道,也开辟了党委政府更好维护群众利益的渠道。1957年2月,毛泽东同志发表了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的重要讲话,他在文中精辟指出:“所谓正确处理人民内部矛盾问题,就是我党从来经常说的走群众路线的问题。”

  我们党历来重视群众工作,群众路线在党的七大上被正式写入党章,成为党的根本政治路线、组织路线和工作路线。大量实践证明,我们党来自人民、植根人民,始终代表广大人民群众的根本利益;什么时候群众路线坚持得好、群众工作做得深入,我们党的事业就顺利,反之,什么时候背离了群众路线、弱化了群众工作,就会遭受挫折。2007年3月,中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》指出:“信访工作是党和政府的一项重要工作,是构建社会主义和谐社会的基础性工作。信访工作作为党的群众工作的重要组成部门,是党和政府联系的桥梁、倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径。”党的十八大提出,在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度。党的十八届三中全会提出,通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。2016年6月27日,习近平主持深改组第25次会议,会议审议通过了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》,会议指出,我国人民代表大会制度之所以具有强大生命力,关键在于深深植根于人民之中。完善人大代表联系人民群众制度,目的是建立健全有效管用的制度机制,让人大代表更好更紧密地联系人民群众。要推进代表联系人民群众的工作平台和网络平台建设,明确联系的工作内容,完善联系的方式方法,建立健全代表反映人民群众意见和要求的处理反馈机制。各级人大代表履行职责、联系群众,要积极宣传党的路线方针政策和党中央重大决策部署,推动解决人民群众关心的突出问题。

  (三)信访工作的重要任务就是联系群众。列宁曾指出:“对于领导一个大国向社会主义过渡的工人阶级先锋队来说,最大最严重的危险之一,就是脱离群众”。

  加强联系是做好党的事业的迫切需要。密切联系群众是党中央的一贯要求。党的十三届六中全会审议通过的《中共中央关于加强党和人民群众联系的决定》指出:“人民群众是我们党的力量的源泉和胜利之本。能否始终保持和发展同人民群众的血肉联系,直接关系到党和国家的盛衰兴亡。”〔9〕。党在长期斗争中创造和发展起来的一切为了群众、一切依靠群众,从群众中来、到群众中去的群众路线是实现党的思想路线、政治路线、组织路线的根本工作路线,是中国共产党的优良传统和政治优势。党的十七大报告提出:“保障人大代表依法行使职权,密切人大代表同人民的联系。”十八大强调“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”。习近平总书记关于改进工作作风、密切联系群众的系列重要讲话精神和“八项规定”的出台,反映出新的中央领导集体已经把密切联系群众提升到一个新的高度。人大工作是党领导的事业的重要组成部分,密切联系群众是做好人大工作的需要,更是做好党的事业的需要。

  加强联系是人大代表义不容辞的宪法职责。宪法第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”地方组织法第四十一条规定:“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系,可以列席原选举单位的人民代表大会会议,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务。”代表法第四条规定:“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。”人大代表是由人民群众依照宪法和法律选举产生的,是代表人民行使管理国家事务的权力代理者,是构成人民代表大会的主体和中坚力量,人大代表是否切实履行了宪法规定的代表职责,直接关系我国根本政治制度的坚持与完善。

  加强联系是维护群众利益的重要途径。密切联系人民群众,是人大工作的本质体现,是保证人民当家作主的有效途径。中国共产党在长期的革命和建设事业过程中都非常重视人民群众的利益和意愿表达,1931年11月7日,在江西瑞金召开第一次全国工农兵代表大会,成立中华苏维埃共和国临时中央政府,在办公机关内悬挂“来访接待室”的牌子,在苏维埃政府设置了控告箱,加强与人民群众的联系。人大代表只有密切联系人民群众,才能在党的领导下,更好地代表和支持人民当家作主,才能最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,维护和实现最广大人民群众的根本利益〔10〕。人大信访及时将国家的政策信息传递给信访群众,为社会各个阶层尤其是弱势群体提供了一条比较便捷的利益表达渠道;通过对信访问题进行归纳梳理,提炼出带有普遍性、倾向性的重点、难点问题,及时提出意见建议,使之上升为人大常委会的职权活动;通过对国家机关及其工作人员的违法失职行为提出批评、控告、检举或者揭发,对政府公权力进行监督,使国家机关以及国家机关工作人员更好地为人民群众服务,确保党的各项政策法规得到正确实施,维护人民群众的合法权益。

  从省人大信访处近两年办理的来信情况分析,涉及群众利益的信访件共1513件,占总数1586件的95.4%。具体情况如下表所示:


  二、加强与群众联系的针对性  制作成饼图如下:


  (一)重视人大代表联系群众工作。群众将建议意见反映给人大代表,再由人大代表提交国家权力机关,使国家意志和人民意志相结合。人大代表好比一座桥梁,一边连接着国家权力机关,一边连接着人民群众,在保障公民行驶监督权的同时,保障人民当家作主。

  实际工作中,也存在着人大代表联系群众少,效果不明显等问题:一是自身定位困难。部分代表把自己与普通群众混为一谈,不少代表认为自身作用不大,有的甚至认为自己当选代表与群众没有直接关联,于是产生了“联系不联系一个样,联系多与联系少一个样”的消极思想。二是代表意识欠缺。部分代表忙于自身工作,忽视联系群众;部分代表看重政治待遇,忽视代表身份;个别代表注重自身利益,忽视代表职责。三是议案质量不高。由于人大代表的兼职性,存在联系群众不够主动、对社会热点问题不够关注、对群众需求不够了解等问题,加之受走访时间、活动范围、经费保障等限制,导致人大代表议案质量不高,不能反映群众真正的需求。四是履职能力受限。一方面人大代表认为没有实质权力,不愿理直气壮地代表群众利益;另一方面由于综合能力不够强,尤其是基层代表视野狭窄,学历普遍偏低,缺乏对相关的法律、法规的掌握,不可能全面代表群众利益,有的甚至还要为生计奔波,根本没有精力和条件去履职。

  加强与人民群众的联系是法律赋予的职责。《代表法》规定:“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切的联系,听取他们的意见和要求,努力为人民服务。”习近平总书记明确要求:“必须紧紧抓住人民代表大会这一主要民主渠道”,“密切人大同人民群众的联系、更好发挥人大代表作用,统筹兼顾各方面群众的具体利益,最大限度调动积极因素,最大限度化解消极因素。支持和保障人大代表依法执行代表职务,使全国各级人大代表成为党和国家联系群众的重要桥梁”〔11〕。

  一是设立人大代表工作平台。人大代表是选民意志表达的一个重要载体,是选民与权力机关之间的联系桥梁。党的十八大报告提出,要“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”,要“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”。2016年3月9日上午,全国人大常委会委员长张德江在人大报告中指出:“制定完善人大代表联系人民群众制度的实施意见,推动健全代表联系人民群众的工作平台和网络平台,建立健全代表反映人民群众意见和诉求的处理反馈机制,拓宽和畅通社情民意表达和反映渠道,发挥人大代表桥梁纽带作用”。通过人大代表,不仅可以将党的政策及时传达到人民群众中,做到上情下达;也可以把群众的意见和呼声反映给党和国家,做到下情上达。要以代表小组、“人大代表之家”、“人大代表工作站”、“街道人大联络室”和“社区人大代表联系站”为依托,开展灵活多样的联系活动,扩大代表知情、知政渠道,为代表履行职责创造条件。2000年5月,北京市东城区人大通过设立人大街道工委、推行代表公示制、代表述职制度,加强代表与社区居民的联系;2005年4月25日,深圳市南山区月亮湾片区组建了人大代表工作站,完善代表活动的组织网络;2010年4月,上海市开展了“人大代表进社区”活动,通过走访,人大代表收集的意见和建议多达1100多条。

  二是明确人大代表联系方式。人大工作的最大优势是密切联系群众。一方面,接访是联系群众的主要方式。《组织法》第三十七条规定:地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系,宣传法律和政策,协助本级人民政府推行工作,并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求。2004 月,全国人大信访工作经验交流会总结的“贵阳模式”,将人大信访工作作为提升人大监督工作水平的一个重要环节,通过建立代表与信访群众之间的联系,让代表知民情、晓民意,更好地为民代言,为民履职。另一方面,走访也是重要的联系方式。我国人大代表实行兼职制,绝大部分时间扮演着行业职业角色,本身就与群众存在着直接或间接的联系,如教师与家长、医生与患者、律师与当事人、公务员与服务对象,等等。从自己熟悉的对象入手,联系更加自然,更加便捷,议政建言更有底气。自2013年5月以来,河南省虞城县人大常委会在全县范围内开展了以“贴心为民,福泽百姓”为主题,以“走民间、听民声、访民苦、解民忧、谋民利、惠民生”为内容的“六民”主题实践活动,密切了代表与群众的联系。我省人大开展的“代表建议督办调研活动”、“代表建议督办月”、“代表建议回访活动”,形成了代表建议督办的“贵州模式”。2013年10月,全国人大常委会办公厅还专门载文介绍经验,予以推广〔12〕。

  三是发挥代表联系群众的作用。保持与群众的密切联系,是深入贯彻落实党的十八大精神的必然要求,是保证人民当家作主地位、发展社会主义民主政治的本质要求,也是广大人大代表提高自身履职能力,在参与管理国家事务中更好地发挥主体作用的重要前提和迫切需要。《代表法》规定代表“有提出对各方面工作的建议、批评和意见”的权利、可以“就地进行视察”、“参加关于特定问题的调查委员会”等等。人大代表在宣传贯彻党的路线、方针、政策,帮助群众解决问题的同时,对各方面情况作进一步的解释和说明,有利于及时化解矛盾。人大代表只有与群众保持密切联系,才能了解群众,维护群众利益。

  (二)建立健全人大联系群众工作机制。《全国人大常委会机关信访工作若干规定》规定:信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向人大及其常委会,人大常委会组成人员,人大专门委员会、工作委员会或者办公厅及其各业务部门反映情况,提出建议、批评和意见,提出申诉、控告和检举,人大常委会相关部门应分别受理,统一接待。实际工作中,人大信访受理案件周期长效率低,群众信任度不高。一是不直接办案导致群众不理解。《宪法》虽明确人大的权力部门性质,但人大信访机构是一个信息中转站,没有调查权、处置权,同时由于信件逐年增多而编制人员有限,致使信件转多办少,导致群众“不信任”。二是大量重复受理导致人大形象受损。由于信访部门机构繁多,一个信访问题可能同时找几个机构,信访人得到的答复和解决方案可能不一样。最为关键的是人大要等其他行政机关或法院、检察院回复后,才能获得相关信息。这种“既没处置权、又没信息权”的答复,降低了人大威信。

  制度建设是密切人大代表与群众联系的根本之策。2016年6月27日,习近平主持深改组第25次会议,审议通过了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》等文件。会议指出:完善人大代表联系人民群众制度,目的是建立健全有效管用的制度机制,让人大代表更好更紧密地联系人民群众〔13〕。

  1.建立健全沟通机制。一是畅通民意沟通渠道。要充分尊重和保护群众的信访权利,保持来信来访、专线电话、网上信访渠道的畅通,确保民情民意顺畅上达。要完善领导下访、公开接访、办理来信来访和日常接访等工作制度,拓宽、畅通群众诉求表达渠道。要深入了解社情民意,对人民群众普遍关注的社会热点、难点问题和反映比较强烈的、带有倾向性的重大问题进行摸底排查,及时了解信访信息动态。二要加速矛盾纠纷排查化解。对排查出的矛盾纠纷,坚持调解优先,以调为主的原则,人民调解、行政调解和司法调解相互协调配合,采取“人大代表监督、执业律师听政、相关群众参评”的“阳光调解”模式,明确责任主体、制定调处方案、提高化解效率,确保群众信访问题得到解决。三要加强舆论沟通。我国公民享有宪法规定的舆论监督权。通过媒体对国家机关及其工作人员行使监督权利是现代社会政治文明的重要标志。通过传媒的无数眼睛,把群众信访问题变成公众舆论监督问题,把公众舆论的关注作为解决信访问题“绿色通道”,可以弥补行政决策、法制建设、道德规范方面的缺失。

  2.建立健全代理机制。客观上说,一个社会利益格局的大体均衡是社会中不同群体利益博弈的结果。弱势群体往往既是实质上的落后者,也是博弈中的牺牲者,因此,需要建立健全新的利益表达机制。事实上,公民最理想的方式是直接向代表提出诉求,表达自身意愿。代表收集和整理群众诉求意见,作为提案提交会议研究。中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》(中发[2007]5号)要求,“完善党代会代表、人大代表、政协委员联系信访群众制度”。因此,要不断强化公民与代表之间的“委托—代理”关系,建立健全人大代表—人大常委会—人民代表大会的信访问题传导机制,促进问题有效解决。人大代表作为代理员还可以帮助信访人确定信访事项的主办单位,采取代访、陪访方式,向处理部门咨询、反映和催促,提高问题的解决效率。

  3.建立援助机制。习总书记强调要综合施策,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法,下大气力处理好信访突出问题,把群众合理合法的利益诉求解决好。一是法律援助。由于部分信访群体文化水平不高,对法律认识不够或者个人经济条件不允许而无法寻求法律帮助。律师参与信访就可以弥补这一不足。律师具有专业性、服务性、中立性等特点,容易让上访群众接受,有利于做好法律宣传,引导群众依法有序上访。2001年3月,南京市率先启动了律师参与信访工作;2015年,我省息烽县探索建立律师参与接访机制。人大可利用自身优势,建立涉法涉诉问题“专家库”,提供政策服务和法律援助。二是社会援助。随着社会各界对援助组织的重视,工会、妇联、共青团等群众组织也积极参与,为援助组织提供了人力、物力和财力支持。要迅速发展壮大我国的援助组织,成立协会、街道、社区“援助中心”和民间援助志愿者服务机构,提高援助效率。人大可探索建立包括律师、教师、咨询师以及民间知名人士在内的“第三方”机构,提供社会咨询服务,搭建平等对话平台,破解信访疑难问题。三是司法救助。针对弱势群体,设立“救助基金”,实施司法救助。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求完善人权司法保障制度,健全国家司法救助制度,人大要积极探索建立与司法部门的联合救助机制,既促进社会的和谐稳定,又维护司法权威和公信。

  (三)加强人大信访队伍建设。随着依法治国方略的展开,人大信访任务只会越来越重。同时,人大信访自身还有许多不相适应、不合要求的地方。一是思想认识不到位。有的没有理解人民代表大会这一根本政治制度,没有理顺党委执政、政府行政与人大监督的关系,认为有了党的领导,人大监督不过是“走走过场”、“摆摆样子”,因此,主动监督不够;有的态度不端正,把信访看做闹事,一旦遇到信访问题则能躲就躲,即便接访,也是带着情绪,反而容易激化矛盾;有的不认真负责,随意将问题和矛盾上交,导致信访问题长期得不到有效解决,致使工作陷入被动。二是人员素质跟不上。人大代表的选举有时过多考虑代表结构,忽视专业知识、业务能力。加之人大干部的选配,往往是从其他单位转岗而来,这就造成人大干部业务不熟。同时,由于各级人大从事信访工作的人员少、任务重,接受系统培训的机会比较少,队伍的整体素质与工作要求不相适应。三是编制结构不合理。普遍存在机构缺乏、编制不足的问题。从我省情况看,由于前几年编制调整,省人大信访办集体转隶到省群众工作中心,信访任务交由法工委承担。稍后发现人大仍然是信访数量大、群众呼声急,不得已又成立信访处,新成立的信访处编制为处级,人员不足过去一半,工作仅限转信而已,根本没有多余时间来联系群众帮助群众。贵阳、安顺、铜仁、黔西南的信访机构还被合并到了专委会或办公室,兼职人员更加难以完成工作任务。

  人大信访工作是人大及其常委会密切联系群众的桥梁和纽带,是了解社情民意的重要窗口。在群众利益诉求日益多元化的今天,必须尽快回归信访工作本质,尽快恢复信访的职能作用。

  1.因事设人明职责。新中国成立后,群众来信来访越来越多,处理来信的工作人员也随之增多。1950年11月25日,为了加强对信访工作的领导,中共中央要求:“各地区的中央区、省委、地委设立处理信件的机构或指定专人负责,并建立起登记、研究、转办、检查、留案等必要的制度。”1953年中央人民政府政务院秘书厅正式成立人民信件组,配备专职和兼职的信访干部。全国人大常委会办公厅信访室1985年改名为信访局,从事人大信访工作研究和顶层设计。80年代初,省级人大信访系统陆续建立了信访办,配备相关处室和专职人员。随着形势的发展和任务的变化,必须加强信访工作力量建设,充实信访工作人员队伍。省级应配备5-7人,地州市原则上不少于3名专职干部,县级专职干部最少2人,乡镇人大也应保持1名专职干部,适时充实兼职人员,确保人大信访系统编制合理、职责明确、人员到位。配备结构如下图所示:


  2.素质过硬敢担当。就人大信访干部素质而言,应是政治坚定、纪律严明、办事公道、作风优良、法律法规政策熟悉、群众工作经验丰富、社会管理能力较强的专业型干部。一是打造过硬思想。“全心全意为人民服务”是我们党的根本宗旨。从党的一大到十八大,为人民服务这一根本目标始终如一。正如毛泽东指出的,“全心全意为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发”〔14〕。党的十八大以来,我们党强调“坚持人民主体地位”、“始终把人民放在心中最高的位置”,树立以人民为中心的发展理念。习近平同志多次强调,我们党是为人民服务的,是要为人民做事的。他明确指出:“我们讲宗旨,讲了很多话,但说到底还是为人民服务这句话。”这既重申了我们党的一贯主张,又道出了新形势下共产党人必须永葆的政治情怀〔15〕。二是成就过硬本事。信访工作是政治性、政策性、法规性很强的工作,要逐步提高信访工作人员运用法律和政策的能力、调查研究的能力、分析归纳的能力、语言表达的能力,着力培养会办理信件、会调查问题、会协调关系、会处理纠纷的专业化干部。要敢于担当、敢于主持公道、敢于维护群众合法权益。对不作为、慢作为、乱作为甚至损害群众利益的问题,要敢于批评、敢于监督、敢于追究责任,最大限度维护公平正义。三是力求有所作为。严格落实群众工作责任制,形成“职责明确、各负其责,一级抓一级、层层抓落实”的工作责任体系;时刻以“想民所想、解民之忧、安民之心”的责任感,办好群众的事,进一步密切党群、干群关系,促进社会和谐。

  3.强化责任抓落实。信访工作人员不仅工作辛苦,而且责任重大:其一是政治责任,人大是国家权力机关,行使立法权、任免权、决定权和监督权。群众来信来访,涉及党和国家路线方针政策,涉及法律法规的贯彻落实,涉及人民群众的切身利益。因此,必须站在我国根本政治制度的高度去做好信访工作,进一步强化政治责任心。其二是社会责任。群众反映问题的目的在于解决问题,一旦问题得不到及时有效解决,就会影响社会稳定。尽管群众反映问题很强烈,有时怨气很大,有的难度很大。然而再难也要去做,这就是社会责任。第三是工作责任,信访工作是群众工作,面对情绪急躁的上访群众,要学会换位思考,解释要依法依规,语气要和风细雨,征得理解和支持,否则,就可能增加问题难度,增加工作量,给机关、给领导增添麻烦。这就要更多地深入基层、深入群众,听民声、察民情、解民忧,努力打造一支特别能吃苦、特别能奉献、特别有思想、特别能作为的信访工作队伍。

  三、加强与群众联系的实效性

  (一)构建以人大为主体的信访体系

  1.构建理由。基于党委统一领导下的人民代表大会制的中国国情,未来信访机构的设置应当是人大统一的一元信访体制,把现有的人大信访机构作为全国及各地的总协调点,统一受理信访案件,其它信访机构作为派驻部门,建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体办事机构的联合信访平台,呈现出辐射线状的机构设置(各级人大信访委员会下辖相应的政府信访机构、法院 检察院专门机构、社团信访机构)。如下图所示:


  其理由:一是我国各级人大和国家机关都设有信访机构,现成的组织现成的人员是进行整合的可行性基础。二是这样整合与我国宪法体制相符合。我国宪法规定了权力机关享有选举权、罢免权、质询权、立法权、调查权、审议权等专项权利。三是辐射线状整合可以使信访机构相对脱离出来,在一定程度上增强了信访机构的独立性。四是群众不再通过信访向政府职能部门“上达”,而是通过人大代表平等地向政府表达,更有利于体察民情、反映民意。

  2.构建基础。信访之所以存在于古今中外,必定有其基础。正如苏力所说,“一种制度得以长期且普遍地坚持,必定有其存在的理由”〔16〕。

  一是理论基础。宪法规定:中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;人民享有“依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”的权利;一切国家机关和工作人员必须“经常保持同人民的联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督”。十八大报告指出:“要坚持以人为本、执政为民,始终保持党同人民群众的血肉联系。为人民服务是党的根本宗旨,以人为本、执政为民是检验党的一切执政活动的最高标准。任何时候都要把人民利益放在第一位,始终与人民心连心、同呼吸、共命运,始终依靠人民推动历史前进。”因此,民意表达机制的建立和完善,最终都要落到法治建设和人大制度的建设中来。

  二是实践基础。人大信访是人大行使对“一府两院”监督权的一种重要形式。人大依法监督,取代了行政首长的个人权威,用规则治理代替了人的治理。作为广义的民意代表,人民代表有权利也有义务在人民与政府之间发挥沟通作用。这样,信访就会成为人民代表大会制度建设的一股健康的生命之泉,而信访制度的不断完善将为巩固和改善党的领导提供最有力的实践基础。

  三是法律基础。宪法规定:人大依法受理群众来信来访,维护群众的合法权益。地方组织法第四十四条规定,县级以上地方各级人大常委会要“监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。监督法第九条规定,“人民来信来访集中反映的问题”,可以成为常委会听取和审议本级“一府两院”专项工作报告的议题;监督法第二十二条规定,“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织检查。”因此,群众通过信访向人大反映诉求,人大“为民请命”具有天然的合法性和正当性。

  四是权力基础。我国的宪政架构,人大处于权力顶端,行政、审判和检察机关对其负责,受其监督。宪法赋予了人大所必需的法律权威和职能手段,完全可以督促、协调行政、审判和检察机关解决信访问题。《宪法》第七十一条的规定:全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议,调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。

  3.构建方案

  一是明确定位。公民最理想的方式是直接向人大代表表达诉求,逐步形成以代表为处理主体的信访新机制,使其按照“人民―代表一政府―人民”这种顺序运作。其长远效果是使代表制政府能按照制度设计的初衷良性运作;其短期的优势则是可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道。人大信访机构主要任务是发挥参谋助手作用,为人大及其常委会依法履职提供服务,具体定位为代表及委员的信访助理,协助理信访事项。

  二是明确机构。要建立一个结构合理、配置科学、程序严密、规范有序、快捷高效的信息收集网络及信息处理机制,真正使人大信访成为维护公民权益的重要途径。因此,可组建人大信访委员会,专门收集民意民情,受理群众来信来访。信访委员会以调查、报告、建议、调解等方式反映、监督和指导行政机关和司法机关的工作。一是更好地奠定民意基础。把信访委员会收集的权威信息和全面信息,作为制定更科学、更合理的政策和法律的民意基础。二是将散存于各派驻机构的信访资源合并到信访委员会,可以为人民代表大会制度建设提供大量资源和信息,给人民代表逐步专职化和人民代表大会实质化创造条件。三是树立人大监督权威的同时,为各种利益表达组织的建立提供了空间。

  三是明确职能。紧扣宪法和法律赋予人大及其常委会的职权,规范人大信访的综合分析与信息转化。群众反映的问题往往是表面的、零星的、分散的信息,信访部门要通过单纯的接待来访、处理来信,向理性归纳、综合分析转变。建立定期通报制度和综合分析机制,找出带有普遍性、倾向性的问题,注重把群众反映的热点、难点和一些社会影响大的问题与专题审议工作结合起来,把群众普遍关心的重点问题与执法检查结合起来,把申诉控告与评议工作结合起来,作为常委会开展执法检查、听取和审议专项工作报告、实施监督的依据。这样既加大了人大处理信访问题的力度,又明确了人大监督工作的针对性。

  四是设置信访督查专员。2007年中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确提出要建立和完善信访督查专员制度。“信访督查专员”由人大选举产生,隶属于信访委员会,并赋予其调查权、建议权、批评权、通报权、对外公告权、督查督办权、视察权及其他权力等。可按照《宪法》关于“可以组织关于特定问题的调查委员会”的规定,将调查委员会加以改造,设置为信访委员会职能部门,为信访提供处置权力。通过接受公民申诉、外出视察与主动调查等方式获取大量信息,作为解决信访问题和决策参考的依据。建立人大信访督查专员制度,是人大改革的重要路径,一是有助于把长期以来被虚挂起来的人大监督权落到实处;二是与人大代表专职化的改革思路相契合,有着较好的民意基础;三是避免因部门设置分散而带来的重复受理、多次受理等不利情形。

  (二)尽快制定《信访法》

  1.我国信访法治化的回顾。信访制度自上世纪50年代创立以来,在政治参与、权利救济、化解矛盾、维护稳定等方面发挥着重要作用。1957年全国信访工作第一次会议召开,会上拟定了《中国共产党各级党委机关处理人民来信,接待群众来访工作暂行办法》的草案,时任办公厅主任杨尚昆、国务院秘书长习仲勋在会上作了重要发言。1995年第四次全国信访工作会议通过了中国第一部《信访条例》,使得信访活动有了明确的法律依据。2005年5月1日,国务院颁布了新修订的《信访条例》,赋予了改进建议权、行政处分建议权、完善政策和解决问题建议权等。尽管如此,《信访条例》仍存在不少争议。首先,《条例》属于行政法规,不能成为所有信访工作的法律依据。其次,《条例》只能对国家行政机关有约束作用,对其他国家机关则缺乏约束力。再次,《条例》与其订立初衷相背离。所有问题包括信访问题的解决都要建立在法治基础上,但群众更多地依赖行政领导的介入,这就导致解决方式的偏离,与其法治初衷相背。

  2.人大信访立法的必要性。信访立法进程正在稳步推进,现已列入国务院2016年立法工作计划的预备项目〔17〕。对人大信访而言:一是因法规制度缺乏导致工作模式不统一,不得不借用《信访条例》来规范程序行为,以致于人大信访的工作模式越发地偏离代表制设计初衷。二是信访制度的执行程序规范化较低。由于各类社会矛盾和利益冲突加剧,原有的联系群众、反映社情民意的功能趋于弱化。对待群众信访问题,往往采用层层下转的办法,只转不办,效率低下,造成问题堆积,矛盾激化。三是地方性法规不够健全。各地相继制定了关于人大信访的地方性法规。如2006年9月22日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《贵州省信访条例》,该《条例》由于缺乏上位法的指导,执行过程中遇到诸多难题,尽管准备继续修订,但其法律权威仍然相形见拙。

  3.明确人大信访的原则。一是法治原则。法治是社会主义的本质要求和重要特征,必须建立健全一系列信访规章制度,使信访工作有章可循、责任明确、考核有据。二是公正原则。“公正”是指公平正直,没有偏私,既是立法上的公正也是实施过程中的公正。因此,既要赋予信访人以陈述权、建议权等广泛性的权利,又要赋予信访机关以调查权、处理权和决定权等权力。三是效率原则。效率原则是指信访工作的程序、步骤、方式、方法等的设置应科学、合理,以保证信访案件得以迅速、及时、快捷的解决。四是公开原则。公开原则是一切文明社会处理公共事务的基本准则和价值标准。只有保证各主体法律地位的平等,才能实现信访问题的公正解决。包括信访工作人员身份公开、受案范围公开、处理过程公开、处理依据公开、处理结果公开、信访人权利救济的具体途径和期限公开等。五是便民原则。既要方式灵活,如采取写信、走访、电话,以及传真、电子邮件等方式反映情况等,又要程序简便易行,简化接待程序,减少处理环节,以便及时、迅速地处理信访案件。

  4.加快信访立法进程。具体来说,《信访法》主要应包括以下内容:一是信访机构的法律地位。俗话说“名正才能言顺”,我国现在的信访机构所处的法律地位并不明确,实践中造成了信访工作的尴尬局面。二是赋予信访人具体权利。如要求及时处理并书面回复的权利;要求信访机关调查证据材料、进行证据保全的权利;聘请律师代其信访的权利等。三是赋予信访机构必要的权力,包括调查权、督办权、直接处理权、处罚权等。四是明确信访程序,包括信访案件的提起、受理、调查、执行等都必须有法可依、有章可循。五是明确信访责任,包括信访人恶意诬告的责任和信访机构不作为或慢作为应承担的责任。六是规范信访行为,对信访事项的受理、接待、转办、交办、催办、督查、结案等环节和程序作出具体规定,让一切活动都置于法律监督和约束之下。七是规范接受主体。整合资源,将政府、立法、司法系统内部的信访机构整合形成一套由人大牵头的完整体系。八是规范解决方式。严格明确信访问题的解决方式,属于行政领域内解决的问题不能引入司法诉讼程序。九是建立奖励制度,对群众提出的有重要政治、社会、经济价值的意见、建议、批评等,进行表彰和奖励。

  (三)强化人大监督工作

  随着人民代表大会制度的不断完善,人大信访工作也应改进工作方法和模式。

  1.抓好信访工作和监督工作的有机结合。信访工作既是群众工作,也是非常重要的监督工作,信访工作只有纳入人大工作的大局,特别是要与常委会的监督工作相结合,才能更好地发挥作用。首先,信访是人大监督工作的重要信息来源。人大信访通过受理群众来信来访,往往能最先掌握来自群众对国家机关和工作人员的意见建议,并能及早地将带有普遍性、倾向性和苗头性的问题,反映给人大常委会,为人大确定立法项目、开展监督、决定重大事项和任职任免提供丰富的信息。其次,信访是人大监督工作的重要手段。通过信访渠道,对信访案件进行归纳分析,抓住涉及影响社会安定、大规模的群众集体上访以及群众关心的热点、难点问题进行重点督办;监督政府依法行政,防止权力滥用、遏制腐败现象产生;维护法纪,纠正不当的裁定、判决,推动司法机关公正司法。最后,信访是人大监督的内在要求。人大信访工作是党和国家信访工作的有机组成部分,与党政部门信访工作一样,起着体察民情、了解民意、反映民声的桥梁作用。妥善协调各方面的利益关系,正确处理人民内部矛盾,维护社会的公平正义和安定有序,是人大信访工作的重要任务,也是促进社会发展、构建和谐社会的内在要求。例如杭州市上城区南星街道人大工委探索实施了人大代表项目式督查、参与式督政、通报式监督、跟踪式督办的“四式监督法”,有力促进了街道经济社会各项事业发展〔18〕。

  2.处理好监督工作的三个关系。一是处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,人大监督工作首先要接受党的领导。胡锦涛曾指出:“各级人民代表大会及其常务委员会都要自觉接受党的领导。要按照总揽全局、协调各方的原则,规范党委和人民代表大会的关系,支持人民代表大会依法履行自己的职能”。邓小平也曾指出:“党领导人民建立了国家政权,党还要领导和支持政权机关发挥功能,实现人民的意志。这样做,不是削弱了党的领导,而是加强了党的领导”。同时要依靠党的领导。要通过党组把监督计划、监督活动、监督措施及监督工作中的困难和问题,及时报告党委,争取党委的指导和支持,保证党的路线方针政策的贯彻执行。二是处理好人大监督与支持政府的关系。作为监督主体的人大,密切与作为监督客体的政府的关系,是搞好监督工作的基本条件。同时,只有密切与政府的关系,人大才能了解和掌握政府依法行政的情况,使监督职权更加准确、有力、有效;也才能取得政府的理解、支持和配合,形成监督工作的良好氛围。三是处理好人大监督与对人民负责的关系。宪法规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。吴邦国委员长曾指出:“人大最大的优势是密切联系人民群众,最大的危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志,是人大一切工作的出发点和归宿。只有保持同人民群众的血肉联系,更好地代表人民,自觉地接受人民群众的监督,才能使人大工作保持旺盛的生命力”〔19〕。人大及其常委会只有深入基层、走近群众,了解人民群众的真实想法和愿望,监督才能做到有的放矢,也才能赢得人民群众的支持和拥护。

  3.改进人大信访工作方式。人大信访要切实把涉及群众的切身利益、涉及社会热点难点问题纳入常委会监督工作的重点,运用信访督办的法定权力,提高信访办结率。2003年贵阳市人大率先建立了“人大信访法律咨询日”制度,每周约请“一府两院”有关负责人、人大代表、法律工作者共同参与接访,如同医院聘请专家“坐诊”,将接待信访工作寓于法律宣传之中,不仅要找出病因,还要提出最佳的治疗方案,使得人大信访工作更具权威性和针对性,使一些社会矛盾和问题得到及时有效的解决。新形势下,有必要探索信访案件听证制度。信访既是法律问题,又是社会问题和政治问题,复杂、疑难的信访案件,仅靠任何单方力量很难解决。实施信访听证应以矛盾双方为主体,人大代表、专家、学者、法律工作者、社会知名人士、普通民众和新闻媒体共同参与,通过公开辩论、双方质证、探讨协商等环节,让第三方站在客观的角度对信访件办理作出评价,以保证信访案件处理的合法性和合理性。“听证制度”有利于增强各方对处理意见的认可度,有利于促成当事双方矛盾的化解,也有利于对群众进行法制宣传教育,更有利于增强党和群众的感情,维护群众合法权益。

  参考文献:

  〔1〕周占顺主编:《中国信访写真》,中国工人出版社,1998年版,第5页。

  〔2〕《中央人民政府法令汇编》,人民出版社,1953年版。

  〔3〕刁杰成:人民信访史略[M].北京:北京经济学院出版社,1996年版 。

  〔4〕《必须重视人民来信来访》,载《红旗》,1971.11.

  〔5〕蔡定剑:中国人民代表大会制度[M] .北京:法律出版社,2003.469.

  〔6〕刘政、于友民:人民代表大会工作全书[M] .北京:中国法制出版社,1999.1044.

  〔7〕蔡定剑:中国人民代表大会制度[M].北京:法律出版社,2003.469.

  〔8〕胡双:历史视角下的信访权利变迁与信访制度改革,《法制与社会》, 2011年7月 25同.第8页。

  〔9〕《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》,1990年3月12日中国共产党第十三届中央委员会第六次全体会议通过。

  〔10〕林孝桂:《人大代表如何密切联系群众》,载《人民政坛》2012年第1期。

  〔11〕牛宏劳:《关于密切人大代表与人民群众联系的几点思考》.载《法治与社会》2014第5期。

  〔12〕董健:《群众满意为第一标准》.《贵州日报》.2016.01.25。

  〔13〕新华社北京6月27日电。

  〔14〕《毛泽东选集》第2版第3卷第1094-1095页。

  〔15〕王明方:永葆全心全意为人民服务的政治情怀.《人民日报》(2016年06月14日07版。

  〔16〕苏力:《法治及其本土资源》,中国政法大学出版社1996年,第199页。

  〔17〕王琳:京华时报.2016.08.15.

  〔18〕毛徐宝、顾蕾:《杭州日报》.2015.10.26.

  〔19〕陈斯喜:《坚持正确的政治方向是做好人大工作的根本》.人民日报3月14日。

  〔20〕周之江、张寒:《人大信访会议推广贵阳模式:请一府两院接访“坐诊”》.新华社2004.08.06。

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