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地方人大备案审查工作的理论与实践

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2017年03月22日    来源:省人大常委会研究室

  省人大常委会法工委备案审查处

  备案审查是对国家机关制定规范性文件活动的监督,是对立法活动的监督,是人大常委会法律监督的重要手段和方式。党的十八届三中、四中全会对备案审查工作提出了新的更高要求,加强备案审查工作已被提升到依宪治国、依宪执政的高度;张德江委员长指出“规范性文件在哪里,备案审查工作就要跟到哪里”,对做好备案审查工作作出了新的指示。修改后的立法法对政府规章的备案审查方式有了新的规定,明确提出“主动审查”的要求,增强了审查的刚性和纠错的力度。

  规范性文件的备案审查包括人大作为监督机关履行法律监督职责开展的备案审查和政府法制部门开展的行政机关内部审查。本文主要基于县级以上地方各级人大常委会履行法律监督职责,加强规范性文件的备案审查进行研究。

  一、备案审查概述

  (一)规范性文件的概念和范围

  规范性文件的法律内涵通常分为广义和狭义两种。广义的规范性文件,一般是指属于法律范畴(即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章)的法律性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有普遍约束力的非法律性文件的总和。狭义的规范性文件,是指法律性文件。根据监督法规定,需要地方各级人大常委会备案审查的规范性文件,是指地方各级人民代表大会及其常委会作出的决议、决定,以及地方各级人民政府依照法定职权和程序制定的具有普遍约束力的各种文件。对规范性文件备案审查,是法律赋予地方各级人大常委会实施法律监督的一项重要职权,是监督法规定的县级以上地方各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。

  由于法律对需要备案审查的规范性文件的范围规定不明确,各地的认识不一致,地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作的做法不尽相同。一般来讲,规范性文件应当具备三个实质要件:一是特定机关按法定程序制定,其主体是各级国家机关;二是规范不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务;三是在较长时间内反复适用并具有普遍约束力的行为规范。还应符合五个形式要件:一是属于职权范围;二是名称规范;三是经过集体民主讨论;四是负责人签发;五是向社会公布。符合以上实质要件和形式要件的规范性文件,应当纳入人大常委会备案审查的范围。

  1979年,全国人大常委会在制定地方组织法时,已经明确规定规范性文件的备案审查工作是人大常委会的一项职责。但一直到监督法实施以前,全国还有许多地方人大常委会没有启动这项工作,即使启动,也不同程度的存在着程序不完善、对象不明确、审查不严格等现象。主要原因是缺乏有效的制度规范、组织保障和程序规则。监督法把规范性文件备案审查作为县级以上人大常委会法律监督的一项重要内容单列一章予以强调,突出了规范性文件备案审查工作的重要地位和作用,同时也凸现了开展这项工作的必要性和紧迫性,推动了有关工作的开展。

  (二)备案审查制度的建立及重大意义

  备案审查,是国家机关对规范性文件的“备案”与“审查”相结合的一种特定的法律制度,指有权机关将其制定的法规等规范文件依法定期限和程序报法定机关备案,由接受备案的机关进行分类、存档,依法对其进行审查并作出处理的法律制度。

  备案审查制度建立的标志是立法法和监督法的颁布实施,但又是逐步形成的过程。其中涉及到许多个别的制度,他们组合后形成备案审查制度。一是立法职能,有立法才有立法监督;二是有关国家机关的审查、改变或者撤销等权力,也即备案审查权;三是一些具体规范备案审查工作的程序性规范。

  从54宪法开始就有了立法监督权,79组织法规定了地方人大对政府,上级人大对下级人大的立法监督权,82宪法更为完整地规定了立法和立法监督制度,95地方组织法修改后,我国中央及地方立法体制形成,立法监督权制度基本成形,备案审查制度的基础已经具备,2000年的立法法对立法权制度于立法权监督制度作了较为完善的规定,06年监督法作了进一步完善和细化,同时也标志着备案审查制度的形成。从备案审查制度的历史形成可以看出,他是具有中国特色的制度设计,根植于国情,这个制度的根是人民代表大会制度,是人民代表大会制度不断发展完善的结果,也是人民代表大会制度的组成部分,与西方的违宪审查制度有着根本的区别,我国备案审查制度不用于法律,而是适用于法律之下的规范性文件。

  十八大以及十八届三中、四中全会对备案审查工作提出了更高的要求,三中全会报告指出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”,“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”;四中全会报告指出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件”。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了修改立法法的决定,进一步完善了备案与审查的程序制度。

  规范性文件的内容是否合法、是否适当,对于宪法和法律的实施,对于群众的切身利益关系极大。地方各级人大常委会对规范性文件的备案审查,是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的重要职权,是各级人大常委会进行法律监督的重要途径,是保障宪法和法律在本行政区域内得以贯彻执行的有效手段。

  做好规范性文件备案审查工作,能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准,规范国家和公民之间的关系,在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性进行审查,其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务,防止权力滥用,保障人民的权力真正用来为人民谋利益。对规范性文件进行备案监督,是保障宪法和法律正确实施的有效手段,是维护社会公平正义,提高规范性文件的合法性、有效性,推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段,公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益,都可以通过这一途径来主张和维护权利。通过有效的审查监督,可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题,从而督促整改、促进有关工作,保障法律、法规在本行政区域内得到正确实施。

  (三)地方人大常委会备案审查的对象

  地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,报全国人大常委会和国务院备案,不属于地方人大常委会备案审查的规范性文件。从一般意义上来讲,地方各级人大常委会审查的规范性文件必须具有三个要素:一是必须是由国家机关制订的;二是不特定多数人的,在本行政区域内一切国家机关和个人都必须遵守的;三是必须涉及权利义务关系。如果一个文件是国家机关制订的,在本行政区域内也具有普遍约束力的,但不涉及权利义务关系,那么地方人大及其常委会就不用对其审查。如政府在报纸上发布的人事任免公告,虽然它也是由政府制订的,也是不特定多数人的,具有普遍约束力的,但它不涉及权利义务关系,因此不用审查。地方人大及其常委会规范性文件备案审查的对象及备案机关主要是:

  1.各级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定。这类决议、决定一般都应当报上一级人民代表大会常务委员会备案。

  2.市州人民代表大会常务委员会、民族自治地方人民代表大会常务委员会作出的关于地方性法规、自治条例、单行条例的解释。这类解释属于法律性规范性文件,应当报省级人民代表大会常务委员会备案。

  3.地方政府规章。地方政府规章是指,省、自治区、直辖市和设区的市(自治州)人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定,并经政府常务会议或者全体会议讨论决定,以该级行政首长令发布的具有普遍约束力、涉及权利义务的规范性文件。省级人民政府制定的规章,报省级人民代表大会常务委员会备案;市州人民政府制定的规章,报同级人民代表大会常务委员会备案,同时报国务院、省级人民代表大会常务委员会、省人民政府备案;

  4.县级以上地方人民政府及其办公厅(室)作出的决定、命令以及其他规范性文件,报本级人民代表大会常务委员会备案。

  5.地方人民法院、人民检察院具有司法解释性质的文件,这部分文件的备案审查各地做法不一,认识也不一致,存在争议。

  (四)备案审查的主要内容、方式及程序

  1.主要内容。按照监督法规定,规范性文件备案审查主要是合法性审查和合理性审查,实践中主要以合法性审查为主。合法性审查主要包括:制定规范性文件的主体是否合法,即主体资格是否有法律依据;规范性文件规定的事项是否越权,即是否规定了应由法律或上级机关规定的事项;规范性文件是否有限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权益,是否增加了公民、法人和其他组织义务的规定;规范性文件是否与法律、法规相抵触;制定规范性文件的程序是否违法。对规范性文件的合理性审查是与合法性审查同时进行的,主要审查制订规范性文件的动机、目的、原则以及是否符合公正、合理、客观、适度的一般要求。

  2.审查方式。备案审查方式有主动审查和被动审查两种,两种方式的区别主要在于启动审查程序的原因不同。主动审查,是在没有任何国家机关和公民提出审查要求或建议的情况下,由人大及其常委会有关工作机构对报送备案的规范性文件主动开展的审查工作。被动审查,是根据国家机关和公民、法人以及其他组织提出的审查要求或审查建议,由人大及其常委会有关工作机构开展的备案审查工作。被动审查主要有两种途径:一是下级人大及其常委会和同级“一府两院”向人大常委会书面提出审查要求,由常委会有关工作机构进行初步审查,同时送有关专门委员会、工作委员会审查,提出意见;此种途径提出的审查要求,审查机关应当启动审查程序。二是上述国家机关之外的其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民向人大常委会书面提出进行审查的建议,由人大常委会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会、工作委员会进行审查,提出意见;此种途径提出的审查建议,根据研究情况,决定是否启动审查程序。

  规范性文件内容繁杂、数量众多、涉及面广、专业性强,每个文件都审查在现实中显然不能做到。目前大多数地方采取的是主动审查与被动审查相结合、以被动审查为主的方式进行。对重要的规范性文件采取主动审查方式,其他规范性文件采取被动审查方式,不告不理。实践中,有的地方人大常委会对主动审查的范围作了明确规定,一是涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的;二是涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利,或者增加公民、法人和其他组织义务的;三是涉及行政许可、行政强制、行政处罚、行政收费的;四是人大常委会认为需要进行主动审查的。除此之外的其他规范性文件,实践中一般都没有采取主动审查方式。

  3.审查程序。规范性文件的备案审查主要分为两个环节,一是备案,二是审查,备案是审查工作的基础环节。根据监督法、立法法规定,需要备案的规范性文件应当在发布之日起三十日内报人大常委会备案。备案材料一般包括备案报告、规范性文件文本、说明等,有的还要求提供制定依据和参阅材料。接收文件后由接受备案的人大常委会有关办事机构,通常由法工委负责接收登记,并交由有关工作机构具体办理备案审查工作。

  人大常委会负责规范性文件备案审查的工作机构,在收到规范性文件后,进行分类整理,对重要的规范性文件开展主动审查;在接到审查要求后,应当及时进行审查;收到审查建议后,及时进行研究,确定是否进行审查,对确定不予审查的,应当向提出审查建议的单位或个人说明情况。提出审查要求或建议的,应当以书面形式提出,并写明要求审查的文件名称、审查的事项和理由,对不属于本级人大常委会备案审查的规范性文件,应当告知提起人向有权进行备案审查的机关提出。

  审查工作的开展,可以采取书面审查和召开会议两种方式进行,实践中大多采取书面审查方式进行。审查工作启动后,人大常委会备案审查工作机构应当与制定机关、提出审查要求或审查建议的机关、组织和个人进行沟通,听取情况说明和意见建议,开展书面审查,必要时,可以召开会议广发听取各方面意见,还可以委托第三方开展审查,提出意见。

  人大常委会备案审查工作机构经过书面审查和召开会议审查后,提出书面审查报告。对符合规定的规范性文件,应当将审查结果及时回复提出审查要求、审查建议的单位或个人;对不符合规定的规范性文件,根据情况分别提出修改、撤销、变更的研究意见、审查意见。研究意见、审查意见交规范性文件的制定机关研究处理,对制定机关已按照审查意见主动纠正的,人大及其常委会有关工作机构的审查工作结束;制定机关坚持不作修改的,人大及其常委会有关工作机构可向主任会议提出撤销规范性文件的建议,主任会议决定向制定机关提出书面审查意见,限期进行纠正。制定机关在规定期限内拒不修改、撤销或者变更的,由主任会议提请常委会会议审议,决定是否撤销。人大专门委员会就撤销规范性文件提出的议案,主任会议根据人大及其常委会有关工作机构的建议提出的撤销规范性文件的议案,列入人大常委会会议议程,经审议后交付表决。表决通过后,即予撤销。

  二、备案审查工作现状及存在的主要问题

  (一)备案审查工作开展情况

  地方人大开展备案审查工作或早或晚,有的地方在上世纪九十年代初已开始了此项工作,如福建1991年制定《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》,对规范性文件的备案审查作了规定,加强对规范性文件的监督管理。四川省1992年制定《四川省各级人民代表大会常务委员会监督条例》,对规范性文件的备案审查作了规定。有些地方在2000年立法法颁布前已有相关规定或已开始了备案审查工作。如河南、上海、湖南等,许多地方在2006年监督法颁布之前已有相关规定或已开始了备案审查工作,如北京、天津、广东等。地方全面开展备案审查工作是在监督法颁布之后,至今也就10年左右时间。

  各地在审查工作中,一般采取主动审查于被动审查相结合的方式进行,但基本以被动审查为主。少数地方采取全面、主动审查的方式,对报备的规范性文件全部进行主动审查,如河南、河北、海南、重庆、江苏、山西。有的对政府规章进行主动审查,其他规范性文件进行被动审查,市、县规范性文件较少,通常采取全部主动审查的方式,如江西。有的采取有重点进行主动审查的方式,如安徽。有的采取被动审查为主的方式,对涉及经济社会发展和人民群众切身利益的文件进行预先审查,但不轻易启动审查程序,接到审查要求或审查建议时才正式启动审查程序,如山东、贵州。审查工作中,一些地方在备案审查中注意充分发挥专委会的作用,法工委于专委会积极配合做好备案审查工作,如辽宁、浙江等人大采取法工委于专委会同步审查的方法。

  目前在实际工作中,也有一些创新。一是采取提前介入的方式促进备案审查,审查关口前移,对拟报送的备案的规范性文件提出意见建议,如青海、河北、重庆;二是将政府规范性文件的规范化、报送等纳入考核体系,如江苏、浙江、重庆。建立督促政府积极报备制度,如江苏的报备情况核查通报制度,浙江督促政府报备文件的统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”。重庆定期催报漏报文件、要求报告年度发文目录等;三是建立网上受理平台,网上受理审查建议,如江苏;四是积极建立交流协调机制,增加联动,调动各个机关单位、代表、社会群体等参与到备案审查工作中来,如湖北、四川、重庆。

  (二)备案审查工作制度和能力建设现状

  备案审查工作制度建设主要指地方人大备案审查的立法及规范备案审查的规范性文件的制定,也即体制机制的建立和完善;备案审查的能力建设主要指工作机构设置、人员配备、能力培训等。基本情况如下:

  一是建立和完善备案审查制度,规范备案审查行为。立法法、监督法实施后,地方积极建章立制,31个省区市都制定了规范性文件备案审查的有关地方性法规。各地制定的地方性法规分为两种情况:一种是制定了规范性文件备案审查的专门地方性法规,据不完全统计有19个省区市。另外,在较大的市中,吉林、长春、大庆、济南、银川等地制定了规范性文件备案审查的地方性法规;另一种是监督法实施办法或者监督条例中对规范性文件备案审查的范围、机构、程序等有关问题作出规定。除了制定地方性法规,各地还以常委会主任会议通过相关工作程序,法工委制定工作程序或工作规范、流程等,进一步规范化备案审查工作。

  二是建立健全备案审查工作机构以及人员配备。目前,31个省区市人大常委会中,都设立了专门的备案审查工作机构。有三种情形:第一是在常委会法制工作部门内设置(绝大多数);第二是在常委会下设置(北京、重庆、青海);第三是在专门委员会内设置(西藏)。人数核编通常为2-5人,各地解决人员编制的方式有三种,如增加编制、部分增加编制、部分调剂,内部调剂。

  2015年立法法修改前,全国317个设区的市、自治州中,有160个设置了机构,同类占比50.47%。除海南、西藏外的25个省、自治区均有设置。全部地级市中,有法规制定权的49个,无法规制定权的268个,其中有法规制定权的49个中,38个已经建立了备案审查工作机构,海口、贵阳、昆明等11个地方尚未设置。设置机构占比为77.55%,设置机构的,配备的专职人员基本到位。268个无法规制定权的地级市中,有122个地方设置了机构,其中105个地方配备了专职的工作的人员。地级市的机构一般设置在常委会法工委、办事机构、内司委等内部。

  全国2839个县级地方设置专门机构的219个,同类占比不足8%。机构设置主要分布在20个省区市。具体是:湖南33个,浙江32个,黑龙江、重庆各21个,湖北20个,四川15个,陕西11个,辽宁、江苏各10个,内蒙古、安徽各8个,江西、青海各6个,云南5个,广西、新疆各4个,福建2个,山东、河南、广东各1个。北京、天津、贵州等11个地方所属的县级地方均未设置机构。设置机构的,183个地方的人员配备到位,一般为1人。县级机构设置主要参照相应的地级市对口设置,一般隶属于常委会法制工作机构、办事机构、内司委、研究室,也有少数县级地方是在常委会下直接设立。

  (三)备案审查工作存在的主要问题

  备案审查工作从最初的不说也不做,到只做不说,再到又要做又要说,经历了前前后后30几年,与人民代表大会制度的发展和完善相伴而行。但备案审查工作全面开展也仅仅只有10年的时间,虽然有了法律、行政法规、地方性法规的专门规定,但这一制度还不够完善,理论上也不成熟,与宪法和法律的要求,与全面推进依法治国和法治贵州建设的需要,与人民群众的期盼,还有一定的差距,仍许多问题需要解决。

  1.思想认识不到位。规范性文件备案审查是人大常委会监督工作的重要组成部分,对于规范行政行为,约束行政权力将发挥重要作用。部分地方还没有认识到备案审查制度的重大意义和开展备案审查工作的重要性,工作中畏难、推诿等一定程度存在,抓落实的力度不够,主动报备、主动审查意识不强。

  2.备案审查制度不完善。尽管立法法、监督法、各地监督条例、备案审查条例以及其他规范性文件对规范性文件的备案审查有规范,但由于实践经验并不充分,许多问题仍部清晰,开展这项工作缺乏明确具体、操作性强的法律制度。实践中对规范性文件的认定、备案审查程序尤其是主动审查方式、纠错程序和责任承担等缺乏较为明确、可操作性强的规范。

  3.机构设置不健全,审查力量薄弱。部分地方人大常委会尚未设立备案审查机构,没有专职工作人员;比如贵州9个市州虽然都有备案审查机构,审查力量普遍比较薄弱,审查质量有待提高,总的看还不适应备案审查工作要求。

  4.审查实效需要进一步提高。总体上看,备案审查工作更多是以被动审查为主,主动审查的力度不够,在适应新形势、迎接新挑战上,在敢于监督、善于监督上需要下狠功夫。有些地方被动审查建议无人提、主动审查工作没人做,备案审查工作往往流于形式。

  三、关于推进备案审查工作的思考

  做好备案审查工作是构建严密的法治监督体系、保障宪法和法律正确有效实施的重要环节,是发展社会主义主义民主、保障人民参与治理国家权利的必然要求,是防止权力滥用、推动法治政府建设的现实需要,是深入推进人大工作与时俱进、增强人大监督实效的重要途径。

  党的十八届三中全会提出,要完善人大工作机制,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切,要“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。十八届四中全会进一步要求,加强“备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”,更是从依宪治国、依宪执政的高度,明确提出要加强备案审查制度和能力建设。修改后的立法法对政府规章的备案审查方式有了新的规定,明确提出“主动审查”的要求,增强了审查的刚性和纠错的力度。为适应规范性文件备案审查工作的新形势、新任务、新要求,提出如下工作建议:

  (一)加强备案审查工作的组织领导

  各级人大常委会要充分认识加强规范性文件备案审查工作的重大意义,把握备案审查工作的新要求,增强依法行好权、履好职的意识,树立不依法履职就是失职的观念,保证备案审查工作组织领导到位、制度规范到位、机构人员到位、工作落实到位。规范性文件备案审查工作中的重大问题,可提交人大党组会议研究,必要时向同级党委报告,争取同级党委支持。主任会议要及时研究解决备案审查工作中的重要问题,必要时依法提请人大常委会审议决定。备案审查工作情况应当作为人大监督工作的重要内容,列入人大常委会年度监督工作计划,履职情况写入常委会年度工作报告。

  (二)创新审查方式,加强主动审查

  根据目前掌握的情况,备案审查工作开展以来,多以被动审查为主、有重点地开展主动审查的思路在进行。被动审查是根据公民、法人或者其他组织提出的审查建议而启动审查的方式,这种方式存在被动性、滞后性,不利于及时发现问题、解决问题。主动审查是根据职权对报备的规范性文件主动开展审查的方式,可以及时发现规范性文件中明显存在的不合法、不合理问题,并及时作出处理。从实践来看,向人大提出审查建议的很少,许多地方从备案审查工作开展至今,尚未收到过审查建议。如果仍然采取被动审查为主、有重点地开展主动审查的思路,人大的备案审查工作将流于形式,难以深入开展。因此,要按照“有件必备、有备必审、有错必纠”工作目标,转变工作思路,推动主动审查工作常态化、规范化,把主动审查作为一项经常性工作认真开展。

  (三)完善备案审查工作体制机制

  一是制定通过地方立法的形式制定专门规范备案审查工作的地方性法规,为国家专门立法奠定基础,将成熟的工作经验上升为法规规范,完善备案审查体制机制;二是建立与制定机关的沟通联络机制,探索建立规范性文件起草阶段提前介入机制,通过加强沟通协调,进一步提高规范性文件质量;三是建立定期核查通报机制,督促文件制定机关依法制定、及时报备规范性文件,做到有件必备;四是完善主动审查制度,落实主动审查责任,细化主动审查程序,明确主动审查期限,做到有备必审;五是完善被动审查制度,细化审查建议受理、处理、反馈程序,推动被动审查工作规范化、程序化,通过备案审查积极回应社会关切;六是要完善研究论证制度,通过调查、听取意见、论证方式等,确保问题提得准、意见立得住。

  (四)健全备案审查机构,加强能力建设

  针对机构不健全、人员不到位、能力不适应的薄弱环节,推动健全备案审查机构,加强备案审查能力建设,提高备案审查工作水平。备案审查工作的专业性、政策性强,对人员的政治素质、专业素养、政策水平要求比较高,可以通过专职与兼职相结合的方式,配齐配强备案审查人员。另外,要善于借助智力支持,发挥专家学者咨询作用,邀请专家学者参与备案审查工作,通过委托审查文件、邀请参与论证、组织公开点评等方式,增强审查意见的权威性,弥补审查力量的不足。

  (五)积极推动备案审查工作广泛参与

  规范性文件备案审查工作涉及方方面面,需要各方面积极参与、支持配合、形成合力。一是发挥人大代表、委员主体作用。通过听取代表、委员意见、邀请参与论证等方式,吸收人大代表、委员参加备案审查工作,充分发挥人大代表、委员在监督工作中的主体作用;二是加强与有关机关的协调配合。三是有序扩大公众参与。做好备案审查工作离不开人民群众的参与,在主动审查工作中实行开门审查,扩大公众参与,在人大网站开设专栏,受理、反馈公众审查建议,必要时,可公布报备文件公开征集公众意见;四要加强备案审查宣传。充分利用新闻媒体、人大网站、微信公众平台等载体,广泛宣传备案审查法律制度、重要活动、典型案例,扩大人大备案审查工作的社会影响,为人大备案审查工作营造良好环境。

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