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加强和改进地方人大预算审查监督

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2017年03月22日    来源:省人大常委会研究室

  引 言

  随着国家和我省财政预算体制改革的不断推进,尤其是新修订《预算法》的出台,我省原有的预算审查监督条例的涵盖范围、原有内容已不适应新形势、新要求,实践中出现了一些新情况也急需规范。新《预算法》中有的预算监督规定相对原则,需要根据人大监督工作的实际进行细化,以增强可操作性。为了贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神,维护法制统一,按照新修订《预算法》的有关规定,有必要在深入总结我省预算审查监督工作实践经验的基础上,加强调研,有针对性对地方人大预算审查监督开展研究,进一步在理论和实践上推动我省预算审查监督工作。

  本课题通过对省人大开展预算审查监督工作的总结,分析存在的主要问题,对人大财经工作机构现状的摸底,进一步厘清人大预算审查监督的内涵,对照人大预算审查初审程序,探讨人大预算草案修正案的可行性,并对重点支出和重大投资项目预算监督确定原则、预算绩效管理监督改革方向、地方政府债务监督把握重点、建立人大预算执行联网监督系统、完善审计查出问题向人大常委会报告机制、开发区预算审查监督,如何吸引人大代表、社会公众对人大预算审查监督的参与等进行研究,提出加强地方人大预算审查监督的对策建议。

  1.我省人大预算审查监督工作小结

  人大预算审查监督伴随预算管理改革的不断推进而逐步完善。近年来省人大在完善全口径预算审查监督方面做了很多工作,按照“提前介入、突出重点、增强实效”的做法,逐步由虚到实、由程序审查到程序性与实质性审查并重转变,不断改进方式,加强预算审查监督。

  1.1主要做法

  1.1.1以系列培训为先导,全面提升对新《预算法》的认识和把握

  法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”,如果有了新预算法而实施不力,那么法立得再好也会大打折扣,依法理财就会成为一句空话。省人大常委会非常重视新预算法的学习培训,希望以认真学习、全面理解新预算法为切入点,适应新要求,准确把握新预算法的精神、原则和各项具体规定,增强预算法治意识,自觉把新预算法的各项规定作为开展预算审查监督活动的行为准则,把全面推进依法治省落到实处。为此,我们与常委会办公厅、有关专门委员会等共同制定并组织实施了人大财经干部、人大代表等系列预算法专题培训计划,努力推动预算法及预算审查监督培训工作的常态化。2015年4月,我们举办了全省人大干部培训班暨预算法专题培训班。5月,以“学习贯彻《预算法》,依法加强预决算监督”为主题组织召开了全省人大财经工作专题研讨会。6月,举办省人大代表履职培训暨预算法专题培训班。在这些培训期间,大家对当前开展预算审查工作中普遍存在的预算编制启动晚、时间短、难细化,对预算中如何反映政府债务以及如何处理好法定支出的刚性要求与重点支出一般不挂钩的关系等一些较突出的问题进行认真分析和研讨都非常接地气,提出的建议如坚持依法理财主动适应经济发展新常态,抓住重点部门开展预算审查监督、结合当地实际审查国有资本经营预算、吃透中央精神审查社保资金预算等有较强的现实针对性,达到了培训的预期目的。

  此外,财经委通过会议调研、审议意见等方式要求并督促省财政厅多层次多方面举办新预算法专题培训班,让财政系统和各预算部门全面理解和准确把握新预算法的精神、原则及各项规定,增强预算法治意识,严格依法办事,自觉把新预算法的各项要求作为开展预算活动的行为准则。

  1.1.2以初审环节为重要抓手,强化预算草案审查监督

  为了便于人大代表能够更好地审查预算草案,我们坚持创新完善初审工作机制,召开预算草案初审工作会,邀请省人大各专门委员会、研究室、常委会财政经济咨询专家及各市州的部分省人大代表对预算草案初步方案及预算报告进行初审,形成了预算草案初步审查意见交省财政厅处理,财政厅于大会前将处理情况报告反馈财经委,初审意见和处理情况报告作为大会参阅材料印发各位代表。二是规范预算报送形式和内容。我们在听取代表和各方面意见的基础上,与财政部门充分协商,不断改进和完善预算报送的形式和内容。三是组织有关专门委员会和各代表团负责人对预算草案进行审查。每年在审查预算草案时我们都要请有关专门委员会和各代表团负责人参加,在此基础上,正式形成预算草案的审查报告,提交大会主席团会议审议通过。

  1.1.3以审查批准预算调整为依托,切实加强地方债务监督

  2015年来,省政府先后3次(2015年7月、2015年11月、2016年7月)向省人大常委会提出审议预算调整方案的议案,主要事由有:财政部核定我省新增地方政府债券额度分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理;二是将财政存量资金补充省级预算稳定调节基金后,再调入一般公共预算安排使用;三是为做好政府性基金预算与一般公共预算编制口径衔接,将近11项政府性基金收支转列一般公共预算管理;四是依照国家下达的地方政府债务限额提出我省2015年地方政府债务限额,并将省本级置换债券纳入一般公共预算管理;五是根据发展需要和当年实际收支情况对扶贫生态移民工程、农田水利建设、PPP基金增加支出等。从预算调整的主要事由来看还是因为新增债务及债务限额管理,因此在对预算调整方案审查结果报告中,我们就着重指出要进一步加强地方政府债务管理,建立完善向人大报告地方政府债务的制度,对地方政府违规举借债务严肃问责,抓紧落实债券发行相关工作,增强预算编制的科学性和完整性等意见建议。2016年,启动开展了对市州、县级人大常委会为举借债务作出具有财政担保性质承诺的情况以及加强政府债务审查监督的专题调研。

  1.1.4以信息收集掌握为基础,全面开展预算执行监督

  对预算执行监督是预算审查监督的一个重要方面。一是及时了解重大财政政策变化和预算制度变更对预算收支的影响,要求财政部门将重大政策变化及时向财经委报告。二是在听取和审议每年上半年及年度预算执行情况报告的基础上,听取和审议1-10月预算执行情况的报告,加强对预算执行过程的监督,并拟将这一做法写入正在制定中的预算审查监督条例。三是要求省政府在每年年底前,向人大常委会先书面提交有关审计问题的整改落实情况报告,以做好年度预算执行报告审查等工作的前期准备。四是为便于代表及时了解全省及省本级预算执行情况,协助代表更好地监督预、决算和预算执行情况,我们自2013年6月起编写季度预算执行情况送省人大代表参阅。五是积极调研,争取尽早启动预算执行联网监督系统有关工作。

  1.1.5以审计监督为切入点,着力提升决算监督效果

  为了加强决算审查监督工作,增加决算的透明度,方便委员们审议,一是在审查决算之前,先听取和审议审计部门关于预算执行和其他财政收支的审计工作报告,并根据审计报告指出的问题,有针对性地提出审查意见。二是在提交人大审议决算报告时,除了有文字报告外,还要附上相关报表,报表的内容和款项要根据审查监督工作的需要进行增加和细化,逐步规范完善。三是加强与财政部门的沟通,听取财政部门对我委审查报告的意见,对一些重要问题进行深入讨论,以基本统一认识,有利于下一步制定和落实整改措施。四是选择3-5个审计中问题比较突出的部门和地方进行审计整改跟踪调研,促进审计整改工作的落实,增强监督实效。五是在《中央办公厅转发中共全国人大常委会党组关于改进审计突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制有关意见的请示的通知》指导下,草拟了《改进审计突出查出问题整改情况向省人大常委会报告机制的实施办法》,对审查整改报告的主体、内容、形式、时限等方面作改进完善,并在对审计工作报告提出要求和审计整改情况报告进行满意度测评等方面作了补充完善等。现《实施办法》已经省委深改领导小组会议通过,由省委办公厅转发。

  1.1.6以部门预算为重点,逐步推进预算公开和绩效管理

  近年来,我们一直把建立健全公共财政体制,推进部门预算改革作为人大预算审查监督工作的重点。一方面要求省政府加强对部门预算工作的领导,加大对部门预算工作的沟通和协调力度;另一方面通过参加省直部门预算布署工作会、到部门调研等形式,加强对部门预算工作的推动。2015年6月,就省科技厅、省民政厅、省农委2014年部门决算情况召开专题座谈会,12月,继续对以上三个部门的预算执行情况及2016年部门预算草案编制情况进行跟踪调研。

  1.2预算审查监督工作取得的成效

  总的说来,通过近年来的实践探索,我省在预算审查监督方式上有所创新,提高了审查监督的效率。主要体现一是对部门预算执行情况的监督全程参与。每个季度对预算执行情况进行跟踪调研,通过对预算执行情况进行全面分析,重点跟踪部门资金走向,总结成效、查找不足,提出进一步加强预算管理的建议。通过近年来选择2-3家部门对其预算执行情况的跟踪调研,掌握了部门预算编制和批复以及执行中资金的拨付、使用和管理,最后到决算全过程的情况,有效的查找部门预算制度中存在的普遍性问题和困难,增强了预算审查监督的针对性,使人大预算审查监督由宏观监督到具体监督,由事后监督延伸到事前、事中监督、监督重点由注重法律、政策和程序延伸到项目资金使用绩效、充分提高了审查监督水平。二是在工作方式上有所改进。2014年召开财经委联系部门工作座谈会,就加强与财政、审计、税务等部门建立信息交流资料互送等建立工作机制提出了具体要求,在实际推进中也取得较好成效,一定程序缓解了财政预算管理与监督信息不对称的问题。2016年3月,为充分发挥代表的主体作用和专家的智库功能,经主任会议同意,成立了财经委预算审查监督联系代表和特邀专家组,增强了人大预算审查监督的专业办量,促进提高预算审查监督工作水平。三是提交的预算草案质量逐年提高。2016年按预算法和省十二届人大三次会议有关决议要求,预算草案在多个方面作了较大改进。完整报告了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支情况;细化了预算编报,附表从8张增加到20张,如增加一般公共预算、政府性基金预算全省收入支出完成汇总表、对市县转移支付补助情况表以及转移支付补助分地区分项目预算表等;对“十二五”财政工作总结回顾并提出了“十三五”财政工作的主要目标任务,其中对中央各项转移支付等对贵州支持力度进行了比较分析;报告了地方政府债务限额及债务收支等情况;压缩省级党政机关行政经费的6%,用于精准扶贫、教育等政策实施;加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度;基本支出预算首次按经济分类科目进行了编报。四是在督促部门预算报送人代会方面,从2010年开始省人民政府向省人民代表大会报送部门预算,报送范围由小到大、逐步扩展,报送内容由简到详、逐步细化。2014年,提交省人民代表大会审议的部门预算由2013年的50个增加到60个,2015年增加到70个,比2014年实际增加15个(2014年机构改革合并省物价局等5个部门)。2016年,除涉密的外107个省级一级预算单位的部门预算草案全部提请人代会审议。在我们提出的审查意见中多次强调要本级各部门健全预算绩效管理机制。强化支出责任和效率意识,科学设置绩效指标,扩大绩效评价范围,加强评价结果的运用,探索建立省级预算绩效管理委托第三方评价机制等。2016年8月初,省财政较往年提早一个月启动安排部门编制2017年部门预算编制工作,并出提各预算部门在编报2017年部门预算时,须同时编报预算绩效目标及编制部门三年支出规划。

  2.3人大预算审查监督存在的问题

  尽管省人大在预算审查监督工作中尽了很大努力,取得显著成效,但由于体制、制度上的诸多因素,人大预算审查工作还存在一些问题,面临一些难点。

  一是人大对预算及其管理的相关信息的知情度仍显不够。基于预算监督的法定职责所需,人大对政府所有收支都应了解、熟悉,才能为老百姓守好预算大门把好关。然而现实中人大对政府的收支情况的知情渠道仅限于各级政府上报的预算草案,且预算草案的完整度、细化度明显不足。

  二是预算执行的随意性在一定程度上仍然存在,人大对预算的决定权执行中不够到位。政府泛用、滥用预算决策权打乱经审批的预算计划、在使用过程中项目、科目随意调剂等现象一定程度上普遍存在。

  三是法律对预算审查监督授权也不足,如预算修正权的明确、问责处罚权的实际操作等。若人大对预算审查监督最终限于指出问题,其问题能不能得到解决就另当别论、不得而知。再加上预算审查表决方式多采用整体表决和举手表决,无法对其中事项表达自己的意志,也严重制约上人大监督的权力。

  四是全口径预算管理改革逐步深入推进,对人大预算审查监督的要求更高,尤其是对预算、财务会计、法律等专业化知识有更高的要求,对人大信息化建设与财政、审计、税务等部门联网以整合共享数据资源等,目前机构与人员的现状显得极不适应。

  五是提升人大预算审查监督水平的内在动力不足。社会各界对预算审查监督的关注度不高,各级政府、有关领导预算管理的法制意识也有待提高,人大自身的预算审查批准的风险意识也未得到深度的重视。在实际中往往到了人民代表大会即将召开时预算草案才送到人大,人大代表都是在正在召开的人代会上召开上收到预算草案,时间仓促、外加预算本身的专业性。使得人大基本上没有足够的时间的精力进行仔细审议,表决在一定程度上走过场,难以起到监督的应有效果。

  2.人大财经机构现状分析

  2.1现状

  由于全口径预决算审查监督范围的扩大,审查监督内容的繁杂带来的人大预决算审查监督职能扩大,急需优化人大预决算审查监督机构的人力资源配置。2016年4月,我们对全省各市州、县级人大财经机构进行调研摸底(详情见附表)。现状为市州一级除黔西南州外均设立了财政经济专委会,其中安顺市还加挂了常委会财经工委。遵义市、黔南州增设了专门的预算工作机构,贵阳市、铜仁市在财经委内增设了预算方面的科室。在县一级人大设立常委会工作机构“财经工委”的居多,也有紫云、威宁、大方等6个县级人大设立了财经专委,还有剑河等县拟于换届时改设财经专委,另南明区、贵定县等地在大会期间设立有财政经济审查委员会。同时,调研中各地人大普遍反映目前人大财经机构需提升级次,预算审查监督机构专业人员匮乏等。

  2.2法定职责

  审查与批准政府预算,是宪法和法律赋予各级人民代表大会的重要职权,也是发挥人大监督政府职能的具体体现。预算法第二十二条其中规定了省、市州人大对预决算草案进行初步审查的机构、职责。从其中二、四、八款的规定看,省、市州人民代表大会财政经济委员会明确承担预算草案的初步审查工作,有关工作机构依照本级人大常委会决定协助承担初步审查的具体工作。同时,根据2015年8月新修订的地方组织法和中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见(中发【2015】18号文)规定“根据需要,县级人大可以设立财政经济等专门委员会”,县级人大设立财经委有了政策指引和法律保障,县级人大对预算草案的初审工作交由财经委承担也有了可能和必要。

  2.3机构设置表述

  目前,我省各级、各地在机构设置上各有不同,为了加强初步审查工作,结合我省实际,对县级以上各级人大预决算初步审查的机构和职责如何进行明确是一个值得探讨的重点问题。结合法定职责,关于预算审查监督机构的定位及其表述建议为“县级以上地方人民代表大会财政经济委员会负责对本级预算草案及上一年度预算执行情况、预算调整方案、决算草案进行初步审查,提出初步审查意见或者审查结果报告。县级以上地方人民代表大会常务委员会预算审查监督有关工作机构协助本级人民代表大会财政经济委员会依法进行预算审查监督,或者经本级人民代表大会常务委员会授权负责预算审查监督的具体工作”,基本符合实际及下一步工作需要。这一表述主要基于县级人大设立财经专委会已有政策指引和法律保障,在暂时未设立财经委的地方,有关工作机构如财经工委、预算工委、预算审查处室等可以在常委会授权下承担具体工作。

  同时,将加强预算审查监督机构队伍建设作为县级以上人大常委会的任务之一写入预算审查监督地方性法规,有利于提高各级党委、人大以及政府对预算审查监督工作的重要性认识,有利于提升人大代表、常委会委员对预算审查的关注度和专业水平,从而全方面促进预算审查工作质量提高。

  3.厘清地方人大预算审查监督内涵

  3.1预算活动的监督

  预算活动是一系列活动的集合,包括预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督,以及决算的编制、审查、批准、监督,以及寓于以上活动中的预算公开、预算绩效管理、政府关于预算的决定命令甚至预算法律法规执行情况等。地方人大预算审查监督,是指地方各级人大及其常委会按照宪法和法律规定,对本级财政预算及其调整方案、决算进行审查、批准,对预算执行全过程系列活动进行监督。其中,与人大监督联系最为密切的是审计监督和社会公众对预算的监督。

  关于审计监督。审计监督对于维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障国民经济和社会健康发展等具有重要作用。预算法明确规定决算草案需经审计后再提请人大常委会审查批准,在工作实际中审计工作报告也于决算草案同期提请人大常委会审议,这些规定和做法有利于推进决算草案的实质审查。因此,人大预算审查监督借助审计监督力量成为必然共识。

  3.2本级和下级的预算监督

  国家实行一级政府一级预算,现设有中央、省级、市级、县级、乡级五级预算。根据一级政府一级预算的原则,各级决算由本级人民代表大会常务委员会(乡级为人民代表大会)审查和批准。县级以上人民代表大会审查批准本行政区域内的预算以及它们的执行情况的报告。每年人民代表大会召开期间,县级以上政府向本级人民代表大会报告当年年度本级总预算草案以及上一年度总预算执行情况,其中总预算草案包括本级和下级预算,总预算执行情况也包括本级和下级预算执行情况。因此,县级以上人民代表大会对本级和下级预算均可以履行监督职能。同理,县级以上人民代表大会常务委员会对本级和下级决算履行监督职能。

  3.3全口径预算审查监督

  全口径预算管理是基于中国本土的预算管理问题提出的一个概念,在国际上并没有对应的提法。我国官方最早提出全口径预算管理可以追溯到党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若问题的决定》,该决定第21条提出:“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监督与管理,加强各级人大对本级政府预算的审查和监督。”目前在我国较为权威的全口径预算管理的定义是:“包括一套涵盖政府所有收支项目的预算报表体系、预算权的配置、预算管理范围、预算管理模式及预算报告体系在内,具有中国特色的预算管理制度。从管理主体来看,既指政府及其财政部门在行政层面对政府收支的全口径管理,也指各级人大在立法层面对政府收支的“全口径预算控制”。从关于政府所有收支的范围界定上分析,根据我国政府肩负的经济、社会、政府职能,以及具有中国特色的国情即由国家拥有或控制土地、资源所有权和直接控制大规模的国有企业,纳入全口径政府预算管理的收支应包括政府机构自身的收支、政府为履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支,以及显性和隐性的债务责任。

  党的十八大报告再次明确提出:“加强对政府全口径预算决算审查和监督”,这是我国首次在党代会报告上预算审查和监督工作提出如此具体的要求,党的十八届三中全会又提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”,这是新时期党和国家对各级人大常委会“钱袋子”监督寄予的更高期待,充分说明了建立和完善政府全口径预决算审查和监督制度的重要性和迫切性。

  从人大履行全口径预算审查监督职能要求,政府及有磁部门提交本级人民代表大会审查批准的预算草案,既要包括本级一般公共预算,又要包括政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算;既要包括本级政府预算,又要包括本级政府所属的部门预算、对下转移支付预算以及政府债务预算等。简言之,人大就是要对全部政府性收支、实行统一、完整、全面、规范的预决算审查和监督,即凡是凭借政府权力获得的收入与为行使行政职能所产生一切支出,都就纳入预决算审查和监督的范围。

  3.4全口径预算编制中的特殊情况

  由于市州、县等经济发展水平、特点以某些资金的管理统筹级次不同,对四本预算的要求不应该一概而论。如少数县(市区)现在国有企业规模小、数量少,加之目前编制的国有资本经营预算重点放在国有资本上缴财政收益的收支分配计划上,未能全面反映国有资产的资产负债状况、经营状况和收益状况,因此可能存在编制国有资本经营预算无内容的情况。再如社会保险基金预算。根据新预算法要求,全口径预算提请同级人大审查批准。预算法第十一条也规定“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保障项目分别编制”。由于目前社会保障基金一些项目统筹级次逐步提高,县级、市州级的社会保险基金预算是否能反映其管理运行情况各地也各不相同。

  4.完善人大预算审查监督程序

  预算管理的基本工作程序是政府编制预算草案,人大审查批准预算及其执行情况的报告,财政部门组织实施预算,各部门、单位执行预算,审计机关按人大批准的预算对预算执行情况进行审计监督,人大常委会监督预算执行并审查和批准预算。人民代表大会审查批准预算,人大常委会审查批准决算,都需要相关的机构承担具体工作。这些具体工作主要体现为预算(含预算调整)决算的初步审查,预算执行情况的监督,以及初审与会议审查之间的衔接等。

  4.1基本流程

  从我省人大来看,人大审查批准预算工作大致可以分为四个阶段,即前期准备阶段、提前介入阶段、初步审查阶段和代表大会审查批准阶段。

  4.1.1前期准备阶段。

  每年预算批准后,省人大财经委、省人大常委会预算工委就当年预算执行和下一年的预算安排、部门预算执行、财税改革等开展调查研究;对当年预算调整提出审查意见;听取省审计厅报告当年审计工作报告及查出问题整改情况报告等;研究提出预算审查工作重点问题;与省财政厅就下年度预算编制中需要落实的要求和有关问题交换意见等。做好前期准备,提前进行沟通,有利于在工作层面充分讨论交流,相互了解情况,并把重要问题及时报告。

  4.1.2提前介入阶段。

  每年11月中旬以前,省人大财经委、省人大常委会预算工委与省财政厅就预算草案编制问题进行沟通,听取省财政厅关于当年1-10月预算执行情况的报告和下年度预算编制情况的介绍;2015年10月下旬,与省财政厅、省人社厅等单位召开预算草案准备工作协调会,对预算法规定提交四本预算、细化完善预算草案内容、部门预算报人代会以及2016年预算草案解读编写等方面提出具体的工作建议。2015年12月,省人大财经委、省人大常委会预算工委先后到省科技厅、省民政厅、省农委及安顺市、紫云县等地开展2014年审计查出问题整改情况、2015年部门预算执行及2016年部门预算编制情况开展了专项调研,为初审好预算草案作好基础性工作。

  4.1.3初步审查阶段。

  每年12月至1月上旬,即省人民代表大会召开前一个月,省人大财经委召开扩大会议对预算草案进行初步审查,省财政厅就上年预算执行情况和下一年预算草案,省国税局、省地税局就税收收入执行情况和下年度税收安排建议等向省人大财经委报告;参加预算草案初审工作会的有省人大常委会有关领导,财经委组成人员,常委会预算工委、其他专委会、常委会有关工作机构负责人。同时,按建立完善预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制的要求,会议还特别邀请预算审查监督经常性联系的代表和专家。在初步审查基础上,省人大财经委形成预算草案初步审查意见交省财政厅研究处理,并要求其书面反馈研究处理情况。大会期间并将初步审查意见及研究处理情况印送代表。

  4.1.4大会审查阶段。

  每年人民代表大会会议期间,将审查省人民政府提出的预算草案和报告。

  省人大财经委根据各代表团和有关专门委员会的审查意见,对预算及预算执行情况的报告进行审查,向主席团提出审查结果报告;

  主席团审议通过后,审查结果报告印发会议,并将关于预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。省人大财经委提出的预算草案审查结果报告在大会主席团通过后,通过媒体向社会公布。

  大会闭幕后,省人民政府有关部门应当及时研究落实省人民代表大会关于预算决议。省人大财经委、省人大常委会预算工委将督促有关部门把安排部署落实预算决议情况及时向省大常委会报告,并及时向省人大代表通报有关预算执行情况。

  4.2初步审查的主体

  简言之:省级、市州级人民代表大会及其常委会审查和批准的有关预算文件由其有关专门委员会负责初步审查,有关工作机构如预算工委等协助承担审查的具体工作。未设立专门委员会的市州人大,由其人大常委会有关工作机构研究提出意见。

  关于县级人大预算草案初步审查主体,在本文中关于人大财经机构中已作表达,不再重复。

  4.3初步审查的内容

  本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况,本级预算调整初步方案和本级决算草案。

  4.4.初步审查的借力

  人代会上预算审查的时间短、工作量大,仅仅靠人大会期是不可能解决的,靠延长时间、增加人员和编制也不够现实。在这种情况下,拓宽预算草案初步审查的参与面显得尤为重要。在借助外力上,主要有三支力量。一是人大代表。人民代表大会代表是国家权力机关组成人员,享有列入会议议程的各项议案进行审查和讨论并发表意见,表明态度,提出建议、批评的意见的权利。因此,初步审查为专门机构审查和人大代表参加相结合,强调人大代表的充分参与。这可以充分发挥人大代表广泛联系群众、反映群众意见的优势,有利于改进和加强人大预算审查监督工作。二是各专委会,把重点部门预算请相关专委会提出审查意见,充分发挥各专门委员会在相关专业领域的优势。三是专家库,让专家集中一定时间提前参与审查。

  4.5初步审查有关时限

  预算法规定了政府提交预决算草案相关资料的时限“会议前30日”,由于预算管理体制、预算执行年度等主客观因素,在具体实际中难以做到。以省人大为例,代表大会常于元月20日左右召开,较早的年份为10日左右。要在前一年12月中旬完成预算草案初步方案,客观上当年预算执行年度未完结,国务院关于编制预算的文件多数时间沿未下达,加之中央、省经济工作会议都未召开,支出政策及重点等均未正式通过,这些都影响着对预算草案及其初步方案准确全面把握。

  由于预算草案初步方案等资料提交晚,人大财经委或预算审查监督有关工作机构对初步审查工作的开展必然推迟。但预算法要求初步审查意见及财政部门的研究处理情况需要印发代表大会全体代表,印发是为代表在大会期间审查预算草案提供参考,其印发期限至少应在大会关于审查预算草案议程之前。为做好此间衔接,需要对初审工作时限、财政部门研究答复时限以及政府提交代表大会预算草案正式文本时限等在法规时予以规定,从而完善预算草案初步审查机制。

  5.预算草案修正案可行性分析

  5.1预算草案修正案的必要性

  就预算审批而言,由于预算草案粗糙,宪法和法律对在审批过程中是否享有预算草案修正权则语焉不详,在实践中人大往往只能就预算草案的同意与否行使审批权。人大审批预算很容易流于形式。由于没有修正案制度,代表对预算草案提出的意见得不到重视和采纳。随着预算编制越来越细化,对预算审批的要求越来越高,预算审批权也需要拓宽。为了增强人大预算审批的针对性和实效性,使人大代表的审议意见在预算安排中得到体现,需要尽快从法律层面廓清预算审批权范围,赋予人大预算草案修正权和调整权。

  5.2预算草案修正案的可行性

  预算草案修正案可以简单理解为人大代表提出的修改政府年度预算支出安排的议案,提出预算修正案的最终目的在于监督政府更科学地用好每一分公共财政资金。 预算法对预算草案修正案制度未涉及,但从宪法和法律赋予人民代表大会及其常委会审查和批准预算决算权、代表审议提出批评建议意见权的理论基础延伸,结合地方组织法第十八条赋予的提案权等规定,建立预算草案修正案是有法律空间的。在实际操作上,上海市闵行区人民代表大会2012年1月通过了首例预算草案修正案。在制度探索上,该区人大常委会 2008年制定《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》,广州市、汕尾市,中山市等地均出台了关于预算草案修正案制度的地方性法规或办法。2015年来各省通过预算审查监督地方性法规中,河北、安徽、云南等省均设立了预算草案修正案制度。

  5.3预算草案修正案的制度设想

  5.3.1提案主体

  以地方组织法规定的提案主体为据,主要有:大会主席团、常务委员会、各专门委员会、人大代表依法联名。

  5.3.2预算修正案应当遵循的原则

  预算修正案首先应在预算原则内进行,既统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。考虑到政府在编制预算中对整个预算盘子收入作了预测分析,支出作了权衡分配,对预算草案修正案提出的增支调整也应在整个预算盘子进行思考,对预算草案修正案更为突出需要遵循的原则是“收支平衡”,即提出的预算草案修正案必须对所提议的事项、理由作出详细说明;提出增加支出的修正案,必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。

  5.3.3预算草案修正案提出时限及处理方式

  预算草案修正案作为代表大会期间提出的议案,需遵守大会主席团规定的议案截止时间规定。

  为积极稳妥处理好预算草案修正案,建议先交由有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构审议或者研究,并征求本级人民政府财政部门的意见后,再由大会主席团决定是否列入大会议程或者是否提交大会审议、表决。对交付表决的预算草案,有修正案的,先表决修正案,再表决关于预算的决议草案。修正案通过后,本级人民政府应当按照决议修改预算。

  6.突出对重点支出和重大投资项目预算的监督

  十八届三中全会决定要求,审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。重点支出和重大投资项目是各级政府工作的重点,也是各级政府工作成绩的主要体现。将“重点支出和重大投资项目的预算安排”作为预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查内容,正是贯彻落实决定的直接体现。

  6.1如何确定重点支出、重大投资项目

  预算法对此未采用列举法明确重点支出及重点投资项目,也未提及确定的标准。地方人大、政府如何因地制宜确定“重点、重大”成为贯彻实施好预算法,提高审查质量的关键环节。同全国的情况一样,省一级同样对重点支出、重大投资项目难以用列举、量化标准的形式搞“一刀切”。因此,在定义、确定这两个“重点”时,首先原则是注意吃透中央和省委的精神,把握好省情市情、县情,需要深刻领会贯彻实施当地党委提出的发展战略、重点。二是选择支出占比相对高的;三是选择代表、群众关心的。

  需要提出的是,在各地可能确定为重点支出的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等支出中,目前我国教育法、农业法等多部法律法规中,采取了支出同财政支出增长挂钩的模式。十八届三中全会决定提出,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。但支出增长挂钩事项的法律、法规等未能同步修改,使新预算法执行起来还有疑虑及担忧。需要国家在取消支出增长挂钩与相关领域的法律法规同步改革及时修改,以便地方政府科学统筹安排支出。

  由于在实际工作中,少数地方领导片面追求政绩,搞形象工程,决策过程轻率、项目实施计划简单,缺乏可持续性,因此人大在审查重大项目时,应当充分考虑其合法性、合理性、可持续性、安全性以及与保障民生的关系。

  6.2人大对政府重大投资项目资金监督的制度化

  在制定人大常委会关于讨论决定重大事项的相关立法中,明确政府重大投资项目属于重大事项,通过地方立法把人大对政府重大投资项目的监督制度化。具体可以从以下凡方面逐步加以完善。一是建立政府重大投资项目全方位监督机制。在明确政府重大投资项目的定义和范围的基础上,把政府重大投资项目的计划编制、重点内容、绩效目标和评估、违法责任追究等纳入人大监督内容,保障政府重大投资项目体现中央和省委重大决策部署,符合国民经济与社会发展计划,促进经济社会平稳健康发展。二是建立政府重大投资项目全过程监督机制。在人代会召开前报告年度政府重大投资项目计划,经人大常委会审议或者相关专门委员会初步审查后提交人代会审查批准。年中在听取上半年政府工作报告时报告政府重大投资项目计划的执行情况。在实施过程中如需进行计划调整,应将政府重大投资项目计划调整情况报告提请人大常委会审查批准。年末,向人大常委会或者相关专门委员会报告年度政府重大投资项目实施情况,将绩效评估结果作为下一年度政府重大投资项目计划的参考。三是建立政府重大投资项目监督与相关监督的对接机制。重点是把政府重大投资项目监督与人代会审查批准国民经济与社会发展计划有机结合起来,进一步做深做实人代会的计划审查工作,促进决策的民主化、科学化;把政府重大投资项目监督与财政预算决算的审查批准有机结合起来,进一步推进财政资金的审查监督向支出的政策和方向拓展,提高项目实施和财政资金的绩效;把政府重大投资项目监督与有关专项工作监督有机结合起来,进一步推进相关项目和重大工作的开展,增强相关项目的实施成效和省委省政府重大工作的落实成效。

  6.3深化对部门预算的审查

  深化重点支出、重大投资项目是否合理的审查,看这些安排究竟合不合理、恰不恰当,必须加强和深化对部门预算的审查,因为公共预算中一些重大的支出,如社会保障、就业、教育、医疗卫生、科技等,具体都反映在部门预算中。把强化支出论证作为部门预算审查的一项重要内容,重点审查专项支出资金安排是否科学、合理,是否经过可行性论证,审批程序是否规范,预算项目是否体现目标绩效。部门预算的审查既可以对某个部门预算作整体上审查,还可以从这个部门某项金额较大的专项资金着手来审查。比如2014年全国人大把农林水资金里面的水利专项资金作为重点,一年安排了多省水利资金,用在哪里、最后效果进行了专项审查。不能一下子照顾到全部领域,但一点一点积累,也能监督促进财政管理水平逐步提高。同时,要增强审查的权威性。部门预、决算审查方案和审查意见需经主任会议同意,审查意见以人大办公厅名义转政府办公厅研究办理,如果部门对审查意见所提问题整改不到位,应当要求财政部门暂缓批复预算。

  7.切实加强预算管理绩效监督

  财政资金使用是否有效益是社会公众较关注的问题,也是预算审查监督工作当前和今后必须面对的问题。

  7.1我省预算绩效管理开展情况

  一是着力完善预算绩效管理制度和建立相关管理机构。为加强预算绩效管理,强化支出责任和效率,提高财政资金使用效益,近年来按财政部、省财政厅先后出台的《关于加强预算绩效管理的指导意见》、《预算绩效管理工作规划(2012-2015)》、《预算绩效评价共性指标体系框架》、《贵州省省级部门预算绩效管理目标管理暂行办法》等系列文件,我省按照全过程预算绩效管理的要求,从项目支出和财政专项资金支出入手,积极开展预算绩效管理工作。2010年以来,我省各级财政部门相继成立了预算绩效管理工作领导小组,并先后组建了以绩效管理为主要职责的责任部门。目前,省、市、县三级预算绩效管理机构已基本建成。制定了一系列规章制度和管理办法,进一步规范预算绩效管理工作的开展。二是稳妥推进绩效目标管理试点工作。从2011年起,要求所有省直部门在编制年度预算时,做好绩效目标的编报工作,对绩效目标的编报原则、方式和内容等作了规定。2015年开始,对部门预算中申报的新增项目开展财政支出绩效管理和预算评审工作,审核预算部门上报的项目立项依据、项目资金预算明细及资金预算说明、项目支出绩效目标等资料,确定纳入评审范围的项目及资金额度。探索预算绩效管理与预算评审工作的结合,评审结果作为安排部门预算资金的依据。加快预算绩效管理信息系统的研发,在部门预算管理系统的基础上,增加绩效目标的编制模块,与部门预算管理系统共享基础数据和操作流程,实现绩效目标的网上申报、审核、批复、监管,初步建立预算绩效管理项目库。三是开展财政支出绩效评价。按照财政部有关规定,结合本省实际研究制定适用不同类型、不同地区的绩效评价指标体系和一系列行业指标体系。同时,按照《贵州省财政厅重大建设项目资金和涉农专项资金监管工作规则(试行)》文件要求,选择部分资金量较大的项目和部门重大民生项目,采取预算部门自评、省财政厅组织审核和再评价的方式开展项目支出绩效评价,并将评价结果运用到资金分配中。

  7.2提高预算编制质量

  突出对政资金的的绩效监督,需要在编制时要求有分类项目表和绩效目标表。对专项资金使用提出具体绩效目标,预算审查的时候就要对绩效目标恰不恰当、合不合理,是偏高还是偏低,用一个定量的目标作为审查的依据,然后到决算的时候作为考核资金使用效果的依据,从而促进预算审查的深化和加强。

  7.3探索引入第三方评价机制

  开展财政支出绩效情况专题调研并组织第三方绩效评价是人大及其常委会对财政预决算监督的重要抓手之一。主要是选择部分重大项目开展绩效评价,通过确定评价项目与范围、遴选第三方评价机构、研究制定评价指标与内容、组织实施评价、对评价报告进行评审验收、评价结果运用等流程,通过第三方机构对专项资金进行绩效评价。将评价结果运用于预算审查监督工作中,督促财政部门在下年度预算安排运用评价结果。这项工作一是要逐步扩大评价范围,加强评价结果的运用。二是加强与专家学者、大专院校、科研院所及中介机构合作,建立符合我省预算绩效管理实际的指标库和评价标准。三是要进一步完善预算绩效管理配套措施,探索建立省级预算绩效管理委托第三方评价机制,提升绩效评价的客观性和公正性。

  8.把握省情,扎实做好地方政府债务监督

  加强人大对政府债务的监督是新预算法赋予人大的职责。特别是随着地方政府债务风险的不断增大及允许地方政府发行债券,强化人大对地方政府债务审查监督就更加重要。自2015年新预算法实施以来,我省对债务严格实行限额管理和预算管控,初步建立起规范的地方债务预算管理机制。调研所到各地人大常委会对政府债务监监督均十分关注,对新预算法关于地方举债的规定都有比较清醒的认识。

  8.1我省地方政府债务的基本情况

  截至2015年底,全省政府性债务余额10652.07亿元,较2014年底10904.16亿元减少252.09亿元。其中:政府负有偿还责任的债务8757.55亿元,较2014年底财政部清理甄别认定的政府债务8774.33亿元降低16.78亿元,在2015年财政部核定我省的债务限额9135.5亿元内腾出空间377.95亿元;政府负有担保责任的债务1229.10亿元,较2014年底1290.65亿元减少61.55亿元;政府可能承担一定救助责任的债务665.42亿元,较2014年底839.18亿元减少173.76亿元。从资金投向看,我省2015年政府债务支出80%以上用于市政、公路、保障性住房、教育等公益性项目领域,所举借债务主要是用于弥补历年的基础设施和民生建设欠账,债务支出结构合理。从政府层级看,截至2015年底,省、市、县政府负有偿还责任的债务分别为486.90亿元(占5.56%)、2890.90亿元(占33.01%)、县级5379.75亿元(占61.43%)。从目前的情况看,我省的债务规模大、债务率高,少部分市县存在较大的还本付息压力。但2015年国家通过实施发行政府置换债券置换存量债务的政策,将短期债务置换为长期债务,将高利息调整为低利息,有效缓解了我省各级财政的还本压力,极大降低了财政运行的风险。我省的债务主要集中在交通、水利等基础设施建设,在债务增加的同时,也形成了大量的优质资产。在“十三五”期间,随着我省基础设施建设的完善、产业结构的转型升级、中央支持力度的加大和我省财政收入的增强,预计我省能够保持良好的经济增长势头,全省综合债务率能控制在预警线以内。

  8.2地方政府债务的新变化

  当前,在经济发展进入“新常态”、财税体制改革进入“深水区”的基本国情下,地方政府扩张债务的动机增强这一趋势并未改变。由于债务管理制度与资本市场新型融资模式不完全衔接,尽管预算法规定地方政府债务仅以债券形式举借,一些地方政府在债务扩张压力下不规范举债或变相举债行为开始增多。政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)等新型融资形式内在的杠杆效应同时为地方政府变相举债提供了可能的途径,使目前的政府债务预算管理体系无法完全反映其中的风险。

  8.3地方政府债务监督的重点

  8.3.1规模控制、限额管理、严守底线

  地方各级人大审查决算草案时,重点审查本级政府债务的规模、结构、使用、偿还等情况。省级人大加强对省本级和各市县政府举债规模、结构、用途等的审查监督,严格将举债规模控制在上级下达的限额范围内。市县人大审查本级政府举债时,要审查各项债务风险指标,评价举债可能带来的风险。同时,要坚决执行预算法、担保法有关规定,国家机关(各级人民政府及所属部门、地方人大等)不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。在实际中有的地方人大通过出具保证函、决定等形式为地方政府债务提供担保的做法,也是不允许的。

  8.3.2促进专项债券绩效提升

  从目前情况看,实践中专项债券与一般债券之间的区分不明显,同质化问题严重。但从理论上讲专项债券和一般债券存在显著差异。专项债券以项目资产和项目收益作为还款保障,充分利用市场定价,隔离了项目风险和地方财政风险。由于项目收益与成本对应明确,通常以专款专用的基金形式管理。一般债券以整体财政收入作为还款来源,信用评估以政府信用为基础,融资成本低一些,资金用途较宽泛,但对财政而言风险大一些,预算管理更加严格。各级人大在对地方政府债务监督中要把握好此不同导向,促进政府及有关部门对专项债券预算管理以基金预算为基础,从强调限额管理向预算控制转变,逐步向资本预算过渡。即以项目为基础,以项目收益风险作为市场化利率的定价基础,充分发挥市场机制的约束作用,用以收定支的方式明确收益与成本的关系,为满足目前不断扩张的基础设施建设融资需求开一个可操作的“明渠”。

  8.3.3防止变相举债

  当前,财政运行过程中逐步引入了各类创新性的投入模式,包括政府性引导基金、PPP和政府购买服务等新形式。目前我国以经常性预算为主的预算体制对这些新型融资模式包容性不足,尤其是对这些创新模式与地方债务的区分和差别认识不足,导致新融资方式可能异化成为地方政府绕过限额和预算监管变相举债的渠道。因此,各级人大在对地方政府债务监督中,要督促政府及有关部门对于政府引导性投资基金、政府与社会资本模式和政府购买服务,完全以市场化方式运行,明确股权与债权、付费与举债的差别,不得以政府名义变相举债添加杠杆。特别是对单纯政府付费式的PPP模式、政府采购简单通过分期付款形成变相的债务融资等形式要高度防范、警示。

  8.3.4督促地方政府债务公开

  一是建立地方政府债务的报告制度。各级政府财政部门应当每半年向本级人大财经委或者预算审查相关工作机构书面报告地方政府债务的管理情况。二是积极推进地方政府债务公开透明,公开债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等信息,给监管部门、社会和市场传递全面、真实的信息。三是对违规举债的典型地区和责任人员,要公开曝光,严肃问责,形成警示效应,树立法律权威。

  9.运用大数据信息技术加强预算审查监督

  如何对预算执行进行监督,一直是人大预算监督部门关注的重点和难点问题。近年来,广东、四川、黑龙江、湖北等地对开展利用现代科技手段,建立“在线监督”、“预算支出联网监督系统”等类似的探索和创新,推进对预算执行的实时在线监督。当前,总结和建立预算支出联网监督和信息共享机制,可以大力促进财政预算公开透明,是当前贯彻实施大数据战略行动在预算审查监督工作中的重要抓手,是人大加强预算决算审查和监督的一项重要举措和重要平台。

  9.1提升预算支出联网监督的认识

  利用现代科技手段,建立预算支出联网监督系统,可以对预算执行进行实时在线监督,使人大以预算执行的监督可以从周期性的报表审阅向实时性的电子信息审阅转变,从对支出结果的概括性审核监督向多层次、多环节、全过程、全方面监督转变,由静态的时点监督向静态与动态结合的转变,将事后监督向事前、事中常态化监督转变。因此是人大监督预算执行手段和方式的创新,可以有效解决预算执行信息不对称的问题,对于推动规范财政预算管理、加强人大对全口径的预决算审查监督将发挥积极而重要的作用,可以“还财政清白、还老百姓明白”。

  9.2各地建立预算支出信息联网系统的作法

  四川省人大的“在线监督”系统是以四川党政网(金财网)为平台,在省财政厅网页上增加“人大预算工委信息查询系统”栏目,在省财政信息中心授权后,预算工委可上网查看省级各单位预算资金的支出和使用情况,并实施在线监督。湖北省人大是通过与财政国库预算管理信息系统联网,实时查询分析政府各部门的预算执行数据,进而对预算执行情况进行全程跟踪监督。

  广东省早在2004年实现了省人大财经委与省财政厅国库集中支付系统联网,2008年省审计厅与省财政厅联网。广东省人大预算信息联网监督系统的网络联接方式采用省电子政务平台的光纤专线联接到省人大机房,利用省人大机关现有的内部布线系统,实现省人大与省财政厅网络前置服务器的单点对接。2014年还专门建议了联网监督查询室,分别是传输内网、外网数据,实现了政务外网、机关内网、财政专线三网数据传输,为代表查询、分析联网数据及交流联网监督工作提供便利条件。目前广东省21个地级以上市本级人大常委会都已建立预算支出联网监督系统,实现了本级人大与财政部门、财政部门与审计部门联网;其中还有12个地级以上市实现了本级人大与人社部门联网;有70个县(市、区)人大与当地财政部门联网,县级联网率达59%,还有9个县(市、区)人大实现与当地社保部门联网。在利用系统掌握的数据信息基础上,广东省人大为依法履行监督职责上注重“五个结合”,即:线上与线下监督相结合 ;人大监督与开展第三方评估工作相结合;财政支出的全面监督与专项资金使用的重点监督相结合;常委会、专委会监督与代表参与监督工作相结合;人大监督与审计监督、纪检监督相结合。比如:2013年,结合审计查出的突出问题整改跟踪监督工作,重点关注了117各省级预算单位授权支付执行情况,发现有4个预算单位12月支出额占比超过50%。随后与这4个部门召开座谈会,具体了解资金支出进度较慢的问题和原因,并督促其进行改进和完善,同时商请审计机关对其部门决算进行重点审计。2014年继续重点关注119各部门预算资金拨付情况,发现跟踪警示的4各部门的预算执行情况得到大大改善,预算单位依法理财的观念得到进一步提高。

  9.3重视预算支出信息联网系统的后续建设

  建立预算支出信息联网系统,为人大开展预算执行的监督和对预算的审查工作,为人大及其常委会、专门委员会开展执法检查和其他监督工作,提供了大量的基础数据。如何充分利于这些数据信息就成为在系统建立后亟需解决的问题。由于财税改革的深入推进,财政工作的规范性要求与专业性特点越来越明显,设置和运行财政信息系统的规范化标准也更加专业、严格。与此不适应的是人大和社会公众对财政预算信息的需求日趋多样化,财政专业化管理的数据往往不能直接读出。也就是说,联网监督系统不能只具备查询功能,而应在此基础上进一步增加统计、比较、分析和预警功能。

  与此同时,基于系统本身的专业性及其完善功能之需求,人大现在的预算审查工作机构和人员要实现这一目标难度极大,亟需加强专业人员队伍的建设,并根据工作需要调集专业人员、打包购买服务等,保障系统持续运行,促进系统增强效能。

  10.建立完善审计监督跟踪问效机制

  10.1完善机制的必要性

  审计工作及其查出问题,依法向人大常委会报告,改进审计查出突出问题整改向省人大常委会报告机制,有利于将政府行政监督、审计专业监督、人大法治监督和社会广泛的舆论监督实现有机整合、形成强大合力,不仅能增强审计工作透明度,将审计监督置于阳光下,接受广泛的民主监督,而且有利于防止政府懈怠,有利于政府有关部门增强审计整改动力。党的十八届三中全会提出了全面深化改革,加强人大预算决算审查监督。加强对审计查出突出问题的整改监督既是深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神要求,也是各级人大及其常委会依法履行预决算监督职责的客观需要。近几年,各地人大常委会围绕促进审计查出问题整改工作,对整改监督的程序、方式、内容等进行了积极探索,取得了一些好的经验和成效。但是,监督法对审计查出问题整改的有关规定比较原则,需要进一步规范和细化,还存在部分被审计单位对审计整改工作的认识不足,审计结果整改不力,有的问题“年年提,年年犯”,审计查出的一些典型性、普遍性、倾向性问题没有得到高度重视,审计查出的一些重大问题没有依法依纪作出处理,审计成果未及时得到有效利用等问题。因此为保障人大常委会依法行使监督职权,亟需完善对审计查出突出问题整改的监督机制。

  10.2机制着重解决的问题

  明确人大对审计查出突出问题整改监督方式以及审计查出突出问题整改报告的主体,报告的内容、时间、程序和措施,以及责任和处理等方面都是建立完善审计监督跟踪问效机制需着重考虑的问题。一是需要改变以往书面审议整改报告的做法,依据监督法、监督条例人大可以采取听取和审议关于审计工作报告中查出突出问题的整改情况报告、组织专项、专题视察或者调研、开展专题询问等方式对审计查出突出问题的整改情况进行监督。二是解决由审计机关代被审计单位报告整改情况易发生责任不清的问题,需要进一步明确被审计单位的审计整改责任,本级预算执行和其他财政收支审计查出突出问题的整改情况,由政府或其委托审计机关报告;审计查出问题比较突出的被审计单位的整改情况,由相关被审计单位报告;由人大常委会要求开展专项审计查出突出问题的整改情况,由审计机关报告。三是要强调政府在审计整改工作中的领导作用,明确要求人民政府应当在人大常委会审议通过审计工作报告后一个月内布置审计整改工作,并将有关部署通报人大常委会。四是要在规范整改报告的内容、时间、程序和措施上下功夫。比如应当对审计整改报告的主要内容进行规范、明确审计查出突出问题整改报告的时间,有关被审计单位相关负责人应当列席会议,听取意见,回答询问,必要时对整改情况进行满意度评议、作出决议等。五是要进一步严格责任追究。对被审计单位整改不力、不按期报告或者不如实报告的,要严格问责,追究其主要负责人和相关责任人责任,并及时将有关处理情况通报人大。

  10.3压力促合力

  人大机关在审议审计机关提交的审计整改情况报告时,要将整改压力传导到每一个被审计单位,以及被审计单位落实整改的第一责任人。把听取和审议审计查出突出问题整改情况报告,同开展专题询问等监督形式结合起来,把督促审计查出突出问题整改工作同审查监督政府及其部门的预决算工作结合起来,深入推进财政管理体制改革,提高预算编制的科学性、合理性,增强预算执行的规范性、严肃性。同时,积极稳妥、正面宣传做好审计整改的新闻报道工作,营造加强人大监督、推进审计整改、规范预算管理、严格依法理财的良好舆论氛围,形成监督合力。

  11.开展各类开发区(园区)预算审查监督探索

  11.1开发区的管理特点

  开发区普遍具备有利于产业集群发展,有利于各项改革、优惠政策有效落实的发展优势,在区域发展中占有重要地位。从开发区的功能可以将开发区分为经济开发区、高新产业开发区、工业园区、出口加工区、综合保税区等类别,但从其机构设置来看,一般由开发区管委会和开发实业公司组成,也有一些地方开发区管委会则是唯一有效管理机构。开发区管委会是由当地政府直接派出的,与其他行政片区属于同一级别。开发区管委会具备政府所赋予的各项管理职能,其财政预算管理也多是自成体系。

  11.2开发区应当加强财政预算管理

  开发区的财务管理是开发区管理体系中的重要组成部分。为保障开发区作为经济发展平台的正常运转,以及开发区与其他单位和地区良好通畅的财务交流,在开发区建立之初要加强成本核算,最大限度的降低投入成本,树立起良好的成本意识和责任监管意识,财政预算管理与业务管理有机结合,使开发区在日后的运转中获得更大的经济效益和社会效益。这需要建立完善开发区财务预算体系,注重开发区会计基础机构的建设工作。对于既具备开发区管委会又具备开发实业公司的开发区而言,还需要在两者之间建立独立的核算体系。避免开发区管委会这一行政机构与开发区资金混乱捆绑,导致开发区管理工作不明确。

  11.3开发区的预算审查监督

  开发区管理委在履行行政职能上已相似、涵盖一级政府的职能,但在如何接受人大审查监督上因为其设置依据、授权溯源、地域管理等多种因素,在实践中各不相同,甚至成为空白地带。当前各地人大对开发区的预算审查监督得到一定程度的重视,作了一些积极的探索实践。形成的最大共识就是有必要根据加强对政府全口径预算决算的审查监督、建立全面规范和公开透明的预算制度的要求,规范开发区预算行为,加强人民代表大会及其常务委员会对开发区预算决算的审批监督职能。但问题在于是开发区形态多样,管理模式各不相同。从监督实践情况看,重庆市两江新区、北部新区和万盛开发区按其市委决定要求将财政预决算经管委会全体会议通过后报市人大财经委、常委会预算工委备案审查,执行中接受市人大监督;在省内调研中,所到各地均编制开发区(园区)预算,但在管理体制上各不相同,人大监督的方式、力度也差异较大。有的地方如独山,开发区与所在乡镇采取区镇合一的管理模式;有的地方如贵定、黄平,其开发区预算编制类同于政府部门预算编制报批;有的地方如凯里经开区,纳入州级预算一并编报。但由于开发区的不同级次、类别其管理体制差异大;加之在地域上,有位于一个行政区域内并与行政区合署办公的,也有位于一个行政区域内且独立运行的,还有开发区位于两个或两个以上行政区域内的,在确定其预算纳入哪一级政府预算,如何与现行决算体制对应等,难以作出统一的具体规定。

  在制定地方性法规时,有必要将开发区预算审查监督纳入规范内容,提高各地对开发区财政预算管理的重视程度,以及为人民代表大会及其常务委员会开展开发区预算审查监督提供法制保障。但根据目前的实际情况,规定可以原则一些,关于其预算管理体制、预算编制办法由政府根据其授权范围合理确定,以促进开发区规范、加强预算管理,提高接受授予其预算管理权限的人民政府的同级人民代表大会及其常务委员会审查监督的自觉性、主动性。

  12.人大代表、社会各界参与预算审查监督

  12.1充分发挥人大代表对预算监督的主体作用

  十八大以来,中共中央多次提出发挥人大代表作用,完善人

  大各项制度的要求,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出,要支持和保证人大代表依法履职,完善人大组织制度、工作制度、议事程序。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出:“加强人大常委会同人大代表的联系,充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。预算法规定县级人大和乡级人大审查预算草案前组织人大代表听取选民和社会各界的意见。实质上人大代表才是审查批准预算决算的真正主体,如何让人大代表更多更清晰掌握预算有关情况,更多更好反映人民群众对预算的意见建议,是人大财经工作者应该重点考虑解决的问题。这也是加强与人大代表联系,发挥代表作用的具体体现,是进一步规范政府收支行为,强化预算约束,促进预算审查监督的具体体现;更是坚持和完善人民代表大会制度,建设社会主义政治文明的必然要求,是加快和推进民主法治建设的必然要求,是增强人大生机与活力,不断开创人大工作新局面的必然要求。

  12.1.1加强联系人大代表

  借鉴北京、山东、安徽、湖南、河北、江西等省的做法,确定预算审查经常性联系代表或建立人大代表预算审查监督小组,更大的发挥代表的作用,加强预算审查监督。从人大代表平等行使权利等角度来看,这种做法其实是一种权宜之计。因为代表组成现状、预算草案编制水平等主客观因素,代表对政府工作报告的关注、意见建议大幅度高于预算草案及报告。从选择有财政工作、学习背景,关注预算审查监督的代表成立小组或者联系代表,可以从点上带动整个代表团对预算草案的关注度,也可以在信息、建议沟通协调等建立较为快捷的渠道。这些代表(预算监督小组成或者经常性联系代表)在人民代表大会召开期间,结合审查预算草案,在听取和收集本代表团其他代表的意见和建议的基础上,对政府预算执行和年度预算草案提出书面意见和建议;在人民代表大会闭会期间,就本级预算执行情况开展调查研究,听取预算执行单位的意见和建议,并以书面形式送人大财经委转政府有关部门研究办理。人代会闭会期间。这些代表(预算监督小组成员或者经常性联系代表)可以采取座谈会、调研、视察、预算执行情况见面会、预算信息公开平台等多种方式监督全省财政收支情况,更好地发挥审查监督作用。

  12.1.2优化人大代表结构

  人大代表是人大代表大会的主体,代表的素质和代表结构的合理性是各级人民代表大会充分发挥地方国家权力机关作用的基本条件,关系到人大职权的充分履行。加强地方人大预算审查监督,应当进一步优化人大代表的结构,选举一些具有丰富财经工作经验、法治观念强、政策水平高的专业人员成为人大代表,在行使预算审查监督职权时,能准确表达、反映社会各阶层群众的利益诉求,以提高人大预算审查监督的效率和权威。同时,人大常委会的配备上,增强常委会专职委员比例,让其能全身心从事人大工作,以预算审查工作有思考有调研有成果,意见最终能体现到人大常委会对预决算监督的有关审查报告、决议、决定中。同理,人大财经委、预算审查工作机构也需要配备一批专业知识强、有财政、法律、审计、财务、统计分析经验的人员充实到专委会委员、工作机构工作人员中,推进预算审查监督质量的提高。

  12.2建立人大常委会预算审查监督专家库

  预算审查监督专家库作为人大常委会的智囊团,提供专业学术理论和技术支持,有助于集思广益,更好的科学决策、民主决策。人大常委会聘任经济、财税、会计、法律专家学者及实践工作经验丰富的社会人士担任。根据实际情况,对专家提供的服务给予一定报酬。受聘专家应当根据自己专长,就财经形势、财政政策、本级预算安排、预算执行等方面,向人大常委会、有关专门委员会和人大代表提供专业咨询服务。人大财经机构在日常工作中应当主动联系专家,采取灵活方式,营造良好的工作氛围,充分调动专家参与预算审查监督工作的积极性,让专家作用得到较好的体现、发挥。

  12.3切实抓好预算公开

  保障人大代表和社会公众的知情权、参与权、监督权,提高财政运行的透明度,预算法、中央印发进一步推进预算公开工作意见的通知都在预算公开作了规定。在制度上进一步规定公开的主体,以明晰责任,便于监督落实。一是经本级人民代表大会或者其常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告以及报表,由本级政府财政部门在批准后20日内向社会公开。二是县级以上人民代表大会常务委员会听取的关于预算执行和其他财政收支的审计工作报告、专项审计报告以及审计查出问题的整改报告,由本级政府审计部门在人大常委会会议结束后20日内向社会公开。三是经本级政府财政部门批复的部门预算、决算以及报表,由各部门在批复后20日内向社会公开,并逐步公开到基本支出、项目支出,以及重点支出和重大投资项目的相关政策、程序和绩效情况等。四是县级以上人民代表大会或者其常务委员会关于预算、预算调整、决算的审查结果报告和决议、决定,由本级人民代表大会常务委员会于会议结束后20日内向社会公开。乡镇人民代表大会审查批准的预算、预算调整、决算相关信息由其大会主席团于会议结束后20日内向社会公开。

  财政部门和人大财经机构可采取购买服务、委托第三方等途径,对公开内容、载体、渠道、维护情况等,通过电话查访、浏览记录、链接共享等多种方式加大对预算公开的监督检查,多方推进预算公开。

  结 语

  深入贯彻落实预算法,积极推进全口径预决算审查监督工作,需要我们坚持以公平与效率为导向,强化全口径预决算审查监督,努力实现审查预算的重点由过去审查预算收支平衡、赤字规模向支出预算和政策拓展转变;由过去重点监督财政部门向监督资金使用部门转变;由过去重点审查预算指标完成情况向推动预算绩效考评、优化财政资金供给方式转变。通过课题分析,提出加强地方人大预算审查监督的对策建议如下,

  1.修法先行,进一步加强地方人大预算审查监督制度建设

  一是切实开展《贵州省预算审查监督条例》的立法工作。具体了解新预算法实施后我省的一些实际情况和需要,时机成熟后就及时出台,以推进我省预算审查监督工作的开展。目前,贯彻落实预算法开展预算审查监督工作,基层编制四本预算草案难度较大,主要靠上级转移支付的地方各级财政预算在完整性上难以提高,地方下达收入指标现象短时间难以扭转,预算执行的制度障碍仍然存在等,加之预算法实施细则尚未出台,全面深化改革任务不断提出新要求,需要我们在修订预算监督条例时对适用范围、初步审查中预算工委的职责、初步意见的处理程序、预算绩效管理评价方式、地方政府债务监管、引导人大代表参与审查等多方面深入调查研究,切实加以解决。二是要进一步完善相关制度,细化相关规定,增强可操作性,便于地方参照执行。如进一步细化代表大会前,预算草案如何征求人大代表和选民、社会各界意见,并建立代表审查预算报告所提意见建议处理情况反馈机制,调动代表认真审查预算的积极性,提高审查质量和实效。再如进一步明确财政决算上级批复和同级人大审查批准的关系,提高人大审查批准决算的权威性;明确各级人大对预算草案的修正权,增强人大预算审查监督的针对性和实效性;进一步明确重点支出、转移支付、政府债务和部门预算,以及对四本预算实施分类审查监督的相关规定;明确开发区的预算管理权限及其接受人大的方式方法等。

  2.树立预算监督权威,强化领导干部的预算法制意识

  一是严格议题依法审查提交机制。人大财经委全体委员会议审议政府提交的预算决算和预算调整议案时,对严重超过法定时限提交的议案,可向主任会议申请,依法定时间完成审查后再提交主任会议、常委会审议。二是建立审查意见采纳落实反馈机制。人大财经委提交给人大常委会的审查结果报告或重要专题调研报告,对报告中所提的主要建议,转送政府后,政府相关部门应反馈意见采纳情况。三是各级领导干部是推动新预算法实施的关键。建议各级人大财经监督机构和政府财政部门进一步加强新预算法的宣传学习培训。特别是组织部门和各级党校要加强对掌握财权的党政主要领导干部的预算法知识培训,将新预算法列入党政主要领导理论培训的主要课程,使领导干部了解预算约束的内涵与规定,树立起预算法治观念,规范收支行为,提升依法用财水平。

  3.提高地方人大预算审查监督能力

  预算审查监督是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作,涉及面广、任务重、责任大,但目前地方人大缺乏具有财经专业业务能力的代表,也缺少这方面的专门机构和专业人员,需要充实省人大财经委、常委会预算工委和各级人大财经委的力量,推动各地级市能尽快成立财经委员会,同时单独设置预算工委,增加各级人大预算审查监督机构工作人员编制,选配一批专业知识强,有长期从事财政、审计、统计分析工作经验的专业人士,从事或协助从事预算审查监督工作,加强对有关工作人员的专业培训,进一步增强预算审查监督力量。建议市县按中央和全国人大关于加强县乡人大工作和建设的要求,成立本级人大财经专门委员会和常委会财经工委或预算工委,人员配备不少于3人,其中应有2名熟悉财税审计专业人员;规范乡镇人大预算审查监督工作,完善制度保证,发挥基层人大应有作用。同时,着力提高人大代表预算审查能力,增加审查时间。在选举各级人大代表时,设置一定熟悉预算、审计业务的代表比例,并适当增加代表大会期间关于预算审查的时间安排,用制度引导人大代表积极参与预算审查,突出人大代表履行预算审查的主体作用。

  4.创新完善初审工作机制

  一是筹建代表、专家预算监督小组,充分发挥代表的主体作用和专家的智库功能,切实提高预算审查监督工作水平。二是建立预算监督提前介入机制。理顺人大监督与政府依法行政的关系,在预算草案报政府常务会或党委常委会审定前,人大预算审查机构可提前介入预算编制,实时跟进编制进程,提出预审意见作为政府和党委决策的参考依据。三是探索预算分类调研和征求意见的初审方式,邀请有关专门委员会参与初审工作,充分听取吸收各委员会的调研成果和意见,发挥各委员会工作监督的专业性优势,提高初步审查质量,在一定程度上缓解预算审查力量不足的问题。四是进一步创新预算“解读”的方式,突出预算审查重点,用事例、图表等引导代表掌握审查方法,促进代表在预算审查监督中发挥更大的作用。

  5.突出预算绩效监督

  一是要积极探索建立预算支出联网监督系统,加强对全口径预算支出和部门预算执行情况的动态监督,提高预算执行透明度和财政资金使用效率。二是开展财政形势调研,及时掌握预算执行情况,对预算稳定调节基金、结余结转情况进行监督。三是深入推进部门预算改革,选择2-3家部门从预算编制、批准、执行、决算及审计等开展跟踪监督,增强预算管理的透明度,加强预算绩效的监督,提高财政资金的使用效果。四是督促各预算部门加强预算编制与预算执行的有机结合,提高项目支出预算编制的科学性和准确性,建立和完善项目库的滚动管理,并明确部门的支出主体责任,扎实做好预算管理基础工作,探索建立预算绩效评估机制。

  6.改进人大预算审查监督方式

  一是建立和完善工作报告制度。主动加强与政府和其他预算部门、单位的沟通,及时掌握预算执行情况,并建立预算执行工作报告制度,使预算监督工作规范化、程序化。二是建立沟通协调机制,督促财政部门严格按照预算法的要求提供预算决算审查所需资料,完善细化预算信息备案制度,着力解决好“预算信息不对称”的问题。进一步完善“四本预算”和预算报告的内容;三是督促审计部门充实审计工作报告,增加审计反映问题的附表,进一步加大审计结果公告的力度。进一步强化对部门决算草案及落实审计整改决定的监督,常委会会议审议审计工作报告和审计整改报告时,对个别审计发现问题多、性质严重以及整改不及时或整改不到位的部门,可以责成其主要负责人到常委会分组会议上听取审议,接受常委会组成人员的询问。四是落实好预算监督信息公开。建议政府依法明确财政、审计信息公开平台,明确公开格式和内容,按照法律规定时间和程序,将财政预算决算、部门预算决算、“三公”经费预算、政府采购预算、审计工作报告、审计整改情况报告,以及人大及其常委会关于预算决算的审议意见和决议、决定等信息全部纳入预算公开范围,统一向社会公开。

  加强和改进地方人大预算审查监督课题组:

  丁治学 黄剑川 袁 健 向 波(执笔)

  岳 楹 朱红琼 蒋莉莉

  2016年10月

  各市州、县级人大设立财经委及预算工作机构情况统计表

各市(州),县(市、区)名称

是否设立财政经济委员会

是否设立财经工委

人员状况(领导及下设部门工作人员编制情况)

是否设立专门的预算审查工作机构或增设预算审查处(科、室)

专门的预

算审查工作机构名称

人员状况(领导及下设部门工作人员编制情况)

贵阳市

领  导:主  任委员  1人

        副主任委员  2人

       (其一为兼职)

下  设:办公室      4人

计划预算审查处      2人

贵阳市人大财政经济委员会计划预算审查处

计划预算审查处设:

处    长   1人

工作人员   1人

南明区

否(大会期间设立有财政经济审查委员会)

财经工委主任、副主任各1名

云岩区

财经工委主任1人

乌当区

财经工委主任1人

花溪区

正科级领导1名

(行政编制)

白云区

1人(有编无人,由办公室副主任代履财经工委工作)

观山湖区

1人(由区人大常委会副主任兼任财经工委主任,人大常委会下设工委综合服务中心(事业单位),由1名工作人员协助财经工委开展工作)

清镇市

财经工委主任、副主任各1名

修文县

编制1人(可设主任或副主任1人),实有副主任1人

开阳县

财经工委主任1人

息烽县

财经工委主任1人

六盘水市

 

主任委员1名、副主任委员2名、办公室主任1名。

六枝特区

 

主任1名、副主任1名。

盘县

 

主任1名

水城县

 

主任1名、副主任1名。

钟山区

 

主任1名

遵义市

 

主任委员1名、副主任委员1名、科长2名

遵义市人大常委会预算工作委员会

增加副主任1名、科长1名,与财经委合署办公

红花岗区

主任1名、副主任1名

 

 

汇川区

主任1名

 

 

仁怀市

主任1名,非领导职务2人

 

 

赤水市

主任1名

 

 

遵义县

主任1名、副主任1名,非领导职务2人

 

 

桐梓县

主任1名

 

 

绥阳县

主任1名

 

 

习水县

主任科员一名代行主任职责

 

 

湄潭县

主任1名、副主任1名

 

 

凤冈县

主任1名、非领导职务2人

 

 

余庆县

主任1名

 

 

正安县

主任1名

 

 

道真县

主任1名

 

 

务川县

主任1名

 

 

安顺市

3

西秀区

3

平坝区

2

普定县

1

镇宁自治县

1

关岭自治县

1

紫云自治县

1

毕节市

3

七星关区

2

金沙县

2

织金县

1

威宁县

2

纳雍县

1

黔西县

1

百管委

0

大方县

2

赫章县

1

铜仁市

现有4人

(编制3人,专委会主任1名,办公室主任1名,预算审查科1名)

增设

预算审查科

预算审查科

暂无

碧江区

编制人数1人

万山区

1

松桃自治县

2

玉屏自治县

1

江口县

现有2人

(编制1人)

 

 

思南县

财经工委

编制2人

未设立

德江县

主任1名

副主任1名

印江自治县

核定编制1人,

实有1人

石阡县

编制人数2人

沿河自治县

1

黔西南州

3人,其中财经工委主任1人,副主任1人,业务科科长1人

兴义市

2人,其中财经工委主任1人,副主任1人

兴仁县

2人,其中财经工委主任1人,主任科员1人

安龙县

1人,其中财经工委主任1人

贞丰县

1人,其中财经工委主任1人

普安县

编制2人,目前只有1名财经工委主任

晴隆县

1人,其中财经工委主任1人

册亨县

1人,其中财经工委主任1人

望谟县

1人,其中财经工委主任1人

义龙试验区

未批复

未批复

黔东南州

 

3

凯里市

 

2

丹寨县

 

1

麻江县

 

1

黄平县

 

2

施秉县

 

1

镇远县

 

1

岑巩县

 

1

三穗县

 

1

天柱县

 

1

锦屏县

 

1

黎平县

 

1

从江县

 

1

榕江县

 

1

雷山县

 

1

 

 

 

台江县

 

1

 

 

 

剑河县

 

1

 

 

 

黔南州

3

黔南州人大常委会预算审查委员会

1

都匀市

1

福泉市

1

瓮安县

2(正副各1人)

贵定县

1

贵定县人大常委会预算审查委员会

1

龙里县

1

龙里县人大常委会预算审查委员会

惠水县

1

长顺县

2(正副各1人)

独山县

1

平塘县

1

罗甸县

1

三都自治县

荔波县

1

 

 

 

 

 

 

 

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