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全面推进乡镇人大规范化建设思考——以铜仁市为例

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2017年03月22日    来源:省人大常委会研究室

  摘 要

  人民代表大会制度是我国的根本政治制度,乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分,是最基层的国家权力机关,是乡镇人民行使当家作主民主权利的基本形式。近年来,乡镇人大在助推地方经济发展,保障社会和谐稳定方面做了大量工作,也取得了一些成绩。但随着经济社会的飞速发展,乡镇逐渐成为改革的前沿、发展的重点和稳定的关键,其职能作用发挥如何,直接关系到民心的向背,关系到党和国家事业的兴衰。由于受各种因素的影响,乡镇人大一直是基层政权建设中的一块短板,乡镇人大应有的作用也一直未能发挥出来。本文通过总结各地推进乡镇人大规范化建设的实践经验,思考如何全面推进乡镇人大规范化建设,通过规范乡镇人大工作,充分发挥乡镇人大在促进农村经济社会发展、保证党和国家各项农村政策贯彻落实、推动人民代表大会制度与时俱进方面的应有作用。

  本文首先分析了全面推进乡镇人大规范化建设的重要意义,概述了全市乡镇人大规范化建设的具体实践及取得的成效,指出了全面推进乡镇人大规范化建设工作存在的主要问题和困难,即缺乏必要的法律支撑,缺乏必要的履职保障,缺乏规范的工作程序,党委关心、政府支持的良好格局尚未形成等方面。在总结铜仁市石阡县乡镇人大规范化建设成功经验的基础上,提出了全面推进乡镇人大规范化建设的对策建议,即明确乡镇人大主席团的地位和职责、改善乡镇人大履职条件、强化乡镇人大制度建设、营造乡镇人大依法履职的良好环境。

  关键词:铜仁市 乡镇人大 规范化 思考

  目 录

  一、引言

  (一)选题依据

  (二)研究目的和意义1

  二、乡镇人大规范化建设的概念及主要内容

  (一)乡镇人大规范化建设的概念

  (二)乡镇人大规范化建设的主要内容

  三、全面推进乡镇人大规范化建设的探索和实践

  (一)外省人大探索实践乡镇人大规范化建设情况

  (二)铜仁市石阡县推进乡镇人大规范化建设情况

  1. 加强了人大干部队伍建设

  2. 夯实了阵地基础

  3. 保障了工作经费

  4. 建立了多项工作制度

  四、全面推进乡镇人大规范化建设存在的问题和困难

  (一)缺乏必要的法律支撑

  1. 乡镇人大主席团的地位不明确

  2. 乡镇人大副主席的设置不明确

  (二)缺乏必要的履职保障

  1. 缺乏人才保障

  2. 缺乏物质保障

  3. 缺乏办公场所

  (三)缺乏规范的工作程序

  1. 乡镇人大会议工作程序规范不具体

  2. 乡镇人大主席团的日常工作缺乏规范的程序

  (四)党委关心、政府支持、人大发力的良好格局尚未形成

  1. 党委对加强改进人大工作重要性认识不够

  2. 乡镇人民政府主动接受人大监督的意识不强

  3. 乡镇人大自身履职效果不好

  五、全面推进乡镇人大规范化建设的对策建议

  (一)明确乡镇人大主席团的地位和职责

  1. 明确乡镇人大主席团法律地位

  2. 明确乡镇人大主席团工作职责

  (二)改善乡镇人大履职条件

  1. 健全机构设置

  2. 改善办公条件

  3. 强化经费保障

  4. 加强队伍建设

  (三)强化乡镇人大制度建设

  1. 规范乡镇人大会议制度

  2. 完善乡镇人大工作制度

  3. 健全人大代表活动制度

  (四)营造乡镇人大依法履职的良好环境

  1. 党委要加强和改进领导,保证乡镇人大依法行使职权

  2. 政府部门要全面强化人大意识,提高接受人大监督的自觉性

  3. 人大要积极主动开展工作,重塑人大形象与彰显人大权威

  4. 上级人大要加强检查指导,促进乡镇人大规范化发展

  六、结语

  一、引言

  (一)选题依据

  乡镇人大是人民代表大会制度的重要组成部分,是基层人民群众参与管理地方国家事务、行使当家作主民主权利的基本方式和主要渠道。近年来,铜仁市各乡镇人大在地方党委的领导下,在上级人大常委会的指导下,认真履行各项职权、积极组织代表活动、切实加强自身建设、不断推进工作创新,为促进地方经济发展、维护社会稳定、推进基层民主法治建设发挥了重要作用。但也存在运行机制不够规范、代表作用发挥有限、缺乏履职保障等问题,与时代发展的新要求、人民群众的新期待还有一定的差距。

  在全面深化改革、全面建成小康社会的新形势下,进一步明确乡镇人大地位职责权利、规范乡镇人大工作制度、保障乡镇人大工作正常开展,对于提高乡镇人大工作整体水平,促进地方经济社会快速发展,加强基层政权建设、巩固党的执政基础,进一步完善人民代表大会制度具有重要意义。

  (二)研究目的和意义

  自1953年全国各地召开历史上第一次乡镇人民代表大会以来,乡镇人大在服务地方经济发展,促进社会和谐稳定,推进基层民主法治建设方面发挥了重要的作用。党的十八届三中全会以后,经济社会发展速度加快,人民生活水平不断提高、民主法治意识也越来越强,对进一步加强乡镇人大工作提出了新的要求。

  本文试图通过总结部分地方人大推进乡镇人大规范化建设的经验,结合铜仁市石阡县推进乡镇人大规范化建设的探索和实践,找出在全面推进乡镇人大规范化建设中存在的困难和问题,并在坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路大局下探讨如何全面推进乡镇人大规范化建设,进一步规范乡镇人大工作,发挥乡镇人大在全面依法治国、全面建成小康社会中的重要作用,为坚持和完善人民代表大会制度提供参考素材。

  二、乡镇人大规范化建设的概念及主要内容

  乡镇人大规范化建设是一个不断发展和完善的过程。自乡镇人大规范化建设这一概念提出以来,各级人大围绕“规范化”进行不断的探索和实践,经过多年的经验积累、继承和创新,乡镇人大规范化建设的概念越来越明晰,其主要构成要素也越来越具体。

  (一)乡镇人大规范化建设的概念

  要理解乡镇人大规范化建设的概念必须先理解规范化的概念。百度百科关于“规范化”的定义是:“在经济、技术和科学及管理等社会实践中,对重复性事物和概念,通过制定、发布和实施标准(规范、规程和制度等)达到统一,以获得最佳秩序和社会效益”。这与1989年国家标准化法对“标准化”含义的解释是一致的。也就说规范化差不多等同于标准化,或者在一定意义上,规范化就是标准化。规范化建设可以理解为通过明确操作规程、明确目标任务、完善相关制度等方式,使某项事物的发展全方位、各阶段都符合法律法规和相关标准规范的要求,处于一个良好的发展状态,并最终实现既定目标的过程。因此,乡镇人大规范化建设可以理解为通过明确乡镇人大的地位、职责和权利,明确乡镇人大工作程序和具体内容,完善各项工作制度,为乡镇人大依法履职提供必要保障,进一步加强和改进乡镇人大工作,充分发挥乡镇人大推动地方经济社会发展、推进民主法治建设的重要作用。

  (二)乡镇人大规范化建设的主要内容

  综合近年来各地人大推进乡镇人大规范化建设的做法,乡镇人大规范化建设的内容主要包括三个方面。一是提供履职保障。配备专门的乡镇人大办公室、代表小组活动室,并悬挂统一的牌子,如XX县XX乡镇人民代表大会、XX乡镇XX代表小组活动室;配备必须的办公室设备,如电脑、电话、传真机、打印机、办公桌椅、档案文柜等;有较为稳定的人大干部队伍,设专职人大主席、副主席,专(兼)职秘书,保证工作有人抓、事情有人办;办公经费及代表活动经费列入财政预算,并足额拨付到位。二是明确职责权利。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及各省人大制定的乡镇人大主席团工作条例相关规定,结合实际,制定出《乡镇人大工作职责》《乡镇人大主席团职责》《乡镇人大主席职责》《乡镇人大副主席职责》等规定,明确乡镇人大职责权利。三是规范履职活动。根据组织法及乡镇人大主席团工作条例的相关规定,乡镇人大主要履职活动有开好法定会议、依法进行监督、开展代表工作等方面。在会议方面有一年一度的乡镇人民代表大会、乡镇人大主席团会议需要规范;在监督方面有乡镇人大主席团议事规则,乡镇人大调研、视察、执法检查、工作评议、专题询问等工作需要规范;在代表工作方面有乡镇人大主席团成员联系代表、代表联系选民、代表接受选民监督、代表小组活动等制度需要规范。因为这三个方面包括的内容较多,加上受到地方财政力量、党委主要领导的人大意识等因素的影响,在先行探索乡镇人大规范化建设的地方人大中,并没多少乡镇能够面面俱到,多数只是集中突出一两点,没有真正意义上的全面推进,也正是如此,让推进乡镇人大规范化建设的效果打了折扣。

  三、全面推进乡镇人大规范化建设的探索和实践

  乡镇在党和国家政权组织中处于最基层,是党和政府联系广大群众的桥梁纽带,也是落实党和国家各项方针政策的前沿阵地。随着时代的不断进步,乡镇一级政权建设越来越受到广泛关注,如何发挥乡镇人大应有的作用,也逐渐引起各级人大的重视。在各级人大探索加强和改进乡镇人大工作实践中,推进乡镇人大规范化建设逐渐成型。可以说,推进乡镇人大规范化建设是时代发展的产物,同时也是人民代表大会制度不断发展和完善的产物。

  (一)外省人大探索实践乡镇人大规范化建设情况

  关于加强和改进乡镇人大工作,一些地方人大很早就进行了探索和尝试。但在所查阅的资料中,明确提出推进乡镇人大规范化建设的,是甘肃省礼县人大常委会。在《人大研究》2002年第4期刊载了一篇题为《乡镇人大规范化建设的尝试》的文章,文中提及甘肃省礼县人大常委会于1998年5月,在县十三届人大常委会上作出《加强乡镇人大工作的若干意见》,从“五有三坚持”和“三带头五个一”入手,在全县36个乡镇探索实践乡镇人大规范化建设。当时,乡镇人大规范化建设主要有四项内容:一是“五有三坚持”,“五有”,即有办公场所、有办公人员、有工作制度、有文书档案、有代表活动网络图;“三坚持”,即每年培训一次乡镇人大代表,每三个月召开一次代表小组长会议,每年至少开展两次视察、调查和评议。二是协助乡镇政府推行“两制”和“两公开”工作。“两制”,即执法责任制和错案责任追究制;“两公开”,即政务公开和村务公开。三是在乡镇人大代表中开展“三带头五个一”活动。“三带头”,即学习遵守宪法法律带头、协助政府推行工作带头、脱贫致富带头;“五个一”,即每年有计划联系一次选民、学习掌握一项科技兴农知识、帮扶一户贫困户、为群众办一件实事、给政府提一条合理的建议。四是处理好“三大关系”。即处理好与人大与党委的关系,处理好与人大与政府的关系,处理好人大工作有为、有位和有威的关系。较为全面的对乡镇人大闭会期间工作进行了规范,明确了乡镇人大闭会期间开展活动应具备的基本条件,保证了乡镇人大工作的连续性,找到了人大监督工作的切入点,同时也让代表执行职务和履行义务有了相应的标准。从乡镇人大主席反映来看,开展规范化建设,乡镇人大的目标明确,工作实际,职权容易落实,可以说获得了获得较好的秩序和效益,体现了规范化建设的价值。

  在之后的一段时间内,乡镇人大一直默默的发挥着作用吗,个别地方人大常委会对乡镇人大规范化建设进行了一些探索,但都局限在一个小的范围内,没有引起大的反响,也没有得到全国人大的重视。

  2013年3月第十二届全国人民代表大会第一次会议召开后,乡镇人大规范化建设的热度又开始慢慢提升,特别2014年以来,全国人大常委会对加强和改进乡镇人大工作、充分发挥乡镇人大的作用更加重视。2014年5月,全国人大常委会委员长张德江赴浙江就乡镇人大工作进行专题调研,要求要加强对人大代表选举工作的组织领导,充分发扬民主,严格依法选举,确保选举工作风清气正,确保选举结果人民满意;要提高代表服务保障工作水平,加强代表学习培训,建立健全代表联络机构,为代表依法履职搭建更加高效、便捷的服务平台;乡镇人大代表要依法向选民报告履职情况,自觉接受人民群众的监督;要认真开好乡镇人民代表大会会议,根据法律规定和实际需要,合理安排会期和会议次数,有针对性地确定会议议程,完善审议程序,充实会议内容,切实提高会议的质量和效率,全面有效行使乡镇人大的法定职权,更好地展现人民代表大会制度的优越性。[1]同年9月,张德江委员长又赴贵州调研人大工作,实地察看了毕节市七星关区人大“代表之家”和人大信访室,察看了花溪区青岩镇人大代表活动室。张德江委员长在调研中强调:基层人大和人大代表要密切同群众的联系,了解群众困难,反映群众呼声,通过依法行使职权,推动解决事关群众切身利益的问题;在代表大会闭会期间,要把注重实效作为组织代表活动的根本准则,建立切实可行的制度,形成长效机制,让活动不流于形式,真正起作用。[2]张德江委员长连续对基层人大工作进行调研,传递出一种全国人大常委会较以往更加重视乡镇人大工作的信号。同时,张德江委员长的指示也为新时期如何进一步加强乡镇人大建设,夯实社会主义民主法治前沿阵地,巩固人民代表大会制度的基础定下了基调。

  (二)铜仁市石阡县推进乡镇人大规范化建设情况

  在学习借鉴外地人大推进乡镇人大规范化建设经验的基础上,从2013年开始,石阡县人大开始探索推进乡镇人大规范化建设工作。结合《中共贵州省委关于进一步加强和改进新形势下人大工作的意见》(黔党发〔2011〕24号)和《中共铜仁市委关于加强人大工作的意见》(铜党发〔2012〕20号)精神,出台了《石阡县乡镇人大规范化建设实施方案》,主要目标是:建立“两室”(乡镇人大办公室、村代表活动室),做到“八有”(有统一规格的牌子、有办公场所及必备的办公设备、有代表活动室、有学习资料、有工作制度、有工作台账、有工作经费、有宣传阵地),实现“五规范”(规范工作机制、规范工作程序、规范履职行为、规范自身建设、规范代表活动),确保乡镇人大及人大代表活动有场所、履职有平台、制度有保障。在县委、政府的大力支持下,石阡县人大常委会强力推动方案落地,经过一年多时间的努力,初步实现了“两室”、“八有”、“五规范”的目标,乡镇人大规范化建设取得了阶段性效果。

  1.加强了人大干部队伍建设

  在全县18个乡镇配齐了乡镇人大主席、副主席及专(兼)职秘书,解决了乡镇人大无人办事的难题。加大对乡镇人大干部的培养、交流和使用力度,举办县乡人大干部及人大代表培训班,组织乡镇人大干部和县乡人大代表外出学习培训300余人次,大胆起用人大干部,一年多来,全县18个乡镇人大主席,转任乡镇党委书记、乡镇长的8人,交流到县直部门任职的9人,乡镇人大秘书提拔为乡镇人大副主席、副乡镇长的7人,乡镇人大主席、副主席是党员的进入乡镇党委领导班子,充分调动了人大干部工作积极性和主动性,增强了人大干部岗位自信。

  2.夯实了阵地基础

  把乡镇人大名称统一规范为“XX乡镇人民代表大会”,各乡镇单独安排了人大主席、副主席办公室,人大办公室和人大代表活动室,做到标牌明显、制度完善、簿册齐全、设施完备。每个乡镇人大办公用房都在3间以上,工作环境得到较大改善,确保了乡镇人大履职有阵地,办公有场所。

  3.保障了工作经费

  将县乡人大代表的活动经费按每人每年600元、400元的标准纳入财政预算,县委政府还另外投入100万元作为乡镇人大规范化建设资金,市、县各帮扶部门也大力支持乡镇人大规范化建设工作,帮助解决了一些资金,保障了人大各项工作的顺利开展。

  4.建立了多项工作制度

  制定了乡镇人大主席、副主席、人大办公室、人大主席团等工作职责,建立了乡镇人大议事规则、工作制度。

  石阡县推进乡镇人大规范化建设的做法得到市人大、省人大和全国人大的充分肯定。2014年10月,铜仁市全市乡镇人大规范化建设工作现场会在石阡召开,学习交流石阡经验;11月,贵州省人大常委会副主任周忠良率调研组对石阡县乡镇人大规范化建设工作进行调研,认为石阡县乡镇人大规范化建设成效显著,解决了乡镇人大履职阵地的问题、解决了制度规范的问题、解决了有人办事的问题,调研组形成的调研报告在全国人大常委会办公厅联络局编印的《联络动态》中进行刊载,向全国推广石阡经验。

  四、全面推进乡镇人大规范化建设存在的问题和困难

  石阡县乡镇人大规范化建设在县委政府的关心支持下,在县人大的大力推动下,在各乡镇人大主席团的共同努力下,经过短时间的努力,取得阶段性成果,积累了一些好的经验。同时通过乡镇人大规范化建设,进一步规范了乡镇人大工作,较好的发挥了人大在推动地方经济快速发展、维护社会和谐稳定、推进基层民主法治建设中的作用,彰显了人大工作的权威、塑造了新时期人大良好形象。铜仁市人大常委会于2014年开始在全市范围内推广石阡县人大推进乡镇人大规范化建设的做法和经验,经过一年时间的实践证明,小范围的试点通过集中力量、整合资源进行打造,可以取得较好的效果,但在市级层面上全面推开这一项工作,仍然存在不少问题和困难,归纳起来主要有以下四个方面。

  (一)缺乏必要的法律支撑

  社会上流传着一种关于行为是否合法的说法,即对国家机关而言是“法无授权不可为”,对公民而言是“法无禁止即可行”。乡镇人大作为地方国家权力机关,更应该依照宪法法律的相关规定开展工作,但事实上,乡镇人大却因法律缺乏相应明确规定,一直扮演着尴尬角色。

  1.乡镇人大主席团的地位不明确

  一是没有明确主席团是乡镇人大常设机构。宪法没有规定乡镇人民代表大会设立常设机构。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十五条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团。由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”换种方式表达,就是召开人民代表大会的时候选举成立的主席团,在会议期间负责工作,同时负责召集下一次的本级人民代表大会会议。这里并没有明确指出乡镇人大主席团就是乡镇人大的常设机构。二是闭会期间主席团的职责权利没有具体规定。虽然在《贵州省乡镇人民代表大会主席团工作条例》中规定乡镇人民代表大会主席团负责处理本级人民代表大会的日常工作,并列出了闭会期间履行的职责,但相关规定较为模糊,可操作性不强。三是对乡镇人大主席团成员组成结构没有明确的规定。《贵州省乡镇人民代表大会主席团工作条例》第二条规定:“乡、民族乡、镇人民代表大会在举行会议的时候,从本级人民代表中选举产生主席团。主席团由5至7人组成”。这里只规定了主席团的产生方式和构成人数,对主席团成员的组成结构并未做出明确规定。从目前全市各乡镇人大主席团的成员组成结构看,多数是由乡镇党委书记,人大主席、副主席,纪委书记,组织委员,武装部长组成,人数5至7人不等。从主席团的结构上看,乡镇党政干部占了绝对的比例。

  2.乡镇人大副主席的设置不明确

  《中华人民共和国地方各级人大代表大会和地方各级人民政府组织法》第十四条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席,并可以设副主席一人至二人,主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出,任期同本级人民代表大会每届任期相同。”其中关于“可设副主席一人至二人”的模糊表述,使乡镇人大专职副主席的设置缺少必要的规范保障。目前全市对公职人员的编制控制非常紧,各机关单位的人员编制都是经过编委办统一核准,一再精简,要增加乡镇人大干部编制尤其是行政编制难上加难。在缺乏顶层设计的情况下,单靠基层的力量向上级争取全面设置乡镇人大副主席是不现实的。

  (二)缺乏必要的履职保障

  有人办事、有钱办事是做好工作的基本保障。在全市全面推进乡镇人大规范化建设过程中,人、财、物的保障乏力,最为直接的影响了规范化建设效果。

  1.缺乏人才保障

  工作中最重要的因素是人,在全面推进乡镇人大规范化建设过程中,最致命的就是缺乏人才的保障。目前铜仁全市共有169个建制乡镇(办事处),总人口429.2万人,6至10万人的乡镇10个,1至6万人的乡镇149个,1万人以下的10个,均选举产生有乡镇人大主席团,有157个乡镇挂人民代表大会牌子,有154个乡镇制发了人民代表大会印章;共配备人大专职主席161人,占95%,兼职主席4人,占2.5%,出缺4人,占2.5%,配备兼职副主席74人,占44%,人大专职秘书50人,占30%,兼职秘书85人,占50%。全市所有的乡镇人大主席、副主席除主抓人大工作外,还直接参与党委政府的分工,分管科教文卫、安全生产、农业农村、城镇建设、招商引资、计划生育等方面的工作,这些中心工作耗费了人大主席、副主席、秘书大量的时间和精力。乡镇人大主席、副主席、秘书的兼职、出缺,直接影响了闭会期间人大工作的正常开展,严重的甚至还影响了一年一度人代会的正常召开。

  2.缺乏物质保障

  《贵州省乡镇人民代表大会主席团工作条例》第八条规定:“乡、民族乡、镇人民代表大会主席团工作活动所需经费,由本级财政列支;没有建立乡级财政的,由上一级财政拨付”。在全省加速发展、加快转型、推动跨越的背景下,大量的基础设施建设需要财政投入,大量的发展项目需要地方财政进行匹配,由于目前全市财力薄弱,地方政府往往都是举债发展,党委政府将有限的资金投入到经济社会发展的重点工作、项目中去,能将乡镇人大主席团工作活动所需经费列入县级财政预算的很少,有的即使列入了财政预算,实际拨付用于乡镇人大主席团开展工作的更少。没有资金的保障,乡镇人大也是巧妇难为无米之炊,组织代表调研、视察、学习培训也只是写在每年人大主席团的工作报告中,然后束之高阁。

  3.缺乏办公场所

  目前全市169个乡镇中,有129个乡镇设立了人大办公室,还有40个乡镇人大没有专门的办公室,占24%。设立了办公室的90%只有一间,作为乡镇人大主席、副主席、秘书的公共办公室。其中乡镇人大主席、副主席有分管经济社会发展工作的,人大办公室也作为分管工作的办公室。

  (三)缺乏规范的工作程序

  缺少规范具体与可操作的工作程序是乡镇人大工作开展不好的一个重要原因。在全面推进乡镇人大规范化建设进程中,因为在市级层面上对乡镇人大如何开好会议。如何进行日常监督没有统一的标准,让各乡镇人大工作开展起来无处着力。

  1.乡镇人大会议工作程序规范不具体

  《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十一条规定:“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经过五分之一以上代表提议,可以临时召集本级人民代表大会会议。”组织法这一规定只明确了乡镇人代会每年开一次以及临时加开的条件,缺乏具体规定,如会议是开一天还是开两天,会议上必须要完成那些议程等。从目前全市乡镇人代会召开情况来看,绝大多数都是半天时间,听取乡镇人民政府工作报告、人大主席团工作报告,有人事任免的就增加选举议题,接着进行表决。通常早上九点开会,中午十二点就闭会。因为会议时间短暂,根本没有预留代表审议报告的时间,听完报告并开始表决。也因为会期短,部分乡镇人大一年来收不到几件代表提出的建议案。在全国上下厉行节约,精简会议的背景中,过度的压缩会议时间,让一年一度人大代表为民履职的严肃盛会变成走过场、搞形式的会议。

  2.乡镇人大主席团的日常工作缺乏规范的程序

  《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第九条规定,“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权:“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;在职权范围内通过和发布决议;根据国家计划,决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划;审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告;决定本行政区内的民政工作的实施计划;选举本级人民代表大会主席、副主席;选举乡长、副乡长,镇长、副镇长;听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告;撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令;保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保护各种经济组织的合法权益;保障少数民族的权利;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”。但就乡镇人大如何行使好这13项职权,监督法并没有做出相应的规定,监督法只是明确了各级人大常委会的职责权利,以及监督方法、手段。乡镇人大不能设立常委会,因此这些监督的办法对乡镇人大而言也没有效力。按照惯例,目前全市乡镇人大主席团每三个月举行一次会议,研究部署或处理本级人民代表大会的有关工作。这一点相关法律也没有明确的规定,如主席团会议时间、会议程序、会议必须具备的议程、会议如何做出决议决定、会议作出的决议决定是否有效、如何贯彻落实主席团会议作出的决议决定都没有明确具体的规程。导致在闭会期间各乡镇人大主席团工作主要凭乡镇人大干部的自觉性和创造性,按照自己的思路开展工作,除了关于选举和任免事项,乡镇人大很难行使好组织法确定的这些职权。经过多年的发展,目前全市乡镇人大在闭会期间履职行权的主要形式是组织代表视察、听取工作汇报、督办建议意见等,很少开展工作评议、专题询问和执法检查,没有对本行政区域内的重大事项进行讨论决定,在人代会上一些按法律规定应由代表讨论和审议的事项,没有列入会议议程,部分关系广大人民群众切身利益的重要基础设施建设、重大项目工程没有经过人大主席团的会议讨论决定,由党政主要负责人直接决定并着手实施,决策的民主程度、决策的科学合理性较差。

  (四)党委关心、政府支持、人大发力的良好格局尚未形成

  如何妥善处理好党委、人大、政府三者之间的关系,是近年来各级人大不断探索的课题。在铜仁的实践中,党委关心不够、政府主动接受监督意识不强、人大作用发挥有限是制约乡镇人大规范化建设全面推进的重要原因。

  1.党委对加强改进人大工作重要性认识不够

  由于中国政治体制的特殊性,党委、政府工作才是一线,人大工作只是二线的意识在部分领导干部思想认识中根深蒂固,人大就是破房子、老头子、看报纸、找碴子这种观念也还不同程度的存在。表面上看的确如此,关于经济社会发展的各项指标基本上都是党委政府这边在直接负责,发展经济、推进各项社会事业发展、计划生育、安全生产、城镇建设、民政救灾工作等等,都与人大没有直接的关系。在GDP目标导向的指引下,部分乡镇党委认为人大工作干与不干一个样,干好干坏一个样,对人大干部也是低看一眼。虽然在年度绩效目标考核中,把人大工作指标完成情况也考虑进来,但所占分值比重有限。

  2.乡镇人民政府主动接受人大监督的意识不强

  监督乡镇人民政府依法行政是乡镇人大的一项重要工作。但是乡镇人大不像县级以上人大设立常委会,监督法也未对乡镇人大闭会期间的监督手段、监督方式予以明确,导致乡镇人大主席团在闭会期间对乡镇人民政府监督流于形式。也正是因为乡镇人大在闭会期间基本上没有开展什么监督工作,没有树立起乡镇人大依法监督的权威,乡镇人大在闭会期间的存在感太弱。部分乡镇干部职工对人大主席团组织开展的活动不屑一顾,视察就是陪同走一圈、调研就是陪同看一回、听取工作汇报就是总结成绩,只要程序走完了,监督也就结束了。在一些主要领导意识中,甚至还存在认为人大依法监督是有意挑刺、为难工作的思想,对审议提出的意见、建议,听之任之,消极应对,拖拉了事,要实现主动向人大主席团汇报工作,主动接受人大主席团的监督无从谈起。

  3.乡镇人大自身履职效果不好

  按照组织法的规定,乡镇人大要履行13项职权,应该会有大量的工作可做。但真正仔细分析组织法所规定的13项职权,又都非常的宽泛,具有可操作性的职权不多。其中第1、2、3、5、9、10、11、12、13项,涉及讨论决定重大事项的,党委说了算,人大没有发言权,涉及贯彻落实法律法规及上级人大常委会决议的专业性较强很难开展,与这几项职权相关的工作基本上没有开展过。第4、6、7、8这几项工作是开展的最好的,听取乡镇人民政府工作报告、审查和批准财政预算和预算执行情况的报告这是每一年度人代会上的既定议题。虽然名义上要听取和审议、审查,但是没有充裕的时间来讨论、审议,也只是听听了事,没有任何实质性意义。关于选举事项,每位代表都有神圣的一票,在对候选人没有任何了解的情况下,盲目的票决让人大依法选举成为走过场。在闭会期间,因为没有合适的载体让人大依法监督落到实处,导致乡镇人大普遍存在把力量投入本身当成工作成效,把工作过程本身当成工作实绩,让人大工作陷入一种扎扎实实搞形式、认认真真走过场的怪圈。另外,在具体开展监督工作中,部分乡镇人大干部认为“多一事不如少一事”,工作只讲程序、讲规范,因循守旧,不敢作为,怕认真监督影响了关系不好共事。因而采取中庸行事之道,不多、不少、不深、不浅、不重、不轻,让人大的监督只有表面的行动、没有实实在在的效果,拿不出让人信服的成绩单。

  五、全面推进乡镇人大规范化建设的对策建议

  针对铜仁全面推进乡镇人大规范化建设中存在的突出问题,借鉴外地人大经验,结合新时期关于加强和改进人大工作的新要求,提出如下对策建议。

  (一)明确乡镇人大主席团的地位和职责

  在法律层面上明确乡镇人大主席团的地位和职责,是全面推进乡镇人大规范化建设的基本前提。

  1.明确乡镇人大主席团法律地位

  应修改相关法律法规,从法律层面明确规定乡镇人民代表大会设常务机关及其名称、性质、职责等。一是从法律上明确规定乡镇人民代表大会主席团就是乡镇人民代表大会常务机关。二是规范乡镇人大主席、副主席的职务,应统一为乡镇人民代表大会主席团主席、副主席。三是确定乡镇人大主席团成员构成。应在5至7人的基础上,适当增加主席团成员的数量,并明确具体可以入选主席团的职务以及成分。优化主席团成员结构,安排具有较强管理地方事务能力的工农业、综合经济、科教文卫、社会管理等方面代表入选主席团的比例,确保主席团成员中非领导代表占三分之二以上。[3]让主席团的集体行权更具广泛性和代表性,代表更多群众的意愿。

  2.明确乡镇人大主席团工作职责

  组织法应赋予乡镇人大主席团闭会期间相应的职责和职权。省级层面应结合实际尽快制定具有操作性的乡镇人大履行职权地方性法规,对乡镇人大如何行使决定权、任免权、监督权进行明确规定。应具体包括:如何筹备并决定召集本级人民代表大会;通过什么方式保证宪法、法律法规、上级人民代表大会及其常务委员会的决议决定在本行政区域内的遵守和执行;如何讨论决定本行政区域国民经济和社会发展计划以及本级财政预算的部分变更或者调整;怎样听取和审议本级人民政府的工作汇报,通过什么方式监督本级人民政府开展工作;如何严格依法进行人事任免;怎样与人大代表保持经常性联系;怎样组织代表视察、指导代表小组开展活动,引导代表自觉接受选民监督;通过什么方式督促本级人民政府和有关单位办理代表建议意见。

  (二)改善乡镇人大履职条件

  改善乡镇人大履职条件,为乡镇人大工作正常开展提供必要保障,是全面推进乡镇人大规范化建设的主要内容。

  1.健全机构设置

  把乡(镇、街道)人大的名称规范为“××乡(民族乡)、镇人民代表大会”、“××区(县、自治县)人民代表大会××街道工作委员会”,并统一悬挂牌子,牌子字体、规格与乡(镇、街道)党委、政府的牌子一致,挂在乡(镇、街道)党委牌子之后、乡(镇、街道)政府(办事处)牌子之前。实现乡镇人大机构设置的三位一体,即一名专职主席、一名专职副主席、一名专职秘书。如有人大主席因工作调整,应及时补充,保证工作的连续性。县委要把乡镇人大主席、副主席、专职秘书的配备情况作为考核乡镇党委人大工作的重要内容,通过绩效考评来推动乡镇人大“三位一体”落到实处。

  2.改善办公条件

  确保乡镇人大有专门的办公室,并配备办公桌椅、电脑、电话、打印机、传真机、文件柜等必要办公设施,在召开主席团会议、召开人民代表大会时会议室也必须予以保障,确保乡镇人大有器材办公、有地方办公、有地方开会。

  3.强化经费保障

  人代会期间,保证乡镇人代会会议经费;闭会期间,保证乡镇人大日常办公经费;人大代表活动经费要根据地方财力情况按一定标准纳入县级财政预算,并及时足额拨付到位,实现专款专用。

  4.加强队伍建设

  协调各级机构编制委员会,增加乡镇人大干部编制数量,增强乡镇人大的工作力量。党委要进一步关心人大干部的成长和进步,加大对乡镇人大干部的交流使用力度,有计划地选派一些优秀中青年干部从事乡镇人大工作,有重点地安排部分乡镇人大主席充实到党政主要领导岗位,解决好人大干部的进口和出口问题,形成进出有序、良性循环的乡镇人大干部队伍建设机制。[4]通过集中培训、外出学习考察、交流学习、专题讲座等方式加强乡镇人大干部的培训学习力度,提升乡镇人大干部队伍的整体素质,增强做好新时期乡镇人大工作的责任感和使命感,增强做好人大工作的自觉性和主动性。

  (三)强化乡镇人大制度建设

  强化乡镇人大制度建设,实现用制度管人管事,是全面推进乡镇人大规范化建设的关键环节。

  1.规范乡镇人大会议制度

  人大履职行权必须坚持民主集中制原则,因此人大多数的工作要通过会议来作出决议、决定。与乡镇人大密切相关的会议是一年一度的乡镇人民代表大会和乡镇人大主席团会议。

  (1)规范乡镇人代会议制度。严格按照法律要求按时召开乡镇人民代表大会,乡镇人代会至少每年应召开一次,如遇重要的人事任免、急需讨论决定重大事项、财政预算重大调整等大事要事,经五分之一以上的代表提议,可以临时增开乡镇人代会。每一次乡镇人代会必须要有三分之二以上的代表参加,才能符合法律规定。新一届人民代表大会代表选举产生后,需在两个月内召开第一次人民代表大会。 每次人代会会期不得少于一天,如遇换届选举不得少于两天。人代会一般应设置以下会议议程:听取和审查本乡镇人民政府工作报告;审查和批准本行政区域内经济和社会发展的规划和计划、财政预算和预算执行情况的报告;听取和审查乡镇人大主席团工作报告;听取和审查乡镇人民政府民生实事完成情况报告;听取和审查代表议案和建议意见办理情况报告;选举及其他事项。为确保人代会如期召开、取得实效,乡镇人大主席团应尽早筹备,保证在会前十五天将会议时间及建议议程向代表通报,并结合会议主题,组织代表开展视察和调研活动,为参会做好准备。在乡镇人代会召开全体会议和代表团(组)会议期间,要充分发扬民主,严格依法办事,尊重代表意见,保障代表依法行使各项职权;保证代表审议时间,积极引导代表充分审议会议各项报告,提高审议质量。[5]代表团(组)会议对议案或者有关报告进行审议的时候,乡镇人民政府应当派人到会,听取意见,回答询问。每一次人代会结束后,应在十日内将会议作出的决议决定、审议意见以及选举结果报上一级人大常委会备案,并将决议决定、审议意见交乡镇人民政府贯彻落实。

  (2)规范乡镇人大主席团会议制度。保证每三个月召开一次主席团会议,每次会议必须有半数以上的主席团成员出席才能有效,会议召开具体时间、建议议题、列席人员名单由人大主席提出。每次主席团会议的时间一般不少于半天,会议可以参照县级以上人大常委会的做法,邀请部分本辖区内的上级人大代表和本级人大代表列席,同时根据会议内容邀请乡镇党委、政府相关负责人以及不是人大代表的村支两委干部列席。每次主席团应明确具体的会议议题,一般应听取和审议乡镇人民政府专项工作报告和“七站八所”的工作汇报,讨论决定本乡镇有关重大事项。主席团会议期间要充分发扬民主,坚持民主集中制原则,作出的决议、决定必须获得主席团全体成员的过半数通过方能有效。主席团作出的决议、决定,由乡镇人大办公室转交乡镇政府贯彻执行,主席团必须定期对贯彻执行情况进行检查监督。

  2.完善乡镇人大工作制度

  搞好乡镇人大工作必须处理好党委与人大之间领导与被领导的关系、人大与政府之间监督与被监督的关系,人大主席团还应与代表保持经常性联系并切实搞好代表建议意见的督办工作。

  (1)完善乡镇人大主席团向党委请示汇报工作制度。乡镇人大要自觉接受党的领导,牢固树立党的观念、政治观念和大局观念,自觉贯彻执行乡镇党委的决策部署;每季度向乡(镇)党委汇报一次人大工作开展情况,对存在的困难和需要党委统筹协调解决的问题,书面向乡镇党委汇报,请求协调解决;每年人代会筹备情况、主要议题,人大年度工作要点、年终工作总结以及主席团会议作出的重要决议、决定,要及时报送乡镇党委审定。

  (2)完善乡镇人大主席团与政府及职能部门工作联系制度。按照法律规定履行好监督职权,采取听取工作汇报、调查、视察、执法检查、工作评议、专题询问等方式,了解和掌握乡镇人民政府及其职能部门工作情况和有关法律法规的贯彻执行情况,对发现的问题提出意见和建议,并依法督促解决。认真开展评议工作,有针对性地组织代表开展视察、调查和检查活动,每项工作开展前,制定出具体的方案,明确指导思想、主要内容、时间、步骤。对代表提出的意见建议,及时交政府及相关站所整改落实,并对整改落实情况进行跟踪监督,助推政府各项工作顺利开展。

  (3)完善乡镇人大主席团办理人大代表建议制度。每次人代会结束后,及时安排人员对收到的代表建议意见予以登记、分类,并在会后一个月内书面交政府及有关站所办理;从代表提出的建议中,选择一些群众反映强烈、普遍关注的问题作为重点督办件,由主席团成员牵头督办;在承办单位办理代表建议期间,人大主席团要深入调查研究,了解、掌握代表建议办理进展情况;承办单位必须以书面形式答复提出建议意见的代表,代表对答复不满意的,由承办单位重新办理并在一个月内答复。

  (4)完善乡镇人大主席团联系代表制度。乡镇人大主席团组成人员要保持与人大代表的经常性联系,一方面了解代表在闭会期间是如何开展活动的,是如何履行代表义务的,帮助解决代表依法行使职权中遇到的难题,并通过代表进一步了解掌握群众关心关注和反映强烈的热点难点问题,通过分析民情民意,了解乡镇贯彻执行党的路线、方针、改策和宪法、法律以及人大决议、决定情况,了解乡镇经济社会发展和民主法治建设方面的情况;另一方面向代表通报主席团的工作情况,征求代表对主席团工作的建议、批评和意见,进一步改进主席团的工作。主席团还必须按照就地就近、便于活动的原则,划分代表小组,根据实际情况每个季度组织代表小组开展1次活动。

  3.健全人大代表活动制度

  代表工作是人大工作的主体,人大工作必须突出代表的主体地位,发挥代表的主体作用,而强化代表的学习培训、经常性组织代表开展活动、加强对代表的监督是激发代表履职热情、做好代表工作的前提。

  (1)健全人大代表小组活动制度。根据划分的代表小组,每个小组明确1名组长和1名联络员,由组长组织代表小组进行学习培训,开展代表活动。各代表小组每季度应组织开展1次活动,全体代表应围绕乡镇人大主席团年度工作要点和每次主席团会议重点,经常联系选民,了解收集选民的意见建议,通过深入调研,提出意见建议,并按时参加代表小组活动。

  (2)健全人大代表学习培训制度。制定好代表学习培训计划,人大主席团每年至少组织全体代表进行1次专题培训,各代表小组可结合实际每季度举行1次分组学习。重点学习中国特色社会主义理论体系,学习习近平总书记系列重要讲话精神,宪法及相关法律法规,党在农村的路线、方针、政策,代表权利义务,乡镇重大决策部署和科学技术知识等,不断拓宽代表知情知政渠道,增强代表综合素质和参政能力。

  (3)健人大代表联系选民、接受选民监督制度。人大代表要经常深入群众,向选民宣传贯彻党的路线、方针、政策和有关法律法规,各级人代会精神和乡镇人大主席团作出的决议、决定,收集、反映选民的意见和要求,体察民情,了解民意,随时掌握选民的思想动态和生产生活情况,尽力为选区选民办好事办实事。[6]每次走访联系选民要有翔实的记录,联系情况每两个月向代表小组汇报一次,全年要有1—2件典型事例上报乡镇人大主席团。进一步完善对代表的监督制约机制,通过代表向选民述职、选民对代表进行民主评议的方式健全对代表的监督制约机制,进而激发代表履责积极性。

  (4)健全代表准入退出机制。在人大代表换届选举中,从选民登记到代表提名推荐、酝酿协商和确定代表候选人,都要严格依法办事,按程序办事,确保把那些素质高,想办事、会办事、能办事的人选到代表的位置上来,把那些心术不正、动机不纯的人拒之于代表之外。对于那些不认真履行代表职务、甚至是违法乱纪现象的人大代表要及时的劝其退出代表队伍。[7]如连续2年无故不参加乡镇人代会和闭会期间连续4次无故不参加代表活动的,免除其代表职务。

  (四)营造乡镇人大依法履职的良好环境

  良好的环境能让工作事半功倍,全面推进乡镇人大规范化建设同样需要一个良好的环境,只有真正营造出党委关心、政府支持、人大主动的良好环境,全面推进乡镇人大规范化建设才能事半功倍。

  1.党委要加强和改进领导,保证乡镇人大依法行使职权

  不断加强和改进党对人大工作的领导, 是坚持和完善人民代表大会制度、做好新时期人大工作的根本保证,也是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的重要保证。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话中,明确要求各级党委要加强和改善党对人大工作的领导,支持和保证人大及其常委会依法行使职权、开展工作,发挥好地方国家权力机关的作用。

  (1)要更加自觉把人大工作摆上党委重要议事日程。要根据当地经济社会发展情况,结合人大工作实际,主动向人大提要求、交任务;要明确党委副书记联系人大工作,并经常参加人大重要会议和活动;每届至少组织召开一次人大工作会议,研究部署人大工作,提出加强人大工作的意见建议,每年至少专题研究两次人大工作,听取汇报,帮助解决具体的困难和问题;党委在重大事项决策、重要人事任免及重点工作部署上,提前向人大和人大代表通报,听取意见,保证决策更加科学、更加民主;把“七站八所”办理人大代表建议意见情况纳入年度绩效考核;关心重视人大干部队伍建设,对人大干部高看一眼、厚爱一分。

  (2)要积极支持人大依法履行职责。正确处理好党委决策和人大决定的关系,对本行政区域内的经济、政治、文化等方面的重大问题要及时向人大通报,对需要通过人大审议、决定的重大事项,严格依照法定程序交由人大审议、决定,并重视人大作出的决议决定,积极督促乡镇政府认真贯彻落实,维护人大决定的权威性。支持人大通过听取和审议乡镇人民政府和“七站八所”工作报告,督办代表建议意见,组织开展视察、调查、执法检查等方式,依法行使监督权,并善于把人大监督结果和监督中发现的问题作为决策及干部考核的重要依据。督促“一府两院”摆正位置,依法行使职权,自觉接受人大监督,认真落实人大及其常委会的决议决定和代表的意见建议。[8]在坚持党管干部原则的前提下,严格按照法律和有关规定,尊重和维护人大选举、表决结果,支持人大通过述职评议等方式加强对干部任后的监督,克服“一纸任命状、五年太平官”的现象。

  (3)要更加有效推动人大加强自身建设。优化人大代表的结构,在充分考虑代表性的同时,注重政治素质和议政能力,优化主席团组成人员的结构,既要有一定数量实践经验丰富的同志,也要具有较高法律理论水平和现代专业知识的同志,要适当增加年轻同志的比例,形成合理的年龄、知识和专业结构,保持工作的连续性和稳定性;将代表经费列入财政预算,保障代表经费按时足额到位,为人大开展工作提供保障;支持人大组织代表参加各种履职活动,鼓励支持代表在闭会期间积极行使职权;重视和关心人大干部队伍建设,加大人大干部提拔任用和交流力度,有计划地推进人大干部与党委、政府干部双向交流、上下交流。

  (4)要大力营造人大依法履职的舆论氛围。加强对人民代表大会制度的宣传报道,让党员干部特别是领导干部自觉尊重和运用人民代表大会制度,让广大人民群众自觉珍惜和维护我国根本政治制度,并有序通过人民代表大会参与管理国家事务。大力宣传宪法和法律法规,提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题、服务发展的能力,带头依法办事,带头遵守法律。重点围绕人大履职行权开展宣传,反映人大的工作,体现人大的作用,展示人大的形象。大力宣传人大代表参与国家事务管理,密切联系选民群众,带头干事创业、带头维护大局、带头关注民生的先进事迹和精神风貌,进一步激发代表履职的热情,树立人大代表履职为民的良好社会形象。[9]

  2.政府部门要全面强化人大意识,提高接受人大监督的自觉性

  依法对政府开展工作监督和法律监督是法律赋予人大的一项基本职权。乡镇政府应切实提高对人大监督重要性和必要性的认识,自觉主动接受人大监督。

  (1)要坚持向人大报告工作制度。要按照法定程序,对各项法律法规执行情况、国民经济和社会发展计划及财政预决算执行等情况,主动向人大报告,自觉接受审议和监督。在人代会期间,要向人代会报告年度全面工作情况,在闭会期间,要向人大主席团报告政府重要工作的安排部署情况,有关人大决议、决定的贯彻执行情况,以及人大主席团依法要求报告的重要工作情况;要高度重视人大及其常委会所作出的决议、决定并采取有力措施贯彻执行;要积极支持和配合人大做好对政府及“七站八所”的工作评议和述职评议工作。

  (2)要充分听取人大意见。主动与人大保持联系,政府及有关站所负责人要按要求列席人大召开的会议,认真听取人大代表的意见,接受询问,并通过人大代表了解社情民意,提高政府决策的科学化和民主化水平。

  (3)要切实提高代表建议意见办结率和满意度。切实把办理代表建议意见作为一项重要工作来安排和部署,完善政府和站所“一把手”负责制,主要领导对重点建议要亲自过问、亲自督办,并安排专人具体负责,确保及时、认真、高效地办理好代表建议意见,给代表、给人民一个满意的答案。

  (4)要为人大工作开展创造良好条件。要按照法律规定,将人代会、主席团会议、人大工作经费列入财政预算,确保及时足额拨付到位;对人大举办的大型活动所需经费,应予以支持;要关心关爱人大代表,及时解决工作、生活中遇到的困难,积极支持单位代表参加人大各类会议和活动,并在时间、经费上予以保障。

  3.人大要积极主动开展工作,重塑人大形象,彰显人大权威

  围绕中心、服务大局、关注民生、促进和谐,既是新时期、新形势对人大工作的新要求,也是人大塑造形象,树立权威的基础。面对经济社会的快速发展,民主法治建设的深入推进,乡镇人大要主动调整工作思路和方法,重实际、求实效,与时俱进地开展工作。

  (1)始终坚持党的领导,主动服务大局。要自觉把党的领导贯穿于人大依法履职的全过程,落实到人大工作的各个方面。坚持重大事项、重大问题向党委请示报告制度,乡镇人大每年的工作要点和议题计划以及审议重大问题,做出决议、决定,组织开展执法检查、工作评议和专题询问等,应事先向党委报告,并认真贯彻党委的意图,保证党的主张经过法定程序成为人民的意愿,确保党组织推荐的人选经过法定程序成为地方国家政权机关的领导和工作人员。

  (2)全面加强监督,推动经济社会发展。要紧紧围绕经济社会发展大局,紧扣人民群众关心关注的热点难点问题,综合运用听取和审议报告、执法检查、调研、视察、工作评议等法定监督形式,加强对乡镇人民政府和站所的监督。要严格按照法律规定,每年召开一次乡镇人民代表大会,每次会议集中力量解决几个阶段性问题。

  (3)做好代表工作,保障代表依法履职。组织人大代表开展学习培训活动,为人大代表征订相关学习资料,帮助代表不断更新知识,提升代表参政议政能力;坚持邀请人大代表列席主席团会议制度,为代表参与管理国家事务搭建平台;适当时候召开人大代表履职经验交流会,推动代表相互交流,互相提高;及时交办代表建议,并选择重点督办件,由主席团成员牵头重点督办,督促乡镇政府及有关站所加大办理力度,提高办理质量。

  (4)加强自身建设,提高履职能力。坚持集中学习制度,认真学习党的十八大,十八届三中、四中全会,习近平总书记一系列重要讲话精神以及中央关于改进工作作风、密切联系群众的各项规定等,提高主席团成员和人大干部的综合素质。认真做好人大信访工作,狠抓内部管理和效能建设,强化考核激励机制,提高工作效率和服务水平。

  4.上级人大要加强检查指导,促进乡镇人大规范化发展

  县级人大与乡镇人大的关系并不是领导关系,而是指导关系。乡镇人大规范化建设的推进离不开上级人大的大力指导。

  (1)县人大常委会要建立联系指导乡镇制度。建立县人大常委会组成人员及委室联系指导乡镇人大主席团工作制度,分片指导乡镇人大及主席团规范化建设工作。[10]加强与各乡镇人大的常态化联系,督促乡镇人大开好一年一度的人代会及每季度的主席团会议,加强对乡镇人大监督工作、代表活动、自身建设等方面的指导,帮助乡镇人大规范工作、健全制度。

  (2)强化教育培训,帮助解决实际困难。定期组织乡镇人大干部培训和学习,不断提高乡镇人大干部的综合素质和工作水平。对乡镇人大工作多开展调查研究,形成高质量的调研报告,通过县级人大的平台为乡镇人大争取更多的支持。帮助乡镇人大与党委、政府进行沟通协调,切实解决当前乡镇人大工作中出现的无牌子、无办公用房、无办公人员、无经费保障等问题。

  (3)上下联动开展工作,形成整体合力。坚持邀请乡镇人大主席列席县人大常委会会议、参加县人大常委会组织的重大活动制度,让乡镇人大主席学习县级人大较为规范的工作方法。县人大组织代表开展执法检查、视察、调研等重大活动时,尽量多邀请乡镇人大代表参与,为乡镇人大代表知情知政提供平台。乡镇人大开展重要活动、召开重大会议,县人大常委会应派人进行指导。县乡人大之间要定期通报工作,积极组织乡镇之间的工作座谈交流,提升乡镇人大工作整体水平。

  六、结语

  推进乡镇人大规范化建设是一项系统性工作,没有固定的模式,需要我们在中央大政方针的指引下,结合自身实际,不断探索和实践。本文以铜仁市全面推进乡镇人大规范化建设为研究对象,通过阐述推进乡镇人大规范化建设的具体实践及成效,分析了全面推进乡镇人大规范化建设存在的问题和困难,并通过总结石阡探索乡镇人大规范化建设的经验,有针对性地提出了全面推进乡镇人大规范化建设的几点对策建议。本文在研究过程中,综合运用了研究生阶段所学的一些政治学理论知识。由于统计数据受主客观因素的影响,论文研究时间仓促,对相关数据和样本采集不够,加之本人学识能力有限。因而对如何全面推进乡镇人大规范化,进一步加强和改进乡镇人大工作还有待进一步探讨,本人将在今后的实际工作中不断深入研究。

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