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律师应当成为地方立法的重要参与力量

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2018年10月08日    来源:人大论坛杂志社

  摘要:地方立法是地方的重要政治活动,律师参与地方立法有着重要意义,应当成为地方立法的重要参与力量。从律师的角度看,可以在地方立法的立项、起草、征求意见和审议等阶段通过多种方式积极参与地方立法。从地方立法机关的角度看,应当建立健全律师参与地方立法的配套机制、意见反馈机制和立法信息全面公开机制,确保律师参与实效。地方司法行政机关和律师协会,也有必要采取适当方式引导律师积极参与地方立法。

 

  关键词:律师 参与 地方立法

  作为一名在省级人大常委会机关专门从事立法服务工作的公职律师,笔者对律师参与地方立法有着较为深刻的认识和理解,认为律师应当成为地方立法的重要参与力量。令人欣喜的是,近年来,不少专业律师、兼职律师通过法律程序被选为省、市、自治州及自治县的人大代表、人大常委会委员或者法制委员会委员,成为立法主体或者统一审议主体,在地方立法中发挥了重要作用。此外,笔者所在单位针对人大工作特点,要求公职律师参与地方性法规的立法调研、起草、论证、立法前评估和立法后评估等工作,参与报请省人大常委会批准的自治条例、单行条例的论证工作。本文拟从实践与操作的角度,对其他律师特别是执业律师参与地方立法的意义、途径和方式以及立法机关应当完善的机制和制度等方面,结合实际作一些探索和思考,希望推动这项工作,让更多的律师关心、关注并积极参与到地方立法中来。

 

  一、律师参与地方立法有着重要意义

  律师法规定:“本法所称律师,是指依法取得律师执业证书,接受委托或者指定,为当事人提供法律服务的执业人员。”根据这一规定,作为法律专业人士,律师通过在一桩桩现实的案件中分析、运用法律法规,对法律法规必定有着深厚的感情和特殊的理解。所以,律师参与地方立法有着十分重要的意义。

  一是律师积极作为,参与地方治理的重要途径。习近平总书记指出:“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”立法是国家的重要政治活动,“是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作”。在国家治理体系和治理能力建设中,法律制度的完善及其实施是国家治理体系和治理能力的核心内容。地方立法作为国家法律规范体系的重要组成部分,其实施性、补充性、探索性是把国家法律体系落到实处的重要举措,在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有重要地位、发挥着重要作用。律师参与地方立法,为地方立法建言献策、贡献自己的智慧和力量,在地方立法中参与管理制度和利益平衡协调机制设计,为推进地方改革开放和各项事业提供法制规范和保障,其实质就是在参与地方治理。

  二是监督地方立法,确保地方立法公正公平公开的有效方式。有权力就要有监督,权力到哪里监督就要延伸到哪里,这是法治社会的共识。立法权作为立法机关的一项公权力,其行使也应当主动接受来自社会各方面包括公民个人的监督。当今社会,利益主体日愈多元化,依法治国就是要依据法律法规调整社会各方面的关系,特别是利益关系。涉及公民权利减损、义务增加的法律法规,立法机关不能说制定就制定,必须坚持科学立法、民主立法,通过各种途径广泛征求意见,这是立法法的强制性要求。通过听取群众意见,特别是具体法律法规所涉利益群体的意见,找到利益诉求的最大公约数,通过法律法规实现社会各方利益的最大限度的平衡。在地方立法机关广泛征求意见过程中,各方面律师积极参与地方立法,充分发表意见建议,确保地方立法的正义性,避免地方立法的任意性,从而使地方法规符合法治精神,反映人民意愿、得到人民拥护,从另一个角度说,就是在监督地方立法权的行使、监督地方立法。有学者认为,律师对立法的参与,在某种程度上可以平衡国家力量过于强大所可能带来的风险。

  三是推动科学立法、民主立法、依法立法,提高地方立法质量的积极措施。不断提高立法质量是立法工作永恒的主题。全面依法治国就必须通过高质量的立法引领、推动、规范和保障经济社会发展。2015年立法法修改,设区的取得市立法权。立法主体增加,地方立法质量倍受关注。就贵州而言,除贵阳市早在1986年就获得立法权外,其他5个市、3个自治州也先后在2015年、2016年获得地方性法规的制定权。从实际情况看,立法质量切实有待提升。如何提高地方立法质量,制定出不抵触有特色可操作、既实用又管用的地方性法规?科学立法、民主立法、依法立法是一条重要途径。作为法律专业人士的律师参与地方立法,是科学立法、民主立法的重要体现。如果律师能积极参与到地方立法中来,充分发挥自身专业素养和丰富实践经验的优势,对提高地方立法质量必将大有裨益。

 

  二、律师可以通过多种途径与方式参与地方立法

  立法法规定:“立法应当体现人民意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是在我国现行立法体制下,律师参与地方立法的理论基础和法律基础。也就是说,律师以其民间身份参与立法是“公众”参与立法的一种重要形式。地方立法作为地方的重要政治活动,是一个很严肃的过程,有着严格的法定程序。这个程序有一个重要特征就体现了公开、民主。立法程序就是要通过公开、民主的制度设计,确保所立之法的公平正义。具体实践中,律师可以在哪个程序、哪个环节中参与地方立法、以什么方式参与地方立法?笔者认为,律师可以在以下阶段积极参与。

  (一)在立项阶段,可以通过提出立法项目建议或对征求意见的规划、计划发表意见的方式参与。从立法机关的角度看,立法工作的首要问题是立什么法?也就是怎样确定立法项目?第二个问题是立法项目确定后,哪些应当先立,哪些还应当再调研一些?我省除贵阳以外的5个设区的市从获得立法权开始就面临这两个问题。对立法机关来说,解决这两个问题的办法是通过编制五年立法规划、年度立法计划,加强对立法工作的统筹安排,这是做好立法工作的一条成功经验。当然,现在有的地方已不采用立法规划的形式,而是建立了一个动态的立法项目库,比如我们省的贵阳就是这样做的。地方立法规划和立法计划编制工作启动后,立法机关会通过调研、召开各种类型的座谈会、利用媒体发布公告等途径征集立法项目。律师这个时候,可以提出立法项目意见建议。地方立法规划和立法计划初稿出来后,立法机关同样要反反复复征求意见,不断修改完善。在这个环节,律师也可以主动参与。

  (二)在起草阶段,可以通过接受委托起草法规或者以专家、顾问身份参加起草小组的方式参与。这是律师参与地方立法最直接的方式。当前,由于律师事务所及律师本人不可替代的专业性,地方法规起草单位选择委托律师事务所或律师本人起草地方性法规的情况越来越多,特别是在设区的市和自治州有地方立法权后,这种情况还会增加。比如,《遵义市海龙囤保护条例》由当地政府委托有关律师事务所起草,文本初稿出来后,从条文背后的法学理论、到起草思路、再到文字表达,效果都值得肯定。律师接受地方法规起草委托,应当注意:一是要领会立法意图。多与委托机关沟通,了解制定这个法规要解决什么问题。认识将要起草的地方法规是实施性(执行性)立法、自主性立法,还是先行先试立法。因为不同类型的地方法规,在起草思路、起草要求上是不同的。二是要做好相关准备工作。收集、学习与将要起草法规的相关资料,包括上位法、其他省市相关法规,国家和省里的相关文件、政策等等。要根据将要起草法规的具体情况,拟出调研提纲,做好深入调研,了解实际情况。三是要坚持科学立法、民主立法、依法立法。起草过程中,要反复论证,广泛征求意见。在地方法规起草实践中,在成立具体法规起草小组时,往往还会请相关领域的律师作为专家或者顾问参加进来,一起研究、讨论甚至参与部分章节的起草。

  (三)在征求意见阶段,可以通过参加有关会议或对征求意见的法规文本直接提出意见的方式参与。法规草案这是律师参与地方立法最常见的方式。在地方性法规的立法过程中,除了人大代表和常委会组成人员参加审议讨论、提出意见外,还要认真广泛听取各个方面的意见。立法法和我省的地方立法条例总结实践经验,对此作了比较全面的规定。主要包括:书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、向社会公布法规草案公开征求意见等。法律还规定立法机关向社会公布法规草案公开征求意见的时间不少于30日。这些征求意见的方式,一般会贯穿立法的的整个过程。在前3项方式中,立法机关一般会根据法规草案具体情况,征求相关领域的律师的意见或邀请参加会议。此外,没有邀请到律师,可以在向社会公布法规草案公开征求意见阶段,通过纸质或网络向立法机关发表提出的意见建议。

  (四)在审议阶段,可以通过旁听人大常委会发表意见等方式参与。人大常委会允许公民旁听,旁听的公民可以发表意见。比如《贵州省人民代表大会常务委员会议事规则》规定:“常务委员会举行会议的时候,可以邀请公民旁听。在常务委员会分组会议上,经召集人同意,旁听人员可以就审议议题发表意见。”人大常委会在召开会议前,会在有关媒体发布《关于公民旁听省人大常委会会议的公告》,公告中会列出主要会议议程。律师如果对要审议的法规有研究或有兴趣,可以公民身份报名旁听人大常委会,并发表意见建议。

  此外,律师在日常工作和生活中,如果有立法建议,或对现行地方法规有什么意见,都可以通过立法机关官方网站或书面形式向立法机关提出来,立法机关都会非常欢迎、虚心研究,从而推动地方法规的立改废。不仅如此,律师还可以根据立法法和监督法的相关规定,向有关机关提出对地方性法规的审查建议。这些形式,都是律师参与地方立法的有效途径。

 

  三、立法机关和有关机构应当建立健全律师参与地方立法工作机制

  如何增强律师参与地方立法的积极性,提高律师参与地方立法工作的质量?笔者认为,立法机关和律师协会等应当建立健全相关工作机制和制度,全面保障律师参与地方立法。

  一要建立健全律师参与地方立法配套机制。为了确保律师参与地方立法取得实效,地方立法机关要积极完善律师参与的途径与方式,完善相关配套机制和做法,使律师参与地方立法既做到制度化、规范化、程序化,又做到律师参与的便利化。在制定立法项目征集论证、法规草案征求意见相关制度时,比如召开座谈会、听证会、论证会,开展立法前评估等等,应当规定邀请相关专业的律师参加,书面征求意见时应当征求有关律师的意见。在实施人大常委会的旁听制度时,除了自愿报名外,可以通过当地律师协会邀请律师旁听。立法机关在建立咨询专家队伍时,律师应当占一定比例,与地方立法相关的活动,应当邀请这些律师参加。比如,在贵州省第十三届人大常委会88名咨询专家中,以一线专业律师身份参加的专家就有9人,比例超过10% ,此外还有不少兼职律师。从已经审议的法规来看,这些律师在立法中的作用越来越突出。还应当关注的是,立法机关在建立基层立法联系点时,也可以考虑选择一些律师事务所,充分听取其对立法工作及具体法规草案的意见和建议。比如,我省遵义市人大常委会将两个律师事务所作为立法联系点,为律师参与立法提供了平台。黔南布依族苗族自治州人大常委会将州律师协会作为立法联系点,通过律师协会充分发挥律师在地方法规和自治条例、单行条例制定中的积极作用。

  二要建立健全律师参与地方立法意见反馈机制。在立法实践中,笔者深深感到,将意见的采纳和不采纳情况及时反馈给建议人,建立与建议人的互动渠道和沟通机制,是深化民主立法、广泛凝聚社会共识,确保地方法规有效实施的有力保障。反馈既是对建议人的尊重、对建议权的尊重,更有利于提高建议人的参与积极性。对律师提出的地方立法意见,地方立法机关应当认真梳理、归类、分析、整理,将采纳的情况和不采纳的情况及原因,及时在立法机关网站或者通过电话、电子邮件等方式进行反馈,与建议律师积极沟通。立法机关还应当及时总结经验,不断改进反馈内容和形式,推进反馈工作制度化、规范化,形成长效机制。此外,当地律师协会与立法机关应当加强联系、建立相关工作制度,掌握律师参与地方立法的情况,并可以作为对律师考核评优、职称评审的加分内容。

  三要建立健全立法信息全面和多渠道公开机制。公开相关立法信息应当全面、客观,并确保以能够广泛、便利的方式获得,这是解决律师参与地方立法信息不对称问题,提高律师参与地方立法工作质量的前提。如果律师不全面了解地方法规提出的原因、指导思想等,便无法高质量地参与地方立法活动。立法公开应当坚持全过程公开,包括法规草案的拟制、审议、征求意见等情况,相关法律文件也应当及时、全面公开。当然,法规涉及国家秘密,或在某个阶段尚不能公开的除外。当前,信息化潮流正深刻影响着各个行业、各个领域。除了报刊、电台、电视台等传统媒体,立法机关应当提前谋划、主动出击,融入信息社会,通过微信、微博、QQ等大众化现代媒体公开立法信息,方便参与地方立法的律师获取。

  不仅如此,地方司法行政机关和律师协会可以通过宣传或采取适当方式引导律师参与地方立法。在培训中也可以适当开设地方立法讲座或立法课程,提升律师的地方立法能力。因为地方立法既是重要政治活动,也是专业技术活动,从地方立法权的行使、立法内容的确定到立法语言的表达,都有自己的规则体系。律师掌握这些知识,可以更好地提高参与质量。

 

  结论

  综上所述,律师参与地方立法意义十分重要。律师参与地方立法,一方面,每一位律师都应当心怀正义理念,树立并提高立法参与意识,在日常工作和生活中做一个有心而又用心的律师,坚持问题导向,以一个法律人的视角关注社会、分析问题,以自身的专业知识为地方立法建言献策,从而维护社会利益和公共福祉。另一方面,地方立法机关和相关机构也应当坚持科学立法、民主立法,本着提高立法质量的追求,建立健全各种机制和制度,为律师参与地方立法提供保障和便利,调动律师参与的积极性和主动性。(作者:马继红,单位:省人大法工委)

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