张荆:《社区矫正法》的立法意义与执法难点

文章来源:人民网-法治频道 发布时间:2020年10月12日 11:42:35 打印本页 关闭 【字体:

  [内容摘要]《中华人民共和国社区矫正法》的诞生,对我国社区矫正事业发展意义重大。它是实务界十余年艰辛探索与实践,理论界调查研究与理论储备,立法界博采众议之结晶,是社区矫正事业的“里程碑”,是立法之楷模。智慧立法确立了制度框架,工作流程及法律责任,规避了长期以来的“性质”之争,为社区矫正未来发展拓展了空间。立法虽为社区矫正指明了方向,但以往实践中显露出的人才培养与稳定队伍,有针对性的科学矫正,部门之间的协调配合与监督,以及民间对社区矫正理解与积极参与等诸多难点,还需在今后的法律实施中逐一解决,在实践和理论探索中继续摸索、磨合和修正,最终形成具有中国特色的社区矫正制度。

  [关键词] 社区矫正法;队伍建设;民间参与

 

  (张荆教授在《中华人民共和国社区矫正法(草案)》专家研讨会上发言)

  社区矫正是在开放的社区环境中,在政府和司法行政机构的指导和资助下,统筹利用社会的人财物及组织,矫正违法犯罪者的心理与行为,使其顺利回归社会的一种制度安排。2003年7月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部(简称“两高两部”)联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》,上海、北京、天津、浙江、江苏、山东等六省市开始社区矫正的试点工作;2009年社区矫正推广至全国,经过较长时间的实践摸索、理论研究及立法博弈,2019年12月,十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国社区矫正法》(以下简称《社区矫正法》),实施日为2020年7月1日。

 

  一、《社区矫正法》的立法意义

  (一)我国社区矫正法制化建设的“里程碑”

  从2003年社区矫正工作的试点以来,实务界和理论界一直在呼吁制定为社区矫正立法,确立社区矫正的法律地位。2011年2月第十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过了《刑法修正案(八)》,在第38条和第76条分别规定了对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子,依法实行社区矫正。第85条规定了“对假释的犯罪分子,在假释考验期限内,依法实行社区矫正”。2012年3月,第十一届全国人民代表大会第五次会议讨论通过新修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》(简称《刑诉法》)第258条,明确规定了“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。”上述两法已明确规定了“四类人”应实行社区矫正,即确立了社区矫正的法律地位。不过,作为实体法的《刑法》和作为程序法的《刑诉法》不可能对社区矫正的制度架构、工作流程,以及法律责任等作出具体的规定,这些内容还有待《社区矫正法》的制定来完成。

  2014年 10月,党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》明确提出“制定社区矫正法”。之后,《社区矫正法(草案)》经过实务界、理论界、立法界多方讨论、博弈,最终诞生。

  《社区矫正法》共分九章63条,第一章“总则”规定了社区矫正的目的、范围、原则、权利、信息化、政府预算、表彰奖励;第二章“机构、人员和职责”。确定了各级政府根据需要设立“社区矫正委员会”,统筹协调与指导社区矫正工作。司法行政部门主管并组织实施,法院、检察院、公安机关各自承担相应的法律职责,相关部门协调配合,社会力量广泛参与的制度架构。第三章至第六章规定了社区矫正工作的基本流程及相关责权,从社区矫正的决定,矫正对象的接收,监督与管理,教育与帮扶,到社区矫正的解除与终止,工作流程清晰明了。第七章明确了对十八岁以下的未成年人社区矫正对象的保护性和特殊性矫正方式;第八章“法律责任”,与第二章相呼应,明确了社区矫正对象和社区矫正工作人员违反法律规范的法律责任追究。

  总之,《社区矫正法》以立法形式确立了社区矫正的制度框架、工作程序与内容、特殊矫正及法律责任,条文简单明了、连贯清晰,可操作性强。它的颁布与实施结束了社区矫正工作无法可依的状态,在社区矫正事业的发展史上具有“里程碑”意义。

  (二)博采众议科学立法之楷模

  《社区矫正法》是实务界、理论界、立法界在实践探索、调查研究、理论探讨、讨论博弈基础上的结晶,是博采众议、科学立法的楷模。

  1、实务界:多种模式的实践与探索

  2003年社区矫正试点工作开展以来,在党和政府的领导下,司法行政机构严格管理,大胆实践与探索,取得了良好的社会效果。据统计,2003年至2019年底,全国累计接收社区矫正对象478万人,累计解除411万人[ 姜爱东.《社区矫正法》具有里程碑意义[J].人民调解,2020(2):11],解除社区矫正的人员顺利融入社区、回归社会,再犯罪率大大低于刑满释放人员的重新犯罪率,社区矫正的人均执行成本仅为监狱矫治成本的10%,彰显出社区矫正的生命力。也使社区矫正逐渐成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一,为社区矫正立法奠定了“秩序保障”基础。司法实务部门在社区矫正的实践探索中,一直保持着一种相对开放、学习、包容的态度,支持学界调查研究,共同探讨,随区域政治、经济、文化等特点形成了多种社区矫正模式,其中,影响较大的有“上海模式”、“北京模式”、“浙江模式”等,对全国的社区矫正的多样化尝试起到良好的引领作用。

  上海是具有良好公民社会传统的城市,民间机构和社区力量全程且广泛参加社区矫正是“上海模式”主要特征。上海是全国最先尝试社区矫正的省市,2002年8月,由委政法牵头,启动全市的社区矫正试点工作,组建了市级社区矫正办公室领导全市社区矫正工作,采取政府购买社会服务的方式,直接对接民营非营利机构——上海新航服务总站等,尤其承接和运作政府的社区矫正项目,全程参加对社区矫正对象的接收、心理咨询、教育、职业培训等,此外,民间的“上海社会帮教志愿者协会”组织志愿者参与社区矫正对象的教育帮扶,建立民办的“中途驿站”,为“无家可归、无亲可投、无业可就”的社区矫正对象和刑满释放人员提供临时住所和工作。

  北京是全国政治、文化中心,结合北京的特殊地位,北京在“维护首都稳定”的理念下,强化司法行政机关的执行力,严格监管社区矫正对象,抽调监狱干警到各司法所,全程参加社区矫正工作,用以提升社区矫正机构的快速反应能力及处置突发性事件的能力。以政府购买岗位的方式,招聘社区矫正的“协管员”,辅助政府的社区矫正工作,建立官办“阳光中途之家”和“社区服刑人员教育中心”,进行社区矫正对象的入矫集中学习与训练,以及职业培训,为社区矫正对象和刑满释放人员中的“三无人员”提供临时食宿。形成了独具特色的“北京模式”。

  “浙江模式”是一种多元模式,不搞整齐划一制度规范,各地根据本地的组织机构,财政状况,社会组织的发育情况实施各具特色社区矫正。其中,“台州模式”主要表现为警力上移,建立社区矫正的执法大队和执法中队,打造社区矫正队伍的正规化、专业化和职业化。“奉化模式”是“政府+企业+社会公益组织”,社区矫正机构主动发现和培育社会公益组织,与民营企业相结合,为社区矫正对象提供矫正学习、公益劳动、职业培训、就业等专业化的管理帮扶。还有宁波市北仑“红领之家”模式,引导社区矫正对象参加到申请入党积极分子组成的公益性组织中,通过设立“红领银行”,志愿服务获得积分兑换爱心券等有趣的公益活动方式,让社区矫正对象在红领公益活动中受到教育和感化,在潜移默化中矫正自己的犯罪心理与行为习惯。

  总之,各地社区矫正模式的百花争艳,相得益彰,为社区矫正立法积累了丰富的实践经验,为总结经验,准确立法奠定了坚实的实践基础。

  2、理论界:广泛调研与理论准备

  对于社区矫正这一新生事物,在司法行政机构开放包容的背景下,国内学术界投入了巨大的研究热忱。据中国知网2003年至2019年底统计,学者们在公开期刊上发表的社区矫正方面的论文、研究报告共计7220篇。试点初期的2003年论文和研究报告数仅为66篇,2014年达到高峰,731篇,是2003年的11倍(详见图1)。

 

  图1 2003至2019年全国发表社区矫正论文和研究报告数

  2003至2019年,学者申请的社区矫正研究项目数量可观,共计298项,其中,国家社科基金191项,占64.1%。与同期监狱研究项目相比,前者是后者的5.8倍(详见图2)。一是说明社区矫正工作的开放性;二是研究人员对这一新生事物的研究热忱高涨;三是国家和省市社科研究基金会对社区矫正研究的重视及丰厚的资金投入。

 

  图2 2003至2019年全国发表社区矫正论文和研究报告数

  社区矫正理论研究十余年来,学界出版的关于社区矫正研究类书籍多达几十种,其中关于社区矫正立法方面的书籍有近十本之多,比如:刘强主编《各国(地区)社区矫正法规选编及评价》(人民公安出版社 2004),王平、何显兵、郝方昉著《理想主义的<社区矫正法>专家建议稿及说明》(中国政法大学出版社 2012),赵秉志主编《社区矫正法(专家建议稿)》(中国法制出版社 2013),杨剑炜著《社区矫正立法问题研究》(四川大学出版社 2015),刘志伟等著《中国社区矫正法立法专题研究》(中国人民公安大学出版社 2017),刘新民、刘远主编《中国社区矫正制度与立法研究》(世界知识出版社 2018)等。

  上述科研立项,以及社区矫正相关著作、论文、研究报告等成果发表,为社区矫正科学立法做了必要的理论准备。

  3、立法界:改革尝试博采众议

  2015年3月,十二届全国人大三次会议审议《立法法修正案草案》,第15条提出“健全起草机制”,建议“全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作;涉及综合性、全局性等事项的法律案,可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。其目的是缓解部门主导立法的利益倾向性,保障立法公正与科学性。这次《社区矫正法》的立法工作为此做了有益尝试。

  其一,提前参与。2013年12月,笔者参加上海政法学院主办的“社区矫正十年回顾与展望”研讨会,初次认识了负责社区矫正立法工作的全国人大法工委的同志,之后国内重要的社区矫正学术研讨会上都能见到他们的身影,特别是2019年6月在厦门举办的“第六届海峡两岸暨香港澳门地区社区矫正与恢复性司法研究论坛”上,法工委的同志认真听取学者的发言,晚上,海峡两岸专家对话会讨论至深夜,法工委的同志一直旁听,乐此不疲。会后依然追着专家、教授们询问社区矫正法的立法问题。给与会代表留下深刻的印象。

  其二,独立调查。社区矫正法的立法过程中,全国人大法工委坚持独立调查,领导先后带队对内蒙古、湖北、贵州、云南、浙江、安徽等地进行实地调研,了解社区矫正工作,征求基层对社区矫正立法的意见建议。2017年5月,笔者参加了中央政法委的社区矫正立法专家调研组,对甘肃、辽宁、北京等地调研。出发前,负责人强调,我们是学者专家组成的调研团队,必须坚持独立、客观、专业的调查研究,提出实事求是、客观的立法建议。这次调查涉及面广,在对社区矫正对象的访谈中,我们采取了社区矫正工作人员回避制,整个调查过程高效且客观。

  其三,广泛征求意见。2013年2月,司法部将《社区矫正法(草案送审稿)》报送国务院,根据《中华人民共和国立法法》(简称《立法法》)第37条的规定:法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布,征求意见,征求意见的时间一般不少于30日。国务院法制办于2016年12月,通过“中国政府法制信息网”,公布《社区矫正法(征求意见稿)》,首次向社会公开征求意见。经过三年的调研修改,2019年7月5日至8月3日,全国人大法工委将《社区矫正法(草案)》在“中国人大网”公布,向社会征求意见,共收到2445人提出的7448条意见,社会反响强烈[ 中国新闻网:全国人大常委会法工委介绍近期法律草案公开征求意见情况 2020-07-14]。

  《立法法》第36条规定“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整,需要进行听证的,应当召开听证会,听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告”。2019年6月笔者参加过团中央中国预防青少年犯罪研究会、北京改革和发展研究会分别主办的《社区矫正法(草案)》的专家座谈会,2019年12月3日,笔者应邀出席全国人大法工委在全国人大会议中心举办的《社区矫正法(草案二次审议稿)》的专家评估会。各种形式的立法研讨会,学者们直言不讳,意见中肯、专业,主办方仔细聆听,不时提问,认真笔录。全国人大法工委的专家评估会后,笔者深夜还收到人大法工委同志的询问电话,了解联合国有关社区矫正用警问题的规定、本意及对我国立法的启发。笔者除了客观介绍了《囚犯待遇最低限度标准规则》中相关条款,还提交了文字意见。今天,阅读《社区矫正法》,这些场景历历在目。笔者也参加过其他法律修订的研讨工作,深感《社区矫正法》制定过程彰显出民主立法、科学立法之精神,是我国立法工作的楷模。

  (三)智慧立法,为社区矫正发展拓展空间

  1、社区矫正性质之争

  2003年,两高两部下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》,将社区矫正定义为“与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决和决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动”[ 法律图书馆网:关于开展社区矫正试点工作的通知 2020-06-26]。确定了 “刑罚执行”的社区矫正性质。2019年7月,向全社会公开征求意见的《社区矫正法(草案)》,在总则第1条规定:“为了保障和规范社区矫正工作,正确执行刑罚,提高教育改造质量,促进社区矫正对象顺利融入社会,预防和减少犯罪,制定本法”。社区矫正的定性依然是“刑罚执行”。但是社区矫正的性质是不是“刑罚执行”理论界一直存在争议,如果是刑罚执行,社区矫正对象的称谓可为“社区服刑人员”,需对其实行严格的刑罚监管,社区矫正的管理人员应该全部或部分具有警察身份,则是一个合理的逻辑链条。

  反对社区矫正的性质是“刑罚执行”的学者认为:社区矫正的定性取决于社区矫正对象的性质。社区矫正规定的“四类人”中,管制和暂予监外执行者属刑罚无太大争议。因为,管制在《刑法》第三章中规定为“刑罚”种类。暂予监外执行在《刑诉法》第254条中规定也很明确,是对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯,因有严重疾病,或怀孕、正在哺乳的妇女,或生活不能自理罪犯暂不关押,委托监外有关机构予以监管。暂予监外执行期间计入服刑期,属于变更执行场所的刑罚执行。但是,“假释”和“缓刑”则不然。假释可称为“暂时释放”,或称附加条件的提前释放,主要适用于长期徒刑犯,原判刑期执行二分之一以上,无期徒刑犯实际执行十三年以上,“如果认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现,没有再犯罪危险性的,可以假释”(《刑法》第84条)。假释考验期间如犯新罪,或发现判决宣告前有其他罪未判,应撤销假释,原剩余刑期与新罪合并执行。未发现新罪,但违法了法律、行政法规等也应撤销假释,收监执行剩余刑期(《刑法》第86条)。若假释考验期属刑罚执行,一是没有“暂予监外执行”那样“计入刑期”的规定;二是发现新罪后合并执行,或收监执行未完毕刑期,会被视为一种行为的两度刑罚执行,违背刑法的基本原则。

  学术界争论最大是“缓刑”。缓刑全称为“暂缓刑罚执行”,是经法定程序确定被告人已构成犯罪,先行宣告定罪,但暂不执行所判刑罚,以观后效。缓刑适用于拘役和三年以下有期徒刑的犯罪分子。法院认为其确有悔改表现,暂不执行所判刑罚不致再危害社会。在缓刑考验期限内,如不再犯新罪,或未发现判决宣告前有罪未判,遵守法律和行政法规等,未违反法院判决的禁止令的,则原判刑罚不再执行,否则数罪并罚或执行原判刑罚(《刑法》第72条、第77条)。因此,将社区矫正中“缓刑”对象定性为“刑罚执行”既不符合“暂缓刑罚执行”的立法本意,也不合逻辑。另外,从社区矫正十余年的司法实践看,缓刑者占社区矫正的绝大多数,2017年统计,缓刑者占社区矫正的绝大多数。如此多的、争议最大“缓期刑罚执行者”的存在,更不宜将社区矫正工作定性为刑罚执行。上述两种对立的观点理论界和实务界争论了十余年,各持己见,难见分晓。

  2、智慧立法为社区矫正拓展空间

  2019年12月,全国人大常委会通过的《社区矫正法》一改以前社区矫正是“刑罚执行”的定性,第1条开宗明义:“为了推进和规范社区矫正工作,保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行,提高教育矫正质量,促进社区矫正对象顺利融入社会,预防和减少犯罪,根据宪法,制定本法”。用“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”代替了“刑罚执行”的表述。并在第14条之后确定“社区矫正机构工作人员”的称谓,以及无警察身份的法律规定。同时,对矫正对象违法违规的逮捕、追捕、送交等统一归公安机关执行,并在第4条、第34条、第57条规定了对社区矫正对象的人权保障,巧妙规避了“刑罚执行”之争,成为社区矫正立法的最大亮点。司法部社区矫正局姜爱东局长在同年12月,全国人大常委会举办的新闻发布会上,就社区矫正立法工作答记者问时说:“社区矫正是具有中国特色的非监禁刑事执行制度”[ 国务院新闻办公室网:全国人大常委会办公厅12月28日新闻发布会 2020-07-04]。

  对争论不休的社区矫正性质规避,确属智慧立法。司法部进一步解释为“刑事执行”,虽与“刑罚执行”一字之差,但内涵与外延发生了重大变化,刑事执行的外延广泛,包括刑罚执行,为社区矫正的发展预留出广阔的空间。在国外,社区矫正的对象的主体是假释人员,比如日本,监狱服刑人员执行完一定比例刑期后,被假释的比例很高,假释人员基本上是全员进入社区矫正,而缓刑人员仅有10%左右进入社区矫正(日本称为“缓刑附带保护观察”),缓刑者进入社区矫正的依据是再犯罪的可能性[ 张荆.中日两国社区矫正制度建设比较研究[J].北京联合大学学报,2016(4):66]。我国因受假释制度瓶颈的影响,假释人员进入社区矫正的人数很少,占矫正对象比例不足8%。因此,我们可借《社区矫正法》诞生与实施的东风,做实现有社区矫正的基盘,逐渐突破制度瓶颈,扩大假释人员在社区矫正对象中的比例,运用社区矫正强大的生命力解决监狱拥挤,长期监狱监禁所造成的监狱人格等问题,利用社区矫正的中间过渡性功能,使假释者顺利回归社会。随着立法的进一步完善,社区矫正作为刑事执行,其范围还可扩大至对刑满释放人员的“紧急矫正保护”。国际犯罪学的研究发现:刑满释放人员、特别是监狱长期服刑的刑满释放人员重新犯罪比例最高,重新犯罪的主要原因是出狱后的家庭支持系统和社区支持系统断裂,难以适应社会。因此在他们无家可归、无经济来源时,社会应及时出手,通过依法劝说和本人申请的方式,将其纳入社区矫正,进行紧急矫正保护,防止再度犯罪。此外,《刑法》规定不满16周岁不予刑事处罚的,责令家长或者监护人加以管教而家庭无能力管教的未成年人;14岁以下不承担刑事责任、犯八种恶性罪的未成年人、附条件不起诉的未成年人也可纳入社区矫正。还有《刑法》规定的“禁止令”、《反家庭暴力法》规定的“人身安全保护令”,以及未来的“社区服务刑”等对象均可作为刑事执行的对象纳入社区矫正。由此,逐渐走出一条中国特色的社区矫正与刑事执行之路。

  智慧立法还表现在《社区矫正法》第42条的“修复社会关系”,学界术语叫“恢复性司法”,是国际司法改革前沿的理念,是指通过专业人士的参与,以对话的方式,犯罪者真心忏悔,被害人给予宽恕,最终达到彼此的谅解与和解,消除怨恨,斩断仇恨,达到修复受损社会关系的目的。恢复性司法的前提是双方自愿,可附带一定的物质补偿。轰动全国的张扣扣案件,22年前,母亲因邻里纠纷被伤害致死,法院已做出判决,将加害者绳之以法,并对被害人进行了民事赔偿。22年后,张扣扣依然“血亲复仇”,杀死了对方一家三口。说明法院判决了,犯罪者刑罚执行了,并不代表原有的社会关系自然修复,缺少恢复性司法,仇恨还会延续。因此,“修复社会关系”被写进《社区矫正法》意义重大。

  总之,《社区矫正法》的智慧立法,为社区矫正事业的发展拓展了空间。随着社区矫正事业的发展与完善,以及科学立法的进一步推进,中国将会逐渐形成实体法的《刑法》、程序法《刑诉法》,执行法的《刑事执行法》(包括《监狱法》、《社区矫正法》等)更加系统化的刑事法律体系,《社区矫正法》诞生、刑事执行概念的提出为此迈出了坚实的一步。

 

  (《中华人民共和国社区矫正法》2020年7月1日开始实施)

  二、《社区矫正法》的执法难点

  根据笔者对社区矫正多年的调查与研究,以及学习《社区矫正法》中思考,笔者认为:今后《社区矫正法》在执行过程会存在四个方面的难点须突破,分述如下:

  (一)吸纳、培养、留住优秀的矫正人才,稳定队伍

  《社区矫正法》就队伍建设提出了要求,第16条规定:“国家推进高素质的社区矫正工作队伍建设。社区矫正机构应当加强对社区矫正工作人员的管理、监督、培训和职业保障,不断提高社区矫正工作的规范化、专业化水平” 。何为“高素质”?何为专业化?笔者曾发表论文及在《社区矫正法(草案)》专家建议中提出“应当配备具有医学、心理学、教育学、社会学、法学等专业知识的矫正官,履行有效的治疗、咨询、教育、监管等职责”[ 今资讯网:中国社区矫正史浓墨重彩的一笔,十所高校专家为社区矫正立法把脉 2020-07-06]此次立法因新职种设立的制度瓶颈,未采纳部分学者的设立“矫正官”的建议,第10条笼统称其为“社区矫正机构工作人员”(简称“工作人员”)。这里的“工作人员”应当类似于国外假释官或缓刑官(美国)、保护观察官(日本),是社区矫正工作的中坚力量。在日本,培养一名保护观察官需要三年的时间,让其了解和掌握心理学、医学、教育学、社会学以及更生保护的专门知识,并有一定实习经验。保护观察官负责与矫正对象面谈,人格考察,评估再犯风险,制定矫正方案及根据矫正对象的变化,适度修改方案。必要时的家访、联系工作单位,指导保护司,联系协调相关部门,构建社会支持体系。由此可见,保护观察官是一个专业性很强,具有协调综合能力,有一定实践经验的国家法务人员。

  根据《社区矫正法》第19条的规定,“社区矫正机构工作人员”的要求是“具备法律等专业知识的专门国家工作人员”,而将学者建议的“具有法律、教育、心理、社会工作等专业知识或实践经验”的素质要求放置于 “社会工作者”(第11条)。这种职业要求应该是在广泛调研的基础上,对现有社区矫正机构工作人员基本素质考量之后的结果。不过,作为矫正专业的工作人员光有法律知识是远远不够,比如,社区矫正的基础工作——制定矫正方案,不懂矫正对象的心理,不懂吸毒、酗酒、性侵等病理原因,不懂教育学,很难制定出针对性强、科学的矫正方案。从目前社区矫正队伍的学历素质看并不低,江西省司法厅的调查显示:社区矫正工作人员中具有大学本科以上学历者达51.45%[ 江西省司法厅课题组《关于基层社区矫正队伍建设的探索与思考》[J].中国司法,2017(2):77]。我们应该在此基础上加强培训,拓展专业知识面,补足知识短板,全面提升社区矫正队伍的综合素质。“十年树木百年树人”,高素质的社区矫正队伍需要人才的引进及本单位的较长时间培养,人才培养出来还留得住,要保障社区矫正机构工作人员的队伍稳定。保障队伍稳定有两个重要的前提,一是薪酬和抚恤金待遇,可参照公安民警和监狱警察制定薪酬和抚恤金标准。二是职务晋升和职称晋升,社区矫正工作专业性很强,除了职务级别的晋升外,还应考虑专业职称的定级与晋升标准。

  (二)有针对性的科学矫正

  “有针对性矫正”、“个别化矫正”在《社区矫正法》中被浓墨重彩地强调,在“总则”第3条中确定了“分类管理、个别化矫正”的基本原则,还在第24条具体规定了制定有针对性的矫正方案,即“社区矫正机构应当根据裁判内容和社区矫正对象的性别、年龄、心理特点、健康状况、犯罪原因、犯罪类型、犯罪情节、悔罪表现等情况,制定有针对性的矫正方案,实现分类管理、个别化矫正……”以及第36条、42条和52条中规定的教育因材施教;根据个人特长,组织参加公益劳动;对未成年人采取有针对性的矫正措施等。这些强调体现了立法者对社区矫正规律的把握。

  有针对性矫正和个别化矫正的基础是对矫正对象的科学分类。社区矫正分类与监狱矫治分类应有所区别,监狱的分类多是成年、未成年的分类,犯罪类型(财产犯罪、性犯罪等)的分类等,监狱通过物理隔离,抑制服刑人员之间相互交流或传授犯罪经验的“监狱传习”。社区矫正的最大优势是将刑事执行的犯罪者稀释到普通人群中,可有效的避免或大幅减少犯罪人之间的传习。因此,在开放的环境中的社区矫正的分类应重点关注矫正对象犯罪原因,犯罪学对犯罪人研究的四种分类成果对我们的矫正实践具有参考价值。

  ⑴环境犯罪人。其犯罪的要因是家庭、学校、社区环境的恶劣,研究表明,这类犯罪人的比例最高,矫正这类犯罪人关键是改变他们恶劣的生存环境。就家庭而言,对家庭成员提供心理咨询与教育方法上的传授,为困难家庭提供经济上的帮助,为矫正对象提供职业培训和就业岗位,以此改变家庭的困境,重建或改造家庭支持系统。就学校或社区环境而言,与原学校领导及班主任沟通,与社区派出所、居委会沟通,治理学校和社区周边的治安环境,也可考虑转学或迁居,阻断矫正对象与原帮派或犯罪团伙的联系,以避免再次受到恶劣环境的影响,重新犯罪。

  ⑵心理犯罪人。这类犯罪人的比例仅次于环境犯罪,犯罪人因童年时受到家暴、虐待、校园暴力、性侵等,或因工作挫折、婚恋的失败等,造成心理创伤,逐渐形成特定的人格特质,如,变态人格、缺陷人格、反社会人格等。这类犯罪人轻者需要心理咨询与疏导,重者需要心理医生的诊断,进行认知治疗。

  ⑶病理犯罪人。智力低下,自主神经紊乱,或血清素分泌问题导致的失眠、暴躁,以及酗酒(酒精依赖),吸毒(毒品依赖)等,需要医疗鉴定,在医生的指导下进行药物治疗,在矫正人员的指导下进行行为矫正。

  ⑷理性犯罪人。主要表现在累犯和惯犯身上,将犯罪作为一种谋生手段,权衡犯罪的利弊得失,计算成本与收益。理性犯罪人是传统犯罪学重要观点,也是刑罚体系建立的理论依据,认为,刑事惩罚的痛苦大于他的犯罪所得,才能有效的抑制犯罪。目前的社区矫正对象多数是判拘役或三年以下有期徒刑的缓刑者,或在监狱服刑过半(注:累犯和暴力犯不得假释),法院判断确有悔改表现,不致再危害社会的人。因此,社区矫正对象中“理性犯罪人”的比例相对较少。

  根据犯罪原因的分类矫正是真正意义上的有针对性、个别化矫正,更是科学制定矫正方案的重要前提,而其他要素可作为矫正方案制定及矫正工作的辅助因素考虑。设计矫正方案就像医生给病人看病,先要问诊,号脉,验血、照片子等,查清病因才可能开处方,对症下药。如何科学的制定矫正方案?首先,需要研读案件资料,不能仅研读判决书,还应研读辩护词,因为,判决书较多阐述犯罪事实和量刑标准,而辩护词会有更多犯罪原因的陈述。其次是对社区矫正对象所在家庭、社会环境的调查与了解。三是对矫正对象进行心理量表的测试;四是与矫正对象面谈,不可仅看文字材料就拍脑袋定方案,必须和矫正对象面谈,才能做出“眼见为实”的判断。人是动态的、变化的,所以,需要根据矫正对象环境、心理、病理的变化,中途适度调整矫正方案。在制定和修改矫正方案时,工作人员若受到知识面的限制,应当邀请志愿者中的心理咨询师、社会工作师、大学老师等参加。矫正方案制定完成后,应像医生一样,告知矫正对象“病因”和“治疗方案”,也应听取矫正对象的意见,使其在“治疗”中能主动配合。根据《社区矫正法》第9条规定:“司法所根据社区矫正机构的委托,承担社区矫正相关工作”。在矫正方案制定好后,应送交司法所,委托司法所按照矫正项目实施矫正。如果对矫正对象辖区的司法所属于“无人所”或人手不够,无能力实施社区矫正的(比如:江西省2016年统计,基层司法所“无人所”324个,1人所674个[ 江西省司法厅课题组《关于基层社区矫正队伍建设的探索与思考》[J].中国司法,2017(2):76],分别占总数的20.7%和43.1%),社区矫正机构可根据《社区矫正法》第11条、13条和第25条的规定,委托有能力实施矫正方案的社会工作者、社会组织、志愿者、矫正小组等,并在完成矫正项目的过程中给予指导与督促。

  由此可见,有针对性的科学矫正需要根据矫正对象的“需要”(即犯罪原因等要素)进行科学分类,要求矫正机构工作人员把握法学、心理学、教育学、社会学,甚至医学等方面的知识,并具有一定的实践经验,对工作人员的素质要求甚高。选择实施矫正的单位或个人也需因地制宜统筹考虑,并做好与有关部门和组织的协调工作,所以这是一项专业化和难度很大的工作,专业化培训和人才培养刻不容缓。

  (三)部门之间的有效配合与监督

  1、社区矫正机构与公安机关的协调配合

  从以往的调研看,社区矫正机构与公安机关的协调配合上存在的问题较多,矫正对象出现违规或脱逃等行为时,需要公安机关协助管理或追逃,矫正对象被撤销缓刑或假释需要公安机关协助押送监狱或看守所,暂予监外执行的需收监执行等状态下,因基层公安派出所工作繁重,人手不够,以及公安机关在社区矫正中的角色和责权不清等原因,拒绝配合或迟缓执行的情况时有发生,降低了社区矫正工作中监管执法和预防再犯罪的效果。《社区矫正法》的颁布,对矫正对象违法违规后的逮捕、追捕、送交监狱、看守所等执法工作统一由公安机关执行,法定职责明确,上述不作为现象将会大大减少。另外,近十年来,公安机关在“天眼工程”的推动下,在犯罪人档案、指纹、DNA,以及行动轨迹等大数据建设上成就显著,司法行政机关独立建立社区矫正监控、档案等大数据平台,一是不可能超越公安;二是会重复建设,拉高了社区矫正的司法成本。根据《社区矫正法》第4条的规定,社区矫正机构应与公安机关协商,依法利用公安大数据平台,进行信息共享,以全面提升社区矫正信息化水平。

  2、社区矫正与法院的配合

  从以往的调研看,社区矫正机构与法院配合的主要问题集中于“审前调查”。审前调查是2012年1月两高两部下发的《社区矫正实施办法》中规定的制度。一般是由法院委托社区矫正机构对拟适用社区矫正的被告人或犯罪人是否适合社区矫正,是否具有社会危险性,以及对居住区域的影响等进行调查评估。主要调查内容包括:居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等,审前调查报告需提交法院,虽不作为庭审证据,却是庭审的重要参考。审前调查制度经过8年的实践,取得了良好的社会效果,保障了社区矫正的入口安全。但也存在一些需要改进和克服的难点。比如:委托调查期限过短,使调查人员无法深入调查,或调查人员素质不高,调查量表设计不科学,影响了调查的可信度。再比如:部分法院不等到审前报告提交,便对被告做出判决,使审前调查半途而废,影响了调查人员的积极性,等等。《社区矫正法》第18条对审前调查制度给予了肯定。但如何克服上述难点,还需《社区矫正法实施细则》的补充,以及法院和社区矫正机构在实践中的协调与磨合。

  3、社区矫正机构与检察机关的关系

  检察机关对社区矫正机构工作人员的刑事执行活动进行监督是《宪法》赋予的职责。但从哪些方面实行监督,因社区矫正是一个新生事物,监督内容缺少法律规范,因此,各地在监督过程中也出现过一些偏差,要么无从下手,放弃监督,要么矫枉过正,过度注重对矫正对象再犯罪结果的责任追究,忽视对矫正过程各环节执行状况的考察和责任追究,其中也包括矫正机关对下级的问责。比如,因矫正对象重新犯罪,而追究具体工作人员的责任。这种追究方法是欠科学,因为矫正对象是开放社区环境中的独立活动个体,他们的道德水准、犯罪意识、情绪管控具有主观性,再高素质的工作人员也无法保证他的负责的矫正对象不再犯罪。笔者认为:检察机关,包括上级机关应当重点监督的矫正实施过程,而不完全是结果。就是说要监督工作人员是否按照矫正方案的规定,在各个矫正环节认真履行了监管、教育、治疗、帮扶的职责,当然过程中的倦怠、走过场者除外。如果工作人员按照矫正方案认真履行了全过程,即使矫正对象犯罪了,也不应当追究工作人员的责任。《社区矫正法》与以前政策文件和《社区矫正法(草案)》等最大的区别是设立了“法律责任”专章,规定了对受贿、不履行法定职责、体罚虐待、泄露保密信息、打击报复等的法律责任追究。为监察机关的监督工作明确了方向。总之,社区矫正机构与公安机关、法院的协调合作,接受检察机关的有效监督等,还需要总结以往的经验,在司法实践中继续磨合,逐渐形成系统的制度规范。

  (四)民间力量参与社区矫正的“制度瓶颈”

  社区矫正中的“社区”不仅是一个空间概念,更是一个群体概念,是指社区居民参与(或参加)对犯罪人的矫正。监狱矫治训练他律,易形成“监狱人格”。社区矫正培养自律,在犯罪人忏悔与重新融入社会中预防再犯罪,降低司法成本。如果脱离了社区、缺少了民间的参与就违背了社区矫正的初衷。

  从社区矫正试点至今,民间参与一直是我们的制度瓶颈。行政机关认为:民间参与社区矫正缺少群众基础,民间缺乏热情、能力有限、水平不高,甚至认为民间如果能做社区矫正还要政府的矫正官员干什么。民间则认为:与行政机关合作进行社区矫正障碍较多,政府过于强势,参与者成为资料整理员,行政化过强影响了民间参与的积极性,还有民间对这项工作的不理解和对矫正对象的恐惧等。2013年11月,中国废止了劳动教养制度,部分劳教干部被充实到基层司法所,从事对矫正对象的监管,社区矫正中“国进民退”的倾向明显,“北京模式”逐渐成为全国较一致的模式。此次社区矫正立法高度重视民间力量的参与,在“总则”中确立了“专门机关与社会力量相结合”的基本原则,并在第11条至13条、第25条,第38条至41条规范了社会力量参与社区矫正形式与内容。

  应当承认中国的社区矫正有其特色,与西方国家社区矫正相比发展路径不同。在美国,一位鞋匠约翰·奥古斯都(John Augustus)在马萨诸塞州波士顿基层法院旁听,主动要求担任酗酒者的“善行保护人”,开启了美国“缓刑”和社区矫正制度的序幕(1815年)。在日本,民间慈善家金原明善同情刑满释放人员吾助,因回家乡后受到歧视、生活无助,又不愿意再犯罪,吾助跳河自杀。金原明善于1888年成立了日本第一家“静冈县出狱人保护公司”,并得到民间响应,民办社区矫正机构方兴未艾。政府则通过制定法律和法规规范民间的矫正工作,通过向民间投资,参与部分社区矫正管理,如,假释官、保护观察官对民间社区矫正工作给予指导,以及将再犯风险性高的社区矫正对象纳入政府设立的矫正中心等,但民间一直是社区矫正实施的主体,2015年统计,日本全国的更生保护援助中心345所,更生保护设施103家全部由民间管理(《平成27年版 犯罪白书》 2017-02-08),其发展路径是“自下而上”,因此有良好的民间基础。

  中国的社区矫正则是由政府推动,两高两部下发《通知》,司法系统先行试点,后向全国推广,政府主导全国的社区矫正工作,倡导民间参与,这是一个“自上而下”发展过程。因此,我国民间参与社区矫正的愿望不高、力量不强也是不同发展路径的产物。不过,在我国十余年的社区矫正的探索中也积累了不少民间参与社区矫正的经验,比如:上海模式,向非营利的民间机构购买服务,鼓励指导民办“中途驿站”和“帮教协会”。还有发现爱心民营企业家,利用企业的人财物合作进行社区矫正的“奉化模式”等。

  我们应当认真总结民间参与社区矫正中经验与教训,根据笔者多年的调研思考认为:首先,需要尊重民间的首创精神,信赖民间力量,放手让民间去做,允许失败。政府在与民间合作中要“去行政化”,减少指令性,多做平等的协商,对于法律、心理、教育、医学、社会工作等方面民间专家、学者更需要放下身段,请教商讨。在尊重信赖的基础上,才能调动起民间参与社区矫正工作的积极性。

  其次,不要总盯着传统的与政府合作密切的自治组织,如,村委会、居委会,或者群团组织——共青团、妇联等,因为,“上面千条线,底下一根针”,他们的工作已很繁忙。社区矫正机构应当扩展视野,培育和发现更多的热心矫正事业的社会组织和个人。鼓励、支持和培育与社区矫正相关的志愿者组织、福利基金会、企业家联合会、大学生社团、妇女社团、社区爱心社团等,特别应当支持和培育社区老年人群体(比如,退休的公检法司工作人员、大学及中小学退休教师等)参与社区矫正工作,因为他们有稳定的退休金,丰富的知识储备和人生阅历,许多有识之士渴望老有所为,实现自身的社会价值。

  最后,给予一定的物质和精神奖励。在日本,从事社区矫正的保护司属于志愿者,物质奖励不多,每月政府补助1800—4300日元(折合人民币118—282元)辅导和交通费,另外,享受公务员同等的医疗和工伤保险。若建立民间矫正设施的,因要保障矫正对象的食宿,政府为每人每天支付4000日元(折合人民币262元)的委托费,不足部分允许民间合法募捐。企业接纳社区矫正对象就业,可获得政府一定比例的减免税费。在精神奖励方面,保护司由国家法务大臣委托任命,保护观察官颁发《委任状》,定期举行国家和地域的表彰大会,对社区矫正事业做出贡献的民间团体与个人进行命名和表彰。我国的《社区矫正法》在总则第7条和第41条中也规定有对社区矫正工作中做出突出贡献的组织和个人给予表彰奖励;企业事业单位、社会组织为社区矫正对象提供就业岗位、技能培训,或招收其就业的,按国家规定享受优惠政策。国外的奖励制度值得参考,在实施《社区矫正法》的过程中逐渐细化奖励制度,以持久地保护民间参与社区矫正的积极性。

  总而言之,《社区矫正法》的颁布确立了社区矫正的法律地位及基本制度架构,明晰了社区矫正的基本原则、工作流程和法律责任,为我国社区矫正未来的发展指明了方向。但在执行法律的过程中,我们还需总结以往的经验教训,突破诸如人才培养、有针对性的科学矫正、部门之间的有效协调与监督、民间力量的广泛参与等难点,我国社区矫正事业才会有更大的发展。

  (原文刊载于《犯罪研究》2020年第4期P6-P17,本网刊发有删节)

  作者系中国预防青少年犯罪研究会顾问、北京改革和发展研究会副会长、北京工业大学法学教授。

相关信息

X