自然保护区管理需加强科学立法

文章来源:学习时报 发布时间:2020年03月25日 14:57:22 打印本页 关闭 【字体:

  自然保护区建设是我国生态建设的重要内容,是保护生物多样性的重要举措。自1956年我国建立第一批自然保护区以来,经过60多年的努力,自然保护区在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境和维护国家生态安全方面作出了重大贡献。自然保护区建设蓬勃发展的同时,相关的法律制度也在不断完善,无论是在国家立法、地方立法还是在签署的各项国际条约上,都表现出我国对其建设的重视与推进保护区发展的迫切希望。但是,我们在维护生态环境、保障生态安全方面形势仍然严峻,自然保护区管理还存在一些突出问题需要从顶层设计、中央统筹的高度来应对与化解。

  法律体系尚不完整,且存在冲突,面临诸多实施难题,需要进一步加强立法的科学性。自然保护区作为环境与资源保护工作的一个重要组成部分,却未明确规定在我国环境与资源保护的基本法——《环境保护法》中。尽管该法第29条的规定,即“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护”等内容可以认为是对自然保护区的保护对象的罗列,但却并没有明确使用“自然保护区”的字样,对自然保护区的保护并不能直接适用,规定不够具体。因此,对于我国现行的自然保护区法律体系来说,无论是法律还是行政法规或规章,实际上是缺乏基本法的依据的。1994年,我国《自然保护区条例》颁布实施,这是目前对自然保护区的专门立法中,法律效力层级最高的一个文件。但关于自然保护区中的多种具体的自然资源,又还有国家的专门立法《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《矿产资源法》等进行调整。这就要求对自然保护区进行管理时,既要符合《自然保护区条例》的要求,同时还需遵循其他法律的规定。同时,地方立法关于环境保护也有诸多内容,尤其是《立法法》赋予设区的市在环境保护方面的地方立法权,因此在实践中,关于同一内容,可能有多个层级的法律法规有所体现。从目前来看,无论是不同层级法规、规章之间,还是同一层级法规之间,都还存在着一定的冲突现象,给法律实施带来了障碍。例如,《自然保护区条例》规定,在自然保护区内禁止进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。1997年,《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》颁布,2018年《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》修订实施。国家立法与新疆维吾尔自治区立法的争论焦点在于“放牧”的禁止性规定。按照国家自然保护区禁牧的规定,自然保护区内不再允许放牧。各级自然保护区不得不重新评估如何禁止放牧。由此,因实施禁牧而引发了不少民生问题,影响了自然保护区的设立和晋升工作的正常进行。

  为了取得自然保护区良好的治理成效,必须有高质量的立法加以保障。科学立法的基本要求就是实事求是,根据自然规律和社会发展规律进行立法规制。为此,关于自然保护区“核心区”“一般区”的划定标准与区域设定,如何对各类不同地域和功能的保护区进行科学管理,应充分发挥地方立法的因地制宜优势,进行科学化精细化立法。按照严格保护原则,划定保护区的地域当然是越大越好。但是,即使是经过长期准确的监测,我们也不可能掌握动物全部的活动规律。为此,各个国家公园和重要的自然保护区,应在国家法律的统一框架下,建立与自身实际相符合的管理办法,才能科学高效地开展自然保护区的各项管理工作。

  要进一步解决“保护”与“可持续利用”的价值平衡问题。联合国《生物多样性公约》是国际上生态保护最重要的公约之一,也是我国设立自然保护区的依据,但是其中的保护理念在我国的法律中体现得不够充分准确。保护的目标是为了可持续利用。根据《自然保护区条例》的规定,禁止进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动;核心区是禁止任何人为活动的。这种保护模式实际上将保护与利用割裂开来,实践当中很难落实。

  党的十九大报告提出,我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。这在一定程度上反映了我们在面对“保护”与“可持续利用”时要做到恰当的平衡。我国绝大多数自然保护区都是具有典型保护意义的物种及其栖息地,也往往是人与自然不断博弈、此消彼长或者和谐相处的区域。只考虑单方面的保护,完全放弃合理可持续的利用,反而可能使大量具有极高保护价值的生态区域得不到有效保护,造成重大生态损失。以新疆维吾尔自治区为例,各种类型的生态系统,与放牧都有着不同程度的关联,山地森林草原带往往是夏牧场,低山、荒漠平原、河谷一般是冬牧场。牧民们逐水草而居,取之于自然又回馈自然,是一种天然的轮牧方式,千百年来,人与自然和谐共生,已经构成了一个相对稳定平衡的生态系统,其中的动物、植物、微生物以及相应的食物链完备而且稳定。如果贸然简单地撤除人类活动,生态系统将会发生怎样的变化未可预料。因此,自然保护区的各项管理活动,应依据自然规律,尊重历史沿革,通过规范和限制人类活动的规模与范围,实现自然资源的可持续利用。这是立法理应兼顾的。

  执法尚需加强对各区域的特殊考虑,要因地制宜,适当调整自然保护区的设置与规划。2016年起在全国范围之内开展的环保督察,是加强生态环境保护、推进生态文明建设的一项重大制度安排。近年来,通过环保督察,推动各地解决了许多比较大的生态环境问题,取得良好的环境治理成效。《自然保护区条例》的执法情况是环保督察的重点内容。但在环保督察过程中,少数环保督察组不了解自然保护区的实际情况和传统游牧文化,执法还存在欠缺灵活性的情况。有的时候根据法律条文按图索骥,要求整改,而对地方的现实情况未能因地制宜地考量。针对这一点,应当在保护区执法中进一步推进行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度等制度,细化行政处罚自由裁量权,从源头、过程、结果等关键环节约束和规范行政执法行为,防止执法的“一刀切”。需要说明的是,除了依靠严格执法,也要充分发挥人民的主体性和主动性。这也是联合国《生物多样性公约》所倡导的基本原则之一。保护区管理设计规划必须考虑当地居民可持续发展的利益和权利,重视当地居民对保护区有效管理的不可或缺的作用。

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