关于《贵州省殡葬管理条例（草案）》的起草说明
（2001年11月19日在省九届人大常委会第25次会议上）
贵州省民政厅副厅长 陈梅琳
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现对《贵州省殡葬管理条例（草案）》[以下简称《条例（草案）》]作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
近十年来，在各级党委、政府的领导下，我省的殡葬改革取得了长足发展，火葬逐步推开，火化率逐年提高，贵阳、遵义、安顺、都匀等城区火化率已近百分之百；在土葬改革区，许多县、市建立了殡葬悼念活动场所，兴建了经营性和公益性公墓。这些措施的推选和落实，有力地遏制了乱埋乱葬、占道停尸和丧葬中大搞封建迷信活动的现象，为节约土地、保护资源、净化社会风气，加强我省的两个文明建设作出了应有贡献。
我省的殡葬事业虽然有一定的发展，但整体上仍落后于全国殡葬改革的形势。2000年，全国平均火化率为46%，而我省仅达7.3%，差距较大。随着殡葬改革的深入发展，我省殡葬法制建设相对滞后的问题也日益暴露出来。1997年7月，国务院颁布了《殡葬管理条例》（以下简称《条例》），随后各省、市、自治区结合自身实际，也相继出台了殡葬管理方面的地方性法规和规章。而我省1985年发布的《贵州省殡葬管理实施办法》许多条款与《条例》规定不相一致，已不适应目前殡葬工作的实际，需要修改和补充，并上升为地方性法规。省人大代表、政协委员也多次提出了重新制定贵州省殡葬管理的地方性法规提案。因此，为搞好我省的殡葬改革，将殡葬管理纳入规范化、法制化轨道，制定《条例（草案）》十分必要。
二、制定《条例（草案）》的依据及起草经过
根据省人大、省政府立法工作安排，省民政厅在调查研究的基础上，依据《条例》及有关法律、法规，参照其他省、市、自治区已颁布的条例，结合本省实际，起草了《条例（草案）》初稿。随后，省民政厅和省政府法制办公室正式成立了《条例（草案）》起草小组，对《条例（草案）》初稿进行了多次讨论、修改。在《条例（草案）》的讨论、修改过程中，省人大内司委还会同民政、国土、民委等部门组成调查组对全省九个地、州、市进行了殡葬改革调查。今年初，省民政厅和省政府法制办公室又将《条例（草案）》分别向全省民政系统、省直有关部门和九个地、州、市政府（行署）及部分县（市）政府广泛征求意见，经过反复论证和多次修改，形成了本《条例（草案）》，经2001年9月5日省政府常务会议审议通过，现提请审议。
三、主要内容及需要说明的几个问题
（一）主要内容
《条例（草案）》共分六章，三十二条。第一章总则共六条，阐明了立法依据，明确了殡葬改革主管机关和有关部门的职责，明确了火葬区和土葬改革区的划分和审批权限，规定了《条例（草案）》的适用范围；第二章丧事活动管理共七条，对丧事活动中的民族习俗，对尸体的停放、运送及祭祀活动等作出了明确规定；第三章殡葬设施管理共七条，规定了殡仪馆、公墓及殡仪服务设施兴建的审批权限及建设要求；第四章殡葬设备和用品管理共三条，规定了殡葬设备和用品的生产销售条件及申办程序；第五章法律责任共九条，规范了行政处罚及行政处分、民事责任；第六章附则一条，规定《条例（草案）》生效时间。
（二）需要说明的几个问题
1、关于火葬及土葬改革地区的划定及审批权限问题
对火葬区划定，《条例》原则规定批准权限在省人民政府，并报民政部备案。但由于我省许多地方交通不便及全省火葬场、火葬设备设施等分布不均，操作起来难度比较大。因此，我们在《条例（草案）》第六条第二款规定“实行火葬及土葬改革地区的划定，由县级人民政府提出，经自治州（市）人民政府、地区行署同意，报省人民政府批准。”增加了县、地两级政府提出和审核同意的程序，这样有利于在不突破《条例》规定权限的情况下，使火葬区的划定更切合当地实际，便于贯彻落实，从而促进全省火葬区不断扩大，火化率稳步提高。
2、关于“尊重少数民族丧葬习俗”问题
《条例》第六条规定“尊重少数民族的丧葬习俗；自愿改革丧葬习俗的，他人不得干涉”。我省是一个多民族的省份，在推行火葬时，不少人不了解《条例》中所指少数民族具体是哪些少数民族，还有一些人以“本人就是少数民族”为由而拒绝火葬，从而造成殡葬执法的困难。为了让群众全面了解殡葬法规和政策，减少执法过程中阻力，根据国家民政部、国家民委和卫生部《关于国务院<殡葬管理条例>中尊重少数民族的丧葬习俗规定的解释》[民事发（1999）17号]“对回、维吾尔、哈萨克、柯尔克孜、乌孜别克、塔吉克、塔塔尔、撒拉、东乡和保安10个少数民族的土葬习俗应予尊重，不要强迫他们实行火葬；自愿实行火葬的，他人不得干涉。”的规定，我们在《条例（草案）》第七条第二款中作了具体规定。
3、关于接运遗体的时限问题
《条例（草案）》第八条第一款规定：“应当火化的遗体，其所在单位或亲属一般应在24小时内通知殡仪馆、火葬场、殡仪服务站接运”；《条例（草案）》第十二条第三款规定：“有殡仪馆、火葬场、殡仪服务站的地方，在医院死亡的遗体，存放在太平间时间一般不超过24小时，不得在医院内设置悼念场所和进行悼念活动。”这是因为在现实生活中，有些单位、个人擅自选择治丧地点，进行长时间的无序治丧，影响了人民生活和工作秩序的正常进行。我们认为，在具体治丧活动中要进行规范管理，首先就要规范治丧场所和治丧时间。因此，我们分别作出24小时的规定，有利于促进丧葬习俗的改革，净化城市的社会环境，维护单位和个人的正常工作、生活秩序。因此，在《条例（草案）》第八条第一款第十二条第三款作出了具体时限的规定。
4、关于在一些地区禁止建坟墓的问题
《条例》第十条对禁止建坟墓的区域作了比较原则规定，有的部门提出，应结合我省实际作出细化规定，以便于操作。我们经认真研究后，在《条例（草案）》第十七条作了细化和补充，特别是强调了“饮用水源保护区、水库周围及河流两岸、堤坝300米以内和铁路、公路主干线两侧视线所及范围内”禁止建坟墓，从而有效遏制乱埋乱葬现象。
5、关于建设殡仪服务站、土葬改革地区殡馆、骨灰堂的审批权限问题
《条例（草案）》第十五条规定“……建设殡仪服务站、在土葬改革地区建设殡仪馆、骨灰堂，服务范围主要覆盖本县（市、区）的，由所在地县级人民政府的民政部门审批；服务范围跨越两个或两个以上的县（市、区）的，由设区的市、自治州人民政府、地区行署的民政部门审批。殡仪服务站建成后，可以为相邻地区的群众提供殡仪服务。”这是根据《条例》第八条第一款的规定及民政部对《殡葬管理条例》第八条第一款的解释（民办函〔2002〕122号），结合我省土葬改革地区相对较大、殡葬服务设施发展相对滞后的实际，经征求各地、州、市、县意见，并借鉴外省（区、市）做法的基础上作出的规定，有利于简化审批程序，推进全省殡葬改革工作和加快殡葬服务设施建设。
6、关于墓穴占地面积问题
《条例（草案）》第十八条规定：“埋葬骨灰的单人墓和双人合葬墓墓穴占地面积不得超过1m2；埋葬遗体的单人墓墓穴占地面积不得超过4m2，双人合葬墓墓穴占地面积不得超过6m2。”是根据《条例》“严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限。……墓穴占地面积和使用年限，由省、自治区、直辖市人民政府按照节约土地、不占耕地的原则规定”的精神和国务院办公厅转发民政部关于进一步加强公墓管理意见的通知（国办发〔1998〕25号）确定的，符合我省实际，便于基层操作。
7、关于从事经营性殡葬服务的前置审批问题
原《条例（草案）》规定：“生产、销售殡葬用品的，应在开业前向县级以上人民政府民政部门提出书面申请，经过审查批准，并到工商行政管理部门办理有关手续。任何单位和个人不得在规定的生产、销售场所以外从事殡葬用品生产、经营活动。”在征求意见过程中，省工商部门建议修改为：“生产、销售、出租殡葬用品及从事经营性殡葬服务业务的，应在开业前向县级以上人民政府民政部门提出书面申请，经审查批准，到工商行政管理部门办理登记注册手续，领取营业执照方可营业。任何单位和个人未经批准，不得从事殡葬用品经营活动。”我们经认真研究，基本采纳了这一意见，修改成《条例（草案）》第二十一条。
以上说明及《条例（草案）》，请予审议。
贵州省民政厅副厅长 陈梅琳
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现对《贵州省殡葬管理条例（草案）》[以下简称《条例（草案）》]作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
近十年来，在各级党委、政府的领导下，我省的殡葬改革取得了长足发展，火葬逐步推开，火化率逐年提高，贵阳、遵义、安顺、都匀等城区火化率已近百分之百；在土葬改革区，许多县、市建立了殡葬悼念活动场所，兴建了经营性和公益性公墓。这些措施的推选和落实，有力地遏制了乱埋乱葬、占道停尸和丧葬中大搞封建迷信活动的现象，为节约土地、保护资源、净化社会风气，加强我省的两个文明建设作出了应有贡献。
我省的殡葬事业虽然有一定的发展，但整体上仍落后于全国殡葬改革的形势。2000年，全国平均火化率为46%，而我省仅达7.3%，差距较大。随着殡葬改革的深入发展，我省殡葬法制建设相对滞后的问题也日益暴露出来。1997年7月，国务院颁布了《殡葬管理条例》（以下简称《条例》），随后各省、市、自治区结合自身实际，也相继出台了殡葬管理方面的地方性法规和规章。而我省1985年发布的《贵州省殡葬管理实施办法》许多条款与《条例》规定不相一致，已不适应目前殡葬工作的实际，需要修改和补充，并上升为地方性法规。省人大代表、政协委员也多次提出了重新制定贵州省殡葬管理的地方性法规提案。因此，为搞好我省的殡葬改革，将殡葬管理纳入规范化、法制化轨道，制定《条例（草案）》十分必要。
二、制定《条例（草案）》的依据及起草经过
根据省人大、省政府立法工作安排，省民政厅在调查研究的基础上，依据《条例》及有关法律、法规，参照其他省、市、自治区已颁布的条例，结合本省实际，起草了《条例（草案）》初稿。随后，省民政厅和省政府法制办公室正式成立了《条例（草案）》起草小组，对《条例（草案）》初稿进行了多次讨论、修改。在《条例（草案）》的讨论、修改过程中，省人大内司委还会同民政、国土、民委等部门组成调查组对全省九个地、州、市进行了殡葬改革调查。今年初，省民政厅和省政府法制办公室又将《条例（草案）》分别向全省民政系统、省直有关部门和九个地、州、市政府（行署）及部分县（市）政府广泛征求意见，经过反复论证和多次修改，形成了本《条例（草案）》，经2001年9月5日省政府常务会议审议通过，现提请审议。
三、主要内容及需要说明的几个问题
（一）主要内容
《条例（草案）》共分六章，三十二条。第一章总则共六条，阐明了立法依据，明确了殡葬改革主管机关和有关部门的职责，明确了火葬区和土葬改革区的划分和审批权限，规定了《条例（草案）》的适用范围；第二章丧事活动管理共七条，对丧事活动中的民族习俗，对尸体的停放、运送及祭祀活动等作出了明确规定；第三章殡葬设施管理共七条，规定了殡仪馆、公墓及殡仪服务设施兴建的审批权限及建设要求；第四章殡葬设备和用品管理共三条，规定了殡葬设备和用品的生产销售条件及申办程序；第五章法律责任共九条，规范了行政处罚及行政处分、民事责任；第六章附则一条，规定《条例（草案）》生效时间。
（二）需要说明的几个问题
1、关于火葬及土葬改革地区的划定及审批权限问题
对火葬区划定，《条例》原则规定批准权限在省人民政府，并报民政部备案。但由于我省许多地方交通不便及全省火葬场、火葬设备设施等分布不均，操作起来难度比较大。因此，我们在《条例（草案）》第六条第二款规定“实行火葬及土葬改革地区的划定，由县级人民政府提出，经自治州（市）人民政府、地区行署同意，报省人民政府批准。”增加了县、地两级政府提出和审核同意的程序，这样有利于在不突破《条例》规定权限的情况下，使火葬区的划定更切合当地实际，便于贯彻落实，从而促进全省火葬区不断扩大，火化率稳步提高。
2、关于“尊重少数民族丧葬习俗”问题
《条例》第六条规定“尊重少数民族的丧葬习俗；自愿改革丧葬习俗的，他人不得干涉”。我省是一个多民族的省份，在推行火葬时，不少人不了解《条例》中所指少数民族具体是哪些少数民族，还有一些人以“本人就是少数民族”为由而拒绝火葬，从而造成殡葬执法的困难。为了让群众全面了解殡葬法规和政策，减少执法过程中阻力，根据国家民政部、国家民委和卫生部《关于国务院<殡葬管理条例>中尊重少数民族的丧葬习俗规定的解释》[民事发（1999）17号]“对回、维吾尔、哈萨克、柯尔克孜、乌孜别克、塔吉克、塔塔尔、撒拉、东乡和保安10个少数民族的土葬习俗应予尊重，不要强迫他们实行火葬；自愿实行火葬的，他人不得干涉。”的规定，我们在《条例（草案）》第七条第二款中作了具体规定。
3、关于接运遗体的时限问题
《条例（草案）》第八条第一款规定：“应当火化的遗体，其所在单位或亲属一般应在24小时内通知殡仪馆、火葬场、殡仪服务站接运”；《条例（草案）》第十二条第三款规定：“有殡仪馆、火葬场、殡仪服务站的地方，在医院死亡的遗体，存放在太平间时间一般不超过24小时，不得在医院内设置悼念场所和进行悼念活动。”这是因为在现实生活中，有些单位、个人擅自选择治丧地点，进行长时间的无序治丧，影响了人民生活和工作秩序的正常进行。我们认为，在具体治丧活动中要进行规范管理，首先就要规范治丧场所和治丧时间。因此，我们分别作出24小时的规定，有利于促进丧葬习俗的改革，净化城市的社会环境，维护单位和个人的正常工作、生活秩序。因此，在《条例（草案）》第八条第一款第十二条第三款作出了具体时限的规定。
4、关于在一些地区禁止建坟墓的问题
《条例》第十条对禁止建坟墓的区域作了比较原则规定，有的部门提出，应结合我省实际作出细化规定，以便于操作。我们经认真研究后，在《条例（草案）》第十七条作了细化和补充，特别是强调了“饮用水源保护区、水库周围及河流两岸、堤坝300米以内和铁路、公路主干线两侧视线所及范围内”禁止建坟墓，从而有效遏制乱埋乱葬现象。
5、关于建设殡仪服务站、土葬改革地区殡馆、骨灰堂的审批权限问题
《条例（草案）》第十五条规定“……建设殡仪服务站、在土葬改革地区建设殡仪馆、骨灰堂，服务范围主要覆盖本县（市、区）的，由所在地县级人民政府的民政部门审批；服务范围跨越两个或两个以上的县（市、区）的，由设区的市、自治州人民政府、地区行署的民政部门审批。殡仪服务站建成后，可以为相邻地区的群众提供殡仪服务。”这是根据《条例》第八条第一款的规定及民政部对《殡葬管理条例》第八条第一款的解释（民办函〔2002〕122号），结合我省土葬改革地区相对较大、殡葬服务设施发展相对滞后的实际，经征求各地、州、市、县意见，并借鉴外省（区、市）做法的基础上作出的规定，有利于简化审批程序，推进全省殡葬改革工作和加快殡葬服务设施建设。
6、关于墓穴占地面积问题
《条例（草案）》第十八条规定：“埋葬骨灰的单人墓和双人合葬墓墓穴占地面积不得超过1m2；埋葬遗体的单人墓墓穴占地面积不得超过4m2，双人合葬墓墓穴占地面积不得超过6m2。”是根据《条例》“严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限。……墓穴占地面积和使用年限，由省、自治区、直辖市人民政府按照节约土地、不占耕地的原则规定”的精神和国务院办公厅转发民政部关于进一步加强公墓管理意见的通知（国办发〔1998〕25号）确定的，符合我省实际，便于基层操作。
7、关于从事经营性殡葬服务的前置审批问题
原《条例（草案）》规定：“生产、销售殡葬用品的，应在开业前向县级以上人民政府民政部门提出书面申请，经过审查批准，并到工商行政管理部门办理有关手续。任何单位和个人不得在规定的生产、销售场所以外从事殡葬用品生产、经营活动。”在征求意见过程中，省工商部门建议修改为：“生产、销售、出租殡葬用品及从事经营性殡葬服务业务的，应在开业前向县级以上人民政府民政部门提出书面申请，经审查批准，到工商行政管理部门办理登记注册手续，领取营业执照方可营业。任何单位和个人未经批准，不得从事殡葬用品经营活动。”我们经认真研究，基本采纳了这一意见，修改成《条例（草案）》第二十一条。
以上说明及《条例（草案）》，请予审议。
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