关于对《贵州省林地管理条例（草案）》的说明
（2003年7月22日在省十届人大常委会第三次会议上）
贵州省林业厅厅长 张锦林
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现对《贵州省林地管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
随着我国经济社会的发展，可持续发展战略已成为基本国策。以林业为主体的生态建设，日益受到党和国家及整个社会的高度重视。1998年8月5日，国务院在《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》〔国发明电（1998）8号〕中强调，地方各级政府要把林地放在与耕地同等重要的位置，高度重视林地保护工作，把制止毁林开垦、保护林地列入政府重要议事日程。1999年，《国务院办公厅关于继续冻结各项建设工程征占用林地的通知》〔国发明电（1999）9号〕再次重申了保持保护林地的重要性。
1998年《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）和2000年《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）相继颁布施行后，对于森林资源的保护和利用起了重要作用。但《森林法》和《森林法实施条例》是指导全国森林资源管理的大法，涉及面广，对林地管理措施规范得比较原则。我省经“十年绿化贵州”战略的实施，到1998年，森林面积达到8143万亩，森林覆盖率达30.83%，局部地区生态环境得到改善，但森林总量偏少，林分质量不高仍是我省的基本林情，林地管理也存在着许多新情况和新问题：由于山区面积占全省国土总面积的92.5%，喀斯特面积就占全省国土总面积的73%；出露面积占61.9%，石漠化面积就达2200万亩，且每年仍以上百万亩的速度扩展；从1991年到目前为止，据不完全统计，未依法经林业行政主管部门审核的林地达11.79万亩；1992年以来，全省毁林开垦面积就达27.7万亩等等，这些问题导致水土流失严重。为了保护和建设好全省土地利用总体规划的1.1亿亩林地，实现到2005年，全省森林覆盖率提高到35%，2010年提高到38%的战略目标，并从根本上遏制毁林开垦、乱征滥占、不批也占、少批多占、占而不补，切实依法保护和合理开发利用我省林地资源以及切实保护林农的合法权益，需要从我省实际出发，制定有可操作性的地方性法规来规范林地管理工作。因此，制定《条例（草案）》十分必要。
二、起草的依据及经过
《条例（草案）》的主要立法依据是：《森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《森林法实施条例》、《退耕还林条例》。
2001年底，省林业厅在省政府颁布实施的《贵州省林地管理办法》的基础上，草拟了《条例（草案）》初稿。2002年初，省人大、省政府将《条例（草案）》列入了立法调研计划后，省政府法制办和省林业厅成立了《条例（草案）》起草小组对《条例（草案）》初稿进行了多次讨论、修改，并广泛征求了全省各市（州、地）林业局以及部分重点县林业局的意见，征求了省计委、财政厅、物价局、国土厅、环保局、农业厅、民政厅、经贸委、省高院、省检察院、建设厅、交通厅、公安厅等单位的意见，并到铜仁、江口、印江等地进行调研。今年，省人大、省政府将《条例（草案）》列入正式立法计划后，又征求了全省9个市（州、地）政府（行署）的意见，经过反复论证，采纳了大部分厅局和基层的合理意见，对一些不同意见作了必要的解释和说明，多次修改，十易其稿，形成了本《条例（草案）》，经2003年6月11日省政府第7次常务会议审议通过，现提请审议。
三、调整对象和规范的主要内容
《条例（草案）》调整的对象是本省行政区域内林地的保护、管理和利用。主要内容共分六章三十七条。第一章，总则，规定《条例（草案）》的制定依据，林地的定义及管理体制，共六条。第二章，规定林地权属的管理，共十一条。第三章，规定林地权属争议处理，共三条。第四章，规定林地保护和利用，共十一条。第五章，法律责任，共五条。第六章，附则，共一条。
四、需要说明的几个问题
（一）关于林地的管理体制。
根据《森林法》第十三条规定：“各级林业行政主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”和《森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”因此，林业行政主管部门对按照土地利用总体规划确定的林地进行管理和监督是法律赋予的职责。但林地管理并不仅仅是林业行政主管部门的工作，土地等行政主管部门同样负有重要的管理和监督责任。根据《森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占用或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上的人民政府林业主管部门同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续……”。因此，我们在《条例（草案）》第五条规定：“……省人民政府林业行政主管部门负责全省林地保护、利用、更新的管理和监督工作。县级以上人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内林地保护、利用、更新的管理和监督工作。县级以上人民政府土地行政主管部门和其他有关部门按照各自职责，做好与林地有关的保护、管理工作。”
（二）关于临时占用林地的审批权限。
临时占用林地是指占有林地不超过两年，并不得在临时占用林地上修筑永久性建筑物。占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件，也就是说临时占用林地，并没有改变林地用途，林地并未转为非林地。所以《森林法实施条例》第十七条将临时占用林地的审批权限授予县级以上人民政府林业行政主管部门。根据此规定，我们在《条例（草案）》第二十六条对临时占用林地的审批程序作了细化规定。
（三）关于在林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施的审批权限。
森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，由于没有改变土地用途，不涉及林地转为建设用地的问题。所以《森林法实施条例》第十八条将审批权限授予县级以上林业行政主管部门。如果修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。因此，我们在《条例（草案）》第二十五条和第三十一条分别作出规定：“进行勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等建设工程，应当不占或者少占林地；确需占用、征用林地的，应当经林业行政主管部门审核同意后，报土地行政主管部门办理占用、征用林地审批手续。”“国有森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由省人民政府林业行政主管部门批准；其它森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级人民政府林业行政主管部门批准”。
以上说明和《条例（草案）》，请予审议。
贵州省林业厅厅长 张锦林
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现对《贵州省林地管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
随着我国经济社会的发展，可持续发展战略已成为基本国策。以林业为主体的生态建设，日益受到党和国家及整个社会的高度重视。1998年8月5日，国务院在《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》〔国发明电（1998）8号〕中强调，地方各级政府要把林地放在与耕地同等重要的位置，高度重视林地保护工作，把制止毁林开垦、保护林地列入政府重要议事日程。1999年，《国务院办公厅关于继续冻结各项建设工程征占用林地的通知》〔国发明电（1999）9号〕再次重申了保持保护林地的重要性。
1998年《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）和2000年《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）相继颁布施行后，对于森林资源的保护和利用起了重要作用。但《森林法》和《森林法实施条例》是指导全国森林资源管理的大法，涉及面广，对林地管理措施规范得比较原则。我省经“十年绿化贵州”战略的实施，到1998年，森林面积达到8143万亩，森林覆盖率达30.83%，局部地区生态环境得到改善，但森林总量偏少，林分质量不高仍是我省的基本林情，林地管理也存在着许多新情况和新问题：由于山区面积占全省国土总面积的92.5%，喀斯特面积就占全省国土总面积的73%；出露面积占61.9%，石漠化面积就达2200万亩，且每年仍以上百万亩的速度扩展；从1991年到目前为止，据不完全统计，未依法经林业行政主管部门审核的林地达11.79万亩；1992年以来，全省毁林开垦面积就达27.7万亩等等，这些问题导致水土流失严重。为了保护和建设好全省土地利用总体规划的1.1亿亩林地，实现到2005年，全省森林覆盖率提高到35%，2010年提高到38%的战略目标，并从根本上遏制毁林开垦、乱征滥占、不批也占、少批多占、占而不补，切实依法保护和合理开发利用我省林地资源以及切实保护林农的合法权益，需要从我省实际出发，制定有可操作性的地方性法规来规范林地管理工作。因此，制定《条例（草案）》十分必要。
二、起草的依据及经过
《条例（草案）》的主要立法依据是：《森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《森林法实施条例》、《退耕还林条例》。
2001年底，省林业厅在省政府颁布实施的《贵州省林地管理办法》的基础上，草拟了《条例（草案）》初稿。2002年初，省人大、省政府将《条例（草案）》列入了立法调研计划后，省政府法制办和省林业厅成立了《条例（草案）》起草小组对《条例（草案）》初稿进行了多次讨论、修改，并广泛征求了全省各市（州、地）林业局以及部分重点县林业局的意见，征求了省计委、财政厅、物价局、国土厅、环保局、农业厅、民政厅、经贸委、省高院、省检察院、建设厅、交通厅、公安厅等单位的意见，并到铜仁、江口、印江等地进行调研。今年，省人大、省政府将《条例（草案）》列入正式立法计划后，又征求了全省9个市（州、地）政府（行署）的意见，经过反复论证，采纳了大部分厅局和基层的合理意见，对一些不同意见作了必要的解释和说明，多次修改，十易其稿，形成了本《条例（草案）》，经2003年6月11日省政府第7次常务会议审议通过，现提请审议。
三、调整对象和规范的主要内容
《条例（草案）》调整的对象是本省行政区域内林地的保护、管理和利用。主要内容共分六章三十七条。第一章，总则，规定《条例（草案）》的制定依据，林地的定义及管理体制，共六条。第二章，规定林地权属的管理，共十一条。第三章，规定林地权属争议处理，共三条。第四章，规定林地保护和利用，共十一条。第五章，法律责任，共五条。第六章，附则，共一条。
四、需要说明的几个问题
（一）关于林地的管理体制。
根据《森林法》第十三条规定：“各级林业行政主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”和《森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”因此，林业行政主管部门对按照土地利用总体规划确定的林地进行管理和监督是法律赋予的职责。但林地管理并不仅仅是林业行政主管部门的工作，土地等行政主管部门同样负有重要的管理和监督责任。根据《森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占用或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上的人民政府林业主管部门同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续……”。因此，我们在《条例（草案）》第五条规定：“……省人民政府林业行政主管部门负责全省林地保护、利用、更新的管理和监督工作。县级以上人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内林地保护、利用、更新的管理和监督工作。县级以上人民政府土地行政主管部门和其他有关部门按照各自职责，做好与林地有关的保护、管理工作。”
（二）关于临时占用林地的审批权限。
临时占用林地是指占有林地不超过两年，并不得在临时占用林地上修筑永久性建筑物。占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件，也就是说临时占用林地，并没有改变林地用途，林地并未转为非林地。所以《森林法实施条例》第十七条将临时占用林地的审批权限授予县级以上人民政府林业行政主管部门。根据此规定，我们在《条例（草案）》第二十六条对临时占用林地的审批程序作了细化规定。
（三）关于在林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施的审批权限。
森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，由于没有改变土地用途，不涉及林地转为建设用地的问题。所以《森林法实施条例》第十八条将审批权限授予县级以上林业行政主管部门。如果修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。因此，我们在《条例（草案）》第二十五条和第三十一条分别作出规定：“进行勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等建设工程，应当不占或者少占林地；确需占用、征用林地的，应当经林业行政主管部门审核同意后，报土地行政主管部门办理占用、征用林地审批手续。”“国有森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由省人民政府林业行政主管部门批准；其它森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级人民政府林业行政主管部门批准”。
以上说明和《条例（草案）》，请予审议。
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