——2020年3月6日在省十三届人大常委会第十六次会议上

省人大常委会：

　　现将2019年开展规范性文件备案审查工作的情况报告如下，请予审议。

　　备案审查是维护社会主义法治统一的重要制度，对省人民政府制定的规章、规范性文件，市州人大及其常委会通过的决议决定，市州人民政府制定的规章以及其他相关主体制定的规范性文件开展备案审查，是宪法、法律赋予省人大常委会的一项重要职权。根据宪法和法律、法规规定，省人大常委会对报送备案的相关规范性文件进行审查，对与宪法、法律和上位法规定相抵触的有关规范性文件有权予以撤销、纠正。

　　过去一年，省人民政府、市州人大及其常委会和市州人民政府深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，紧紧围绕中央和省委工作大局，通过制定、修改和废止相关规章、决议决定等规范性文件，积极适应国家治理体系和治理能力现代化需要，在法治轨道上推进各项工作，为确保党中央和省委决策部署贯彻落实、保障宪法法律有效实施、促进全省经济社会高质量发展、助力脱贫攻坚决胜同步小康发挥了重要作用。

　　在省人大常委会领导下，省人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求，与省人大各专门委员会协同配合，积极开展备案审查工作，为省人大常委会依法履行备案审查职责提供服务保障，备案审查各项工作顺利推进。

　　一、备案审查工作开展情况

　　(一)报送备案的有关情况

　　1.规范性文件做到有件必备。截止2019年12月31日，省人大常委会共收到省人民政府、市州人大常委会和市州人民政府报送备案的规范性文件97件。其中：省人民政府报送备案的规章和其他规范性文件31件(规章7件，其他规范性文件24件);市州人民政府报送备案的规章12件(贵阳市9件，遵义市、铜仁市、黔南州各1件);市州人大常委会报送备案的决议决定54件。各报送备案的机关按照“有件必备”的要求，基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范，通过报送备案体现了接受省人大常委会监督的主动性和自觉性，报备工作实现了制度化、常态化。

　　2.打造信息平台，全部实现电子报备。按照全国人大常委会加快建立全国统一的备案审查信息化平台的工作要求，从2017年谋划启动，2018年1月省级备案审查信息平台接入全国人大常委会云平台并正式上线运行，到2019年9月1日全省9个市州、11个自治县备案审查信息平台全部建成并上线运行，按照标准、网络、内容、数据“四统一”的要求，省、市州、自治县三级规范性文件全部实现电子报备。

　　3.积极探索创新，进一步扩大备案审查范围。在全国人大常委会法工委的指导下，法工委积极学习借鉴上海、广东等地的做法，通过与省高级人民法院、省人民检察院(以下简称两院)磋商、征求有关方面意见并反复研究后，向常委会提出了相关工作建议，启动了将两院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围的工作,从2020年1月1日起，两院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件将报送省人大常委会备案审查。

　　(二)开展审查的有关情况

　　备案是基础，审查是核心。根据有关法律法规规定，结合实际，通常审查方式主要有：一是依职权审查，即审查机关主动进行审查;二是依申请审查，即审查机关根据有关国家机关或者公民、组织提出的审查建议进行审查;三是专项审查，即审查机关对特定领域规范性文件进行集中清理和审查。2019年，按照“有备必审”的要求，在省人大常委会的领导下，法工委统筹开展、综合运用各种审查方式，依法组织对报备的所有规范性文件进行了合宪性、合法性、适当性审查;同时，根据全国人大常委会部署，继续组织开展涉及生态环保领域法规专项集中清理和审查工作;根据全国人大常委会法工委审查建议和工作建议，开展相关法规清理修改的具体工作。

　　1.整合资源抓重点，有备必审全覆盖。法工委积极探索建立主动审查机制，对所有报备的规范性文件都进行审查，着力实现“有备必审”;同时，在现有条件的基础上，将涉及改革发展稳定大局和社会普遍关注的重大问题，涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务，涉及行政许可、行政强制、行政处罚等行政行为的相关规范性文件作为重点审查的对象。一年来，法工委会同有关专门委员会、常委会工作机构，根据规范性文件的不同内容、性质、职责分工等，对报备的97件规范性文件进行了主动审查。重点对是否违反相关上位法规定，是否违法增加公民、法人和其他组织的义务、限制其权利，是否存在行政机关自我授权、规避责任，以及是否涉嫌地方保护主义和部门利益等情形进行审查，强化对权力的约束和规范，从源头上防止权力滥用。总体上看，纳入主动审查的规范性文件，基本遵循相关法律、法规的规定，规范的内容基本符合我省经济社会发展的实际需要，尚未发现制定机关超越法定权限、违法增设权力或者违法设定义务。一年来，没有收到公民、法人和其他组织提出的审查要求和审查建议。

　　2.提前介入提建议，关口前移促合规。人大常委会的备案审查属于事后监督，具有一定的滞后性，对于一些重大尤其是关系公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，一旦在实施后发现问题，将产生重大影响甚至引发矛盾。法工委逐步探索备案审查工作机制，不断将关口前移，在规范性文件出台前的征求意见过程中，及时提出意见建议，有效避免了规范性文件中出现与上位法相抵触的问题。同时，对制定机关提出的问题，都及时予以答复;若一时解答不了的问题，及时请示全国人大常委会法工委。

　　3.上下联动搞清理，法制统一共遵循。有重点地开展规范性文件集中清理和审查，对于保障国家法制统一，支持和配合国家在某一领域重大改革方针政策的推进和落实，以及提升各级立法主体的立法能力，促进各级立法主体相互交流，不断提高立法水平，具有十分重要的意义。按照全国人大常委会要求，持续开展生态环保领域方面的法规集中清理工作，切实避免在立法层面为破坏生态行为“放水”、降低标准、管控不严等问题。我省全面清理涉及生态环保需要修改的法规共39件，其中：省本级20件、市州13件、自治县6件，已于2019年6月份全部修改完成。至此，通过上下联动，经过两年多的努力，顺利完成了对我省生态环保领域地方性法规、自治条例、单行条例的全面“体检”。

　　(三)备案审查制度和能力建设情况

　　党的十九届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。过去的一年，省人大常委会高度重视，持续推动地方各级人大常委会健全备案审查制度，夯实备案审查能力，扎实开展备案审查工作。

　　1.狠抓完善工作机制，制度建设稳步推进。在制度建设方面，结合我省工作实际，主要开展了以下工作：一是继续开展《贵州省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例(草案)》的调研、论证和起草工作，力争早日进入正式立法程序。拟通过条例的出台，推动全省各级人大常委会备案审查制度建设迈上一个新的台阶;二是为适应备案审查工作的现实需要，并提供充分的法律依据，积极开展《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》修改的调研起草工作;三是建立健全微信群等工作服务机制，实现了沟通便捷、信息畅通、资源共享。

　　2.深入学习加强指导，能力建设逐步提升。党的十八届四中全会以来，规范性文件的备案审查面临着新形势、新任务、新要求，尤其是赋予设区的市和自治州立法权后，我省制定政府规章的立法主体从2个增加到10个，省人大常委会接收报备的主体从此前的11个增加到19个，备案审查工作更加繁重、难度也明显增大。为适应新常态，省人大常委会高度重视，组织开展形式多样的学习并加强对9个市州的指导，不断提升备案审查能力和水平。一方面派员参加全国人大常委会法工委组织的学习和培训，另一方面，举办培训班，对专门委员会、法工委和9个市州人大和政府司法行政机关、11个自治县人大的有关负责同志进行培训;此外，法工委还注重对全省人大系统备案审查工作的日常指导，派出业务骨干到市州县开展备案审查工作专题讲座，形成了上下联动、沟通及时、指导有力的良好工作氛围。

　　二、备案审查工作中存在的问题

　　党的十九届三中、四中全会以来，全省各级人大常委会从完善制度、建立机构、健全机制等方面积极推动备案审查工作的开展，备案审查机制逐步健全，为规范权力运行、保障群众权益发挥了积极作用。但规范性文件备案审查工作进展还不平衡、效果还不明显，与依法治国的需要、与人民群众的期盼，还有一定的差距。

　　(一)思想认识还有待提高

　　全省从备案审查的角度看，无论审查主体还是审查对象，对这项工作的重视程度还明显不够，从推动国家治理体系和治理能力现代化的高度去思考研究备案审查工作力量不足。在审查主体层面:一是认为“不必要”;二是怕“得罪人”。一方面认为规范性文件代表着监督对象的集体意志，否定其文件就是否定其能力，会严重影响人大与监督对象的关系;三是认为“难度大”。认为备案审查工作涉及面宽、工作量大、政策性强，审不好容易产生较大责任和较重后果，由此产生畏难情绪。因此，报而不备、备而不审、审而不决、决而不纠的现象时有发生。另一方面，一些监督对象对备案审查工作不够理解、不够配合，把纠正扶偏当作揽权拆台，在一定程度上影响了备案审查工作的深入推进。

　　(二)备案审查工作程序和工作机制仍需完善

　　立法法、监督法和我省监督条例对规范性文件的备案审查虽然有规范，但没有专门的备案审查法律和法规，开展这项工作缺乏明确具体的法律制度。实践中对规范性文件的认定、备案审查程序尤其是主动审查方式、纠错程序和责任承担等缺乏较为明确、可操作性强的规范。一是主动审查程序没有相应规范，怎么审、谁来审、审什么等关键问题需要进一步厘清;二是主动审查的意识不足，目前主要是登记和存档，未能全面深入开展审查工作;三是与党委法制工作机构、政府司法行政机关之间的沟通衔接机制尚未形成，信息和资源没有共享;四是从全省来看，部分市州、县级备案审查工作基本没有开展，形同虚设;五是对社会反响强烈的规范性文件主动作为不够，没有及时响应。

　　(三)备案审查能力建设亟待加强

　　从全省情况看，机构设置不健全，审查力量薄弱，绝大多数市州、县人大常委会尚未设立备案审查机构，没有专职工作人员，根本不能适应现在以及今后一定时期的备案审查工作需要;极少数市州虽然有备案审查机构，但审查力量薄弱，审查质量有待提高，总的看还不适应备案审查工作要求。从省级来看，法工委虽设有备案审查处，但只有2名工作人员，每年接收备案文件近100件，难以做到实质性的“有备必审”，无法适应现在以及今后一定时期的备案审查工作面临的新形势、新任务和新要求;人大专门委员会在备案审查工作中的作用没有充分发挥，专业优势没有体现。

　　(四)审查实效需要进一步提高

　　总体上看，备案审查工作更多是以被动审查为主，主动审查的力度不够，在适应新形势、迎接新挑战上，在敢于监督、善于监督上需要下狠功夫。有时候被动审查建议无人提、主动审查工作没人做，备案审查工作往往流于形式。同时，还存在纠错机制不健全、纠错效率低等问题。

　　三、2020年备案审查工作的考虑和建议

　　党的十九届四中全会对备案审查工作作出了重要部署，栗战书委员长和全国人大常委会法工委对备案审查工作提出了明确要求。为了贯彻落实党的十九届四中全会精神，省委十二届六次全会提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪和违法的规范性文件。2020年，法工委要进一步增强做好备案审查工作的思想自觉和行动自觉，认真贯彻落实党中央、全国人大常委会和省委、省人大常委会有关工作要求，不断提高备案审查工作水平。

　　(一)推动备案审查工作取得新进展

　　切实贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求，进一步加强改进备案审查工作，通过备案审查保证宪法法律实施，保护公民合法权利。按照法治原则，只要是规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖。按照宪法法律规定开展备案审查工作，加强对涉及公民、法人权利义务的规范性文件的监督，认真研究处理公民、法人对规范性文件提出的审查建议，积极回应社会关切;加强备案审查工作的宣传，充分利用媒体广泛宣传备案审查制度、典型案例，扩大备案审查工作的社会影响，为备案审查工作营造良好氛围。

　　(二)推动备案审查制度建设实现新提升

　　按照强基础、补短板的工作思路，切实加强备案审查制度建设。一是开展《贵州省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例(草案)》的起草、调研、论证工作，争取纳入下一年度立法计划;二是完成《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》修改工作;三是把省高级人民法院、省人民检察院制定的规范性文件纳入备案审查的范围;四是探索建立备案审查联动机制，推动形成与党委法制工作机构、司法行政机关及其他制定主体之间的沟通协调联络机制。

　　(三)推动备案审查能力建设实现新突破

　　能力建设关系到备案审查工作成效，结合我省实际，拟从以下几个方面加强备案审查能力建设，力争实现新突破。一是继续加强信息化建设，逐步推动全省88个县备案审查信息平台建设全覆盖;同时，在电子报备的基础上，探索推动开通公众审查建议网上受理反馈、报备规范性文件网上公示和查询等功能;依托全国人大云平台逐步实现智能辅助审查;二是探索建立备案审查向第三方购买服务工作机制，依托常委会咨询专家、高等院校、科研院所等智库提升备案审查质量，增强审查意见的权威性，弥补审查力量的不足;三是加强备案审查队伍建设，内部发力，不断提高备案审查工作人员的业务素质;建立备案审查工作微信群，加强对市州人大常委会备案审查工作人员的业务指导，继续通过日常的工作沟通、专题业务培训等方式不断提升备案审查工作人员的业务水平;四是注重发挥人大代表、常委会组成人员主体作用，通过听取代表、常委会组成人员意见、邀请参与论证等方式，吸收人大代表、常委会组成人员参加备案审查工作。

　　党的十九届四中全会和省委十二届六次全会对新形势下开展备案审查工作提出了明确的要求。法工委将会同省人大各专门委员会、常委会有关工作机构和相关工作单位，深入学习贯彻党中央和省委的决策部署，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照省人大常委会的工作要求，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，加强和改进我省的备案审查工作，保证宪法法律在我省得到全面有效的实施，为确保我省坚决打赢疫情防控阻击战和按时打赢脱贫攻坚战，全面完成小康社会提供有力的法治保障。

　　附：报送备案规范性文件一览表

　　省人大常委会法制工作委员会

　　2020年3月4日