关于《贵州省森林、林木、林地流转条例（草案）》的说明
（2010年3月29日在省十一届人大常委会第十四次会议上）
贵州省林业厅厅长 金小麒
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省森林、林木、林地流转条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
森林、林木、林地流转是林业产权制度改革的重要组成部分，是社会主义市场经济条件下林业发展的客观要求，是建立流转顺畅的现代林业产权制度的重要内容，对盘活森林资源资产，促进森林资源资产流通，发挥森林资源的综合效益，具有重要的推动作用。2003年，《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）明确提出：“在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。”省政府高度重视森林、林木、林地流转工作， 2006年发布了《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》（黔府发〔2006〕42号），对林权流转的原则、程序和流转体系建设等作出规定，推进了我省森林、林木、林地流转的顺利发展。据统计，截止2009年12月，全省共完成勘界确权面积1.28亿亩，占林改面积1.32亿亩的98％；林权登记面积1.27亿亩,占勘界确权面积1.28亿亩99%；共发林权证409万本，发证率为97%；调处林权纠纷65002起，调处率为82.7％。全省集体林权制度改革主体改革工作基本完成。2008年，《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）对各省推进集体林权制度改革提出了新的更高的要求。但是，由于缺乏对森林、林木、林地流转的法律规范，在流转中出现了一些亟待解决的问题：一是森林、林木、林地产权不明晰，经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理；二是一些地方的森林、林木、林地流转处于自发、无序状态，造成了国家、集体森林资源资产的流失，出现了许多林权纠纷，影响了林区稳定和新农村建设；三是森林、林木、林地流转操作不规范，缺乏有效监督机制，在森林、林木、林地流转过程中，存在违反流转程序、超出法定流转范围、流转后不及时变更登记的情况；四是林权争议调处制度不健全，发生流转纠纷后，当事人的合法权益难以得到保障等。因此，为规范森林、林木、林地流转行为，保障流转当事人的合法权益，保护森林资源，促进林业发展，借鉴外省（区、市）的立法经验，结合我省实际，制定《条例（草案）》十分必要。
二、《条例（草案）》起草依据及过程
《条例（草案）》的起草依据是《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律、法规。
2008年8月，省政府法制办、省林业厅邀请省人大农委、省人大常委会法工委共同成立了《条例（草案）》起草小组，随即开展了《条例（草案）》的起草和调研工作，形成征求意见稿后，印发各市（州、地）林业行政主管部门和省人大农委、省人大常委会法工委、省高法院、检察院、发改委、财政厅、交通厅、经贸委、环保厅等部门征求意见；起草小组到江西进行了立法考察，并到黔南、黔东南等地进行了调研，听取基层有关部门的意见。2009年，省人大常委会、省政府将《条例（草案）》列入立法调研计划后，起草小组加快了起草调研工作，对《条例（草案）》修改稿多次进行讨论和征求意见，根据调研情况和有关部门的意见，对《条例（草案）》反复进行修改，采纳了各方面的合理意见。随后，省政府法制办又将《条例（草案）》发送9个市（州）人民政府（行署）、部分县人民政府、省直有关部门征求意见，在“贵州省政府法制信息网”上公布《条例（草案）》稿，广泛征求社会各界的意见。经过十多次反复修改， 2010年2月22日省人民政府第24次常务会议通过，形成《条例（草案）》。
三、主要内容和需要说明的问题
（一）主要内容
《条例（草案）》共七章三十九条。主要包括总则，森林、林木、林地流转的范围、方式、期限，流转的程序，流转的管理，争议调处及法律责任等。
（二）需要说明的几个问题
1、关于流转范围
我省属于南方集体林区，全省132亿亩林地中，有96%的林地属于集体所有,其中的70%属于公益林。《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）明确划定商品林和公益林的范围，把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害的区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林、公益林采取不同的管理方式。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售；对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业。因此，根据《中华人民共和国森林法》第十五条和党中央、国务院的相关规定，结合我省实际，《条例（草案）》第十条将可以流转范围规定为权属明确且依法取得国家统一式样林权证书的森林、林木、林地。并明确，自然保护区内核心区、缓冲区的森林、林木、林地不得流转。《条例（草案）》第十一条还规定，对获得森林生态效益补偿金的生态公益林，在不破坏生态功能、不改变生态公益林性质的前提下，可以出租其森林、林木、林地，发展林下种养业和森林旅游业。
2、关于流转交易服务机构
《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）要求：“加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台”。从目前森林、林木、林地流转的情况来看，有些流转后没有办理林权证变更登记，流转当事人的合法权益得不到保障；有些流转当事人特别是林农，由于不了解流转供求信息，造成盲目或者低价转让的现象时有发生。为保障流转当事人的合法权益，为流转提供公平交易平台，将林权证登记、变更，森林、林木、林地信息发布，流转公示，采伐许可证发放以及业务咨询等服务向前延伸，《条例（草案）》第二十条规定：“县级以上人民政府设立的森林、林木、林地流转交易服务机构，应当建立流转信息库，及时公布流转信息，指导和办理流转手续，为当事人提供业务咨询。”
3、关于流转争议的调处
森林、林木、林地纠纷与一般民事纠纷不同，多数涉及一个村，甚至几个乡、村的群众利益，如果处置不当，会造成国家和群众财产损失以及社会不稳定。为此，《条例（草案）》设专章规范了森林、林木、林地争议的调处程序。对因流转发生的权属争议，规定了当事人和解，村委会、乡（镇）政府调解，政府行政裁决，向法院提起诉讼等处理途径。同时，为公正、及时解决农村土地承包取得的森林、林木、林地流转发生的争议，促进农村经济发展和社会稳定，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，《条例（草案）》规定：当事人可以自行和解，村委会、乡（镇）人民政府调解，申请当地森林、林木、林地承包仲裁委员会仲裁，或者向人民法院提起诉讼等处理途径，并对处理的程序作了相应规定，力求更好地解决纠纷，保障当事人的合法权益。
以上说明和《条例（草案）》，请予审议。
贵州省林业厅厅长 金小麒
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省森林、林木、林地流转条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
森林、林木、林地流转是林业产权制度改革的重要组成部分，是社会主义市场经济条件下林业发展的客观要求，是建立流转顺畅的现代林业产权制度的重要内容，对盘活森林资源资产，促进森林资源资产流通，发挥森林资源的综合效益，具有重要的推动作用。2003年，《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）明确提出：“在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。”省政府高度重视森林、林木、林地流转工作， 2006年发布了《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》（黔府发〔2006〕42号），对林权流转的原则、程序和流转体系建设等作出规定，推进了我省森林、林木、林地流转的顺利发展。据统计，截止2009年12月，全省共完成勘界确权面积1.28亿亩，占林改面积1.32亿亩的98％；林权登记面积1.27亿亩,占勘界确权面积1.28亿亩99%；共发林权证409万本，发证率为97%；调处林权纠纷65002起，调处率为82.7％。全省集体林权制度改革主体改革工作基本完成。2008年，《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）对各省推进集体林权制度改革提出了新的更高的要求。但是，由于缺乏对森林、林木、林地流转的法律规范，在流转中出现了一些亟待解决的问题：一是森林、林木、林地产权不明晰，经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理；二是一些地方的森林、林木、林地流转处于自发、无序状态，造成了国家、集体森林资源资产的流失，出现了许多林权纠纷，影响了林区稳定和新农村建设；三是森林、林木、林地流转操作不规范，缺乏有效监督机制，在森林、林木、林地流转过程中，存在违反流转程序、超出法定流转范围、流转后不及时变更登记的情况；四是林权争议调处制度不健全，发生流转纠纷后，当事人的合法权益难以得到保障等。因此，为规范森林、林木、林地流转行为，保障流转当事人的合法权益，保护森林资源，促进林业发展，借鉴外省（区、市）的立法经验，结合我省实际，制定《条例（草案）》十分必要。
二、《条例（草案）》起草依据及过程
《条例（草案）》的起草依据是《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律、法规。
2008年8月，省政府法制办、省林业厅邀请省人大农委、省人大常委会法工委共同成立了《条例（草案）》起草小组，随即开展了《条例（草案）》的起草和调研工作，形成征求意见稿后，印发各市（州、地）林业行政主管部门和省人大农委、省人大常委会法工委、省高法院、检察院、发改委、财政厅、交通厅、经贸委、环保厅等部门征求意见；起草小组到江西进行了立法考察，并到黔南、黔东南等地进行了调研，听取基层有关部门的意见。2009年，省人大常委会、省政府将《条例（草案）》列入立法调研计划后，起草小组加快了起草调研工作，对《条例（草案）》修改稿多次进行讨论和征求意见，根据调研情况和有关部门的意见，对《条例（草案）》反复进行修改，采纳了各方面的合理意见。随后，省政府法制办又将《条例（草案）》发送9个市（州）人民政府（行署）、部分县人民政府、省直有关部门征求意见，在“贵州省政府法制信息网”上公布《条例（草案）》稿，广泛征求社会各界的意见。经过十多次反复修改， 2010年2月22日省人民政府第24次常务会议通过，形成《条例（草案）》。
三、主要内容和需要说明的问题
（一）主要内容
《条例（草案）》共七章三十九条。主要包括总则，森林、林木、林地流转的范围、方式、期限，流转的程序，流转的管理，争议调处及法律责任等。
（二）需要说明的几个问题
1、关于流转范围
我省属于南方集体林区，全省132亿亩林地中，有96%的林地属于集体所有,其中的70%属于公益林。《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）明确划定商品林和公益林的范围，把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害的区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林、公益林采取不同的管理方式。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售；对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业。因此，根据《中华人民共和国森林法》第十五条和党中央、国务院的相关规定，结合我省实际，《条例（草案）》第十条将可以流转范围规定为权属明确且依法取得国家统一式样林权证书的森林、林木、林地。并明确，自然保护区内核心区、缓冲区的森林、林木、林地不得流转。《条例（草案）》第十一条还规定，对获得森林生态效益补偿金的生态公益林，在不破坏生态功能、不改变生态公益林性质的前提下，可以出租其森林、林木、林地，发展林下种养业和森林旅游业。
2、关于流转交易服务机构
《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）要求：“加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台”。从目前森林、林木、林地流转的情况来看，有些流转后没有办理林权证变更登记，流转当事人的合法权益得不到保障；有些流转当事人特别是林农，由于不了解流转供求信息，造成盲目或者低价转让的现象时有发生。为保障流转当事人的合法权益，为流转提供公平交易平台，将林权证登记、变更，森林、林木、林地信息发布，流转公示，采伐许可证发放以及业务咨询等服务向前延伸，《条例（草案）》第二十条规定：“县级以上人民政府设立的森林、林木、林地流转交易服务机构，应当建立流转信息库，及时公布流转信息，指导和办理流转手续，为当事人提供业务咨询。”
3、关于流转争议的调处
森林、林木、林地纠纷与一般民事纠纷不同，多数涉及一个村，甚至几个乡、村的群众利益，如果处置不当，会造成国家和群众财产损失以及社会不稳定。为此，《条例（草案）》设专章规范了森林、林木、林地争议的调处程序。对因流转发生的权属争议，规定了当事人和解，村委会、乡（镇）政府调解，政府行政裁决，向法院提起诉讼等处理途径。同时，为公正、及时解决农村土地承包取得的森林、林木、林地流转发生的争议，促进农村经济发展和社会稳定，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，《条例（草案）》规定：当事人可以自行和解，村委会、乡（镇）人民政府调解，申请当地森林、林木、林地承包仲裁委员会仲裁，或者向人民法院提起诉讼等处理途径，并对处理的程序作了相应规定，力求更好地解决纠纷，保障当事人的合法权益。
以上说明和《条例（草案）》，请予审议。
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