关于《贵州省旅游条例（草案）》的说明
(2010年11月28日在省十一届人大常委会第十九次会议上)
贵州省旅游局局长傅迎春
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省旅游条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、起草《条例(草案)》的必要性
旅游业是我省国民经济的重要支柱产业，也是服务业的龙头。建设旅游大省和旅游经济强省，是省委、省政府确立并得到社会普遍认同的发展目标。经全社会共同努力，我省旅游业发展势头良好，据统计，2009年，全省接待旅游总人数10440万人次，旅游总收入805亿元，约为全省生产总值的21%。接待旅游总人数和旅游总收入分别是1999年的约5.5倍和16.1倍。旅游业的快速发展，极大地推动了我省经济社会的发展。促进旅游业快速健康发展，亟需法律提供制度保障。目前调整旅游关系和规范旅游秩序的法律规范主要有《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《风景名胜区管理条例》等单行法规。国家的旅游法尚在组织起草中，短期内难以出台。因此，地方根据自身实际，制定旅游条例十分必要。1999年，我省制定了《贵州省旅游业管理条例》，该条例对保护和合理开发利用我省旅游资源，规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，发挥了重要作用。但随着我省旅游业的发展，出现了一些新的问题和矛盾需要解决：一是，由于《旅行社条例》、《风景名胜区条例》等法规的颁布，《贵州省旅游业管理条例》的许多规定要么与上位法冲突，要么不适应现实需要，大部分内容亟需调整。二是，我省旅游业仍处于发展的初级阶段，要实现加速发展，亟需强有力的促进措施。如加大扶持旅游企业和促进旅游产业发展的力度等。三是，旅游产业高速增长与旅游资源环境保护的矛盾日益突出，需要妥善处理保护和开发利用的矛盾。四是，现实客观存在旅游资源管理分属不同部门的体制性矛盾，有关旅游的监督管理和行政执法涉及到多个部门，需要建立健全各部门、各区域之间的协调机制，形成监管合力，维护旅游发展的良好秩序。五是，需要完善旅游规划管理，妥善处理旅游规划与其他规划的关系，保证旅游产业健康有序发展。六是，在旅游业快速发展，接待人数不断增加的现实背景下，需要进一步规范和管理旅游市场秩序，规范和保障旅游经营者和从业人员的经营活动，保护旅游者的合法权益。
综上，起草《条例(草案)》，十分必要和迫切。
二、起草过程
按照省人大、省政府立法工作计划，2009年8月，省政府法制办、省旅游局与贵州大学签订了委托起草《贵州省旅游条例(草案)》协议书。同年12月，贵州大学成立起草小组，并邀请省人大财经委、省人大常委会法工委为顾问，在省政府法制办、省旅游局指导下开始《条例(草案)》的调研起草工作。形成初稿后，多次邀请省直有关部门进行论证，广泛听取地方政府、部门及相关单位的意见。学习借鉴了山东、江苏、上海等省、市立法及管理方面的经验。2010年7月，贵州大学将《条例(草案)》提交省政府法制办审查。省政府法制办在审查过程中，又两次召开了省直有关部门参加的论证会，书面征求了9个市(州、地)人民政府(行署)的意见，同时，在“贵州省人民政府法制信息网”上向社会公开征求意见。经反复修改，形成《条例(草案)》，经2010年9月24日省人民政府第31次常务会议审议通过，现提请审议。
三、需要说明的几个问题
(一)起草《条例(草案)》的基本思路
《条例(草案)》起草的基本思路是：一，在国家的旅游法尚未出台的背景下，既要以旅游相关的法律、行政法规作为依据，又要以国家和省发展旅游的政策为指导，并将其精神在《条例(草案)》中予以体现。二，根据我省旅游业发展的特点，必须兼顾旅游业的促进与旅游秩序的规范，并将促进旅游业的发展摆在更加突出的位置。三，注重旅游资源保护与开发利用的统一。四，旅游相关的法律、行政法规已有具体规定的，《条例(草案)》原则上不再重复。
(二)关于旅游管理体制
旅游业是一个综合性极强的行业，包括旅行、游览、住宿、饮食、购物、娱乐等多个行业，因此旅游业的管理涉及多个部门。如，住宿业由商务部门主管，旅游部门仅对星级饭店进行行业管理，对星级饭店以外的社会旅馆和家庭旅馆缺乏管理依据和手段。又如，旅游景区涉及建设、林业、农业、环保、文化、文物、水利、地质、宗教等众多的管理部门，且国家已出台了多部专门的法律、法规。如，《文物法》、《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》等。如何理顺、规范旅游管理体制，协调多部门管理旅游的关系，是起草中面临的最大难题。《条例(草案)》在遵循法律法规及政策已确定的现行管理体制前提下，强化细化旅游综合协调，同时赋予旅游行政管理部门更多的行业管理手段。如，组织实施旅游标准化管理、组织编制旅游规划、旅游监督检查、旅游价格管理、旅游投诉处理、星级旅游饭店行业管理、旅游安全管理等。针对旅游业监管的主体众多、职责各异，协调难度大的问题，《条例(草案)》规定建立和完善旅游协调机制，以形成监管合力。如，第四条规定县级以上人民政府应当建立和完善研究、解决旅游发展重大问题的协调机制;第三十七条规定旅游行政管理部门在节假日等旅游高峰期和重要旅游接待活动前应当组织有关部门对旅游经营活动、旅游设施进行综合监督检查，有关部门应当参与、配合等。
(三)关于促进旅游发展的措施
《条例(草案)》立足本省实际，借鉴外省促进旅游发展的成功实践，制定了以下促进措施：一是，设立旅游发展专项资金，第六条规定县级以上人民政府设立旅游发展专项资金，用于旅游业的促进与发展;第十六条规定支持旅游企业实行股份制改造和符合条件的旅游企业上市。同时鼓励社会资本参与旅游业发展，支持非公有制企业依法投资旅游业。二是，针对我省旅游基础设施和旅游公共服务薄弱以及旅游目的地不完善的问题，《条例(草案)》对促进旅游公共服务体系建设、公益性旅游信息服务、旅游投资项目信息库建设以及重要旅游城镇和旅游资源富集地区的基础设施建设等内容均作出了规定。三是，加强我省旅游宣传促销的力度，第十五条规定政府在加强旅游形象宣传推广的同时，应当组织、协调和支持旅游经营者开展旅游营销，开拓国际国内旅游客源市场。同时鼓励电视台、网站、报刊、电台等媒体宣传本地旅游形象。四是，为了整合各地旅游资源，消除区域之间的旅游障碍，第十八条规定县级以上人民政府应当积极协调、整合跨行政区域的旅游开发，消除区域之间旅游产品开发、宣传推广、旅游服务的壁垒，推进区域旅游合作。五是，为了增强我省旅游业的竞争力，推动旅游发展方式由规模扩张向质量提升转型升级，第十九条规定实施旅游精品战略，培育旅游品牌，鼓励丰富和提升旅游产品的文化内涵，推进旅游产品的开发;第二十条规定扶持特色旅游商品开发，建立健全旅游商品市场体系。
(四)关于旅游业规范经营的措施
《条例(草案)》第四十二条至第五十六条对旅行社及其他经营主体的活动，系统规定了规范经营旅游业的措施要求，主要有：一是，针对利用网络招徕组织旅游者并提供相关旅游服务的新型经营行为，强调加强管理和旅游者权益的保护，第四十四条规定，经工商行政管理部门登记注册并领取营业执照的法人、其他经济组织或者个人，利用互联网招徕、组织旅游者，并组织提供游览、娱乐、旅行、住宿、餐饮等两项以上有偿旅游服务的，应当按规定在其网站主页面或者从事经营活动的网页醒目位置公开其营业执照、许可证登载的信息或者其营业执照、许可证电子链接标识。二是，针对实践中因旅游者未参与自费游览项目和未参与购物，合法权益受到旅行社及其从业人员侵害的现象，第四十五条规定旅行社及其从业人员应当保障未参与另行付费游览项目以及未在旅游合同约定的购物场所购物的旅游者的正常行程不受影响，不得减少服务项目和降低服务质量。三是，针对旅行社聘用导游人员和领队人员支付工资低于法定标准甚至不支付工资，导致导游人员和领队人员欺诈、胁迫旅游者购物或者参加自费旅游项目而获取佣金，进而侵害旅游者合法权益的问题，《条例(草案)》重申了劳动合同法的规定，第五十六条规定旅行社聘用导游人员和领队人员应当依法订立劳动合同。劳动合同约定的导游和领队人员劳动报酬不得低于旅行社所在地最低工资标准。四是，针对旅游客运车辆、船舶租赁不规范的问题，第四十七条规定旅行社租用客运车辆、船舶，应当选择具有相应资质的运输企业和已投保法定强制保险的车辆、船舶。旅游者包车(船)旅游的，旅游客运包车(船)经营者应当依法配备具有相应资质的驾乘人员和安全设施设备。
(五)关于保护旅游者权益的措施
《条例(草案)》规定了多项保护旅游者权益的措施：一是，从政府提供旅游公共服务和加强监督管理的角度保障旅游者权益，如，第十条规定了旅游信息、救助、投诉处理等旅游公共服务体系的建立健全，第十二条规定了游客集中时段和旅游高峰期，重要旅游区的游览、住宿、交通等旅游接待状况的信息发布，第六十一条规定了旅游区旅游警示信息发布等。二是，从规范旅游经营行为的角度保护旅游者的权益，如，第四十二条规定旅游经营者和从业人员不得作虚假宣传;不得在法定或者约定的价格外向旅游者收取其他费用。旅游经营者不得欺骗、强迫旅游者消费。第四十六条规定了旅行社的禁止行为等。三是，为使旅游者的权利能更方便、及时的得以救济，建立了旅游者先行赔偿请求权制度。第五十八条规定旅游景区内旅游项目经营者侵害旅游者合法权益造成损害的，旅游者可以向旅游景区经营者提出赔偿要求，也可以向相关旅游项目经营者提出赔偿要求。旅游景区经营者先行赔偿后，有权向负有责任的相关旅游项目经营者追偿。该规定与《消费者权益保护法》的精神一致。
(六)关于公务活动中的事务性事项委托旅行社安排的问题
《条例(草案)》第二十二条规定国家机关、财政拨款的事业单位和社会团体的公务活动，可以委托旅行社办理交通、住宿、餐饮、会务等事务。主要基于以下考虑：一是，有利于降低公务活动成本，提高公务活动的效率，同时也有利于旅行社业务范围拓展。二是，将公务活动中的交通、住宿、餐饮、会务等事项委托旅行社安排，能使公务活动中的这几类事务得到专业的服务但又严格区别于公款旅游。三是，符合《国务院关于加快发展旅游业的意见》中“允许旅行社参与政府采购和服务外包”的精神。此外，湖南、河南、上海等省、市在该问题上已有成功立法经验和良好实际效果。
(七)关于旅游规划
科学合理的旅游规划是发展旅游业的基本前提和重要手段，但现实中，旅游规划的法律地位不明确，与城乡规划、土地利用规划以及风景名胜区规划、自然保护区规划、环境保护规划等之间的关系不清晰等问题客观存在。加之旅游规划的编制主体、编制程序等缺乏法规予以规范，使得旅游规划的权威性不足，科学性不够，导致在执行中随意性较大，进而较严重地影响了旅游业的健康发展。针对该问题，《条例(草案)》在《旅游规划通则》(GB/T18971～2003)的基础上，明确了旅游发展规划的地位、作用，并对旅游发展规划的编制主体、编制程序、审批机关等作出了明确规定。同时，为协调、解决旅游发展规划与风景名胜区规划及其他规划之间的关系，《条例(草案)》规定，旅游发展规划应当符合城乡规划、土地利用规划，并与交通规划、环境保护规划以及风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、文物、历史文化名城(镇、村)、古村落保护和民族村寨保护等规划相衔接。这样就避免了地方性法规与上位法之间的冲突。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵州省旅游局局长傅迎春
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省旅游条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、起草《条例(草案)》的必要性
旅游业是我省国民经济的重要支柱产业，也是服务业的龙头。建设旅游大省和旅游经济强省，是省委、省政府确立并得到社会普遍认同的发展目标。经全社会共同努力，我省旅游业发展势头良好，据统计，2009年，全省接待旅游总人数10440万人次，旅游总收入805亿元，约为全省生产总值的21%。接待旅游总人数和旅游总收入分别是1999年的约5.5倍和16.1倍。旅游业的快速发展，极大地推动了我省经济社会的发展。促进旅游业快速健康发展，亟需法律提供制度保障。目前调整旅游关系和规范旅游秩序的法律规范主要有《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《风景名胜区管理条例》等单行法规。国家的旅游法尚在组织起草中，短期内难以出台。因此，地方根据自身实际，制定旅游条例十分必要。1999年，我省制定了《贵州省旅游业管理条例》，该条例对保护和合理开发利用我省旅游资源，规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，发挥了重要作用。但随着我省旅游业的发展，出现了一些新的问题和矛盾需要解决：一是，由于《旅行社条例》、《风景名胜区条例》等法规的颁布，《贵州省旅游业管理条例》的许多规定要么与上位法冲突，要么不适应现实需要，大部分内容亟需调整。二是，我省旅游业仍处于发展的初级阶段，要实现加速发展，亟需强有力的促进措施。如加大扶持旅游企业和促进旅游产业发展的力度等。三是，旅游产业高速增长与旅游资源环境保护的矛盾日益突出，需要妥善处理保护和开发利用的矛盾。四是，现实客观存在旅游资源管理分属不同部门的体制性矛盾，有关旅游的监督管理和行政执法涉及到多个部门，需要建立健全各部门、各区域之间的协调机制，形成监管合力，维护旅游发展的良好秩序。五是，需要完善旅游规划管理，妥善处理旅游规划与其他规划的关系，保证旅游产业健康有序发展。六是，在旅游业快速发展，接待人数不断增加的现实背景下，需要进一步规范和管理旅游市场秩序，规范和保障旅游经营者和从业人员的经营活动，保护旅游者的合法权益。
综上，起草《条例(草案)》，十分必要和迫切。
二、起草过程
按照省人大、省政府立法工作计划，2009年8月，省政府法制办、省旅游局与贵州大学签订了委托起草《贵州省旅游条例(草案)》协议书。同年12月，贵州大学成立起草小组，并邀请省人大财经委、省人大常委会法工委为顾问，在省政府法制办、省旅游局指导下开始《条例(草案)》的调研起草工作。形成初稿后，多次邀请省直有关部门进行论证，广泛听取地方政府、部门及相关单位的意见。学习借鉴了山东、江苏、上海等省、市立法及管理方面的经验。2010年7月，贵州大学将《条例(草案)》提交省政府法制办审查。省政府法制办在审查过程中，又两次召开了省直有关部门参加的论证会，书面征求了9个市(州、地)人民政府(行署)的意见，同时，在“贵州省人民政府法制信息网”上向社会公开征求意见。经反复修改，形成《条例(草案)》，经2010年9月24日省人民政府第31次常务会议审议通过，现提请审议。
三、需要说明的几个问题
(一)起草《条例(草案)》的基本思路
《条例(草案)》起草的基本思路是：一，在国家的旅游法尚未出台的背景下，既要以旅游相关的法律、行政法规作为依据，又要以国家和省发展旅游的政策为指导，并将其精神在《条例(草案)》中予以体现。二，根据我省旅游业发展的特点，必须兼顾旅游业的促进与旅游秩序的规范，并将促进旅游业的发展摆在更加突出的位置。三，注重旅游资源保护与开发利用的统一。四，旅游相关的法律、行政法规已有具体规定的，《条例(草案)》原则上不再重复。
(二)关于旅游管理体制
旅游业是一个综合性极强的行业，包括旅行、游览、住宿、饮食、购物、娱乐等多个行业，因此旅游业的管理涉及多个部门。如，住宿业由商务部门主管，旅游部门仅对星级饭店进行行业管理，对星级饭店以外的社会旅馆和家庭旅馆缺乏管理依据和手段。又如，旅游景区涉及建设、林业、农业、环保、文化、文物、水利、地质、宗教等众多的管理部门，且国家已出台了多部专门的法律、法规。如，《文物法》、《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》等。如何理顺、规范旅游管理体制，协调多部门管理旅游的关系，是起草中面临的最大难题。《条例(草案)》在遵循法律法规及政策已确定的现行管理体制前提下，强化细化旅游综合协调，同时赋予旅游行政管理部门更多的行业管理手段。如，组织实施旅游标准化管理、组织编制旅游规划、旅游监督检查、旅游价格管理、旅游投诉处理、星级旅游饭店行业管理、旅游安全管理等。针对旅游业监管的主体众多、职责各异，协调难度大的问题，《条例(草案)》规定建立和完善旅游协调机制，以形成监管合力。如，第四条规定县级以上人民政府应当建立和完善研究、解决旅游发展重大问题的协调机制;第三十七条规定旅游行政管理部门在节假日等旅游高峰期和重要旅游接待活动前应当组织有关部门对旅游经营活动、旅游设施进行综合监督检查，有关部门应当参与、配合等。
(三)关于促进旅游发展的措施
《条例(草案)》立足本省实际，借鉴外省促进旅游发展的成功实践，制定了以下促进措施：一是，设立旅游发展专项资金，第六条规定县级以上人民政府设立旅游发展专项资金，用于旅游业的促进与发展;第十六条规定支持旅游企业实行股份制改造和符合条件的旅游企业上市。同时鼓励社会资本参与旅游业发展，支持非公有制企业依法投资旅游业。二是，针对我省旅游基础设施和旅游公共服务薄弱以及旅游目的地不完善的问题，《条例(草案)》对促进旅游公共服务体系建设、公益性旅游信息服务、旅游投资项目信息库建设以及重要旅游城镇和旅游资源富集地区的基础设施建设等内容均作出了规定。三是，加强我省旅游宣传促销的力度，第十五条规定政府在加强旅游形象宣传推广的同时，应当组织、协调和支持旅游经营者开展旅游营销，开拓国际国内旅游客源市场。同时鼓励电视台、网站、报刊、电台等媒体宣传本地旅游形象。四是，为了整合各地旅游资源，消除区域之间的旅游障碍，第十八条规定县级以上人民政府应当积极协调、整合跨行政区域的旅游开发，消除区域之间旅游产品开发、宣传推广、旅游服务的壁垒，推进区域旅游合作。五是，为了增强我省旅游业的竞争力，推动旅游发展方式由规模扩张向质量提升转型升级，第十九条规定实施旅游精品战略，培育旅游品牌，鼓励丰富和提升旅游产品的文化内涵，推进旅游产品的开发;第二十条规定扶持特色旅游商品开发，建立健全旅游商品市场体系。
(四)关于旅游业规范经营的措施
《条例(草案)》第四十二条至第五十六条对旅行社及其他经营主体的活动，系统规定了规范经营旅游业的措施要求，主要有：一是，针对利用网络招徕组织旅游者并提供相关旅游服务的新型经营行为，强调加强管理和旅游者权益的保护，第四十四条规定，经工商行政管理部门登记注册并领取营业执照的法人、其他经济组织或者个人，利用互联网招徕、组织旅游者，并组织提供游览、娱乐、旅行、住宿、餐饮等两项以上有偿旅游服务的，应当按规定在其网站主页面或者从事经营活动的网页醒目位置公开其营业执照、许可证登载的信息或者其营业执照、许可证电子链接标识。二是，针对实践中因旅游者未参与自费游览项目和未参与购物，合法权益受到旅行社及其从业人员侵害的现象，第四十五条规定旅行社及其从业人员应当保障未参与另行付费游览项目以及未在旅游合同约定的购物场所购物的旅游者的正常行程不受影响，不得减少服务项目和降低服务质量。三是，针对旅行社聘用导游人员和领队人员支付工资低于法定标准甚至不支付工资，导致导游人员和领队人员欺诈、胁迫旅游者购物或者参加自费旅游项目而获取佣金，进而侵害旅游者合法权益的问题，《条例(草案)》重申了劳动合同法的规定，第五十六条规定旅行社聘用导游人员和领队人员应当依法订立劳动合同。劳动合同约定的导游和领队人员劳动报酬不得低于旅行社所在地最低工资标准。四是，针对旅游客运车辆、船舶租赁不规范的问题，第四十七条规定旅行社租用客运车辆、船舶，应当选择具有相应资质的运输企业和已投保法定强制保险的车辆、船舶。旅游者包车(船)旅游的，旅游客运包车(船)经营者应当依法配备具有相应资质的驾乘人员和安全设施设备。
(五)关于保护旅游者权益的措施
《条例(草案)》规定了多项保护旅游者权益的措施：一是，从政府提供旅游公共服务和加强监督管理的角度保障旅游者权益，如，第十条规定了旅游信息、救助、投诉处理等旅游公共服务体系的建立健全，第十二条规定了游客集中时段和旅游高峰期，重要旅游区的游览、住宿、交通等旅游接待状况的信息发布，第六十一条规定了旅游区旅游警示信息发布等。二是，从规范旅游经营行为的角度保护旅游者的权益，如，第四十二条规定旅游经营者和从业人员不得作虚假宣传;不得在法定或者约定的价格外向旅游者收取其他费用。旅游经营者不得欺骗、强迫旅游者消费。第四十六条规定了旅行社的禁止行为等。三是，为使旅游者的权利能更方便、及时的得以救济，建立了旅游者先行赔偿请求权制度。第五十八条规定旅游景区内旅游项目经营者侵害旅游者合法权益造成损害的，旅游者可以向旅游景区经营者提出赔偿要求，也可以向相关旅游项目经营者提出赔偿要求。旅游景区经营者先行赔偿后，有权向负有责任的相关旅游项目经营者追偿。该规定与《消费者权益保护法》的精神一致。
(六)关于公务活动中的事务性事项委托旅行社安排的问题
《条例(草案)》第二十二条规定国家机关、财政拨款的事业单位和社会团体的公务活动，可以委托旅行社办理交通、住宿、餐饮、会务等事务。主要基于以下考虑：一是，有利于降低公务活动成本，提高公务活动的效率，同时也有利于旅行社业务范围拓展。二是，将公务活动中的交通、住宿、餐饮、会务等事项委托旅行社安排，能使公务活动中的这几类事务得到专业的服务但又严格区别于公款旅游。三是，符合《国务院关于加快发展旅游业的意见》中“允许旅行社参与政府采购和服务外包”的精神。此外，湖南、河南、上海等省、市在该问题上已有成功立法经验和良好实际效果。
(七)关于旅游规划
科学合理的旅游规划是发展旅游业的基本前提和重要手段，但现实中，旅游规划的法律地位不明确，与城乡规划、土地利用规划以及风景名胜区规划、自然保护区规划、环境保护规划等之间的关系不清晰等问题客观存在。加之旅游规划的编制主体、编制程序等缺乏法规予以规范，使得旅游规划的权威性不足，科学性不够，导致在执行中随意性较大，进而较严重地影响了旅游业的健康发展。针对该问题，《条例(草案)》在《旅游规划通则》(GB/T18971～2003)的基础上，明确了旅游发展规划的地位、作用，并对旅游发展规划的编制主体、编制程序、审批机关等作出了明确规定。同时，为协调、解决旅游发展规划与风景名胜区规划及其他规划之间的关系，《条例(草案)》规定，旅游发展规划应当符合城乡规划、土地利用规划，并与交通规划、环境保护规划以及风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、文物、历史文化名城(镇、村)、古村落保护和民族村寨保护等规划相衔接。这样就避免了地方性法规与上位法之间的冲突。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵公网安备 52010302001736号
