关于《贵州省合同监督条例（草案）》的说明
（2009年5月25日在省十一届人大常委会第八次会议上）
贵州省工商局局长 杨正国
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《贵州省合同监督条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
合同是市场主体经济交往的纽带。规范的合同行为是市场经济的基本要求，也是一个国家、一个地区经济稳定发展和信用环境建设的基础。1999年3月15日，九届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）对合同行为进行规范，使我国合同行为走上法制化轨道。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，合同应用的领域越来越广，作用也越来越突出。但实践中也存在着一些亟待解决的问题，就我省而言，一是市场主体依法经营的水平还不够高，公民的法律意识还不够强，合同订立、履行、管理行为随意性、盲目性大，签约行为不规范，履约率低，亟需指导、服务；二是实践中合同欺诈、利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为比较突出。虽然《合同法》第一百二十七条规定了工商行政管理部门和其他有关行政主管部门要依法对这些违法行为进行监督处理，但未作具体明确界定，缺乏可操作性，需制定地方性法规加以细化；三是在交通运输、通讯、邮电、供水、供电、供气、航空、房地产买卖、物业管理、旅游、住宅装修等行业中，经营者利用格式条款减轻或者免除自身的责任，加重消费者的责任或限制甚至剥夺消费者的基本权利等损害消费者合法利益的现象突出，而消费者在自身权益受到损害时，往往不能及时意识到，或者虽意识到却无力耗时争讼。即使由人民法院给予司法救济，也只限于对单个合同条款宣布无效，不能从更广泛的角度，对广大消费者的合法权益加以保护。目前，国家法律、行政法规对格式条款的制订、使用和监督尚无具体规定。因此，从强化对消费者利益保护，化解社会矛盾和纠纷，促进社会和谐出发，也需制定地方性法规对上述合同格式条款进行监督。综上，制定《条例（草案）》十分迫切和必要。
二、《条例（草案）》起草过程
按照省人大、省政府立法工作计划，省政府法制办、省工商局于2008年6月成立起草小组，并邀请省人大财经委、省人大常委会法工委参加，开始《条例（草案）》的调研起草工作。形成初稿后，多次邀请省直有关部门进行论证；广泛听取地方政府、部门及相关单位的意见；学习借鉴了浙江省、山西省等省立法管理的先进经验；并邀请省内法学领域知名专家教授对《条例（草案）》进行论证。省政府法制办在审查过程中，又召开了省直有关部门参加的论证会，书面征求了9个市（州、地）人民政府（行署）及其主管部门的意见。同时，在贵州省法制信息网上向社会公开征求意见。经认真分析、梳理和研究，对各地、各单位及个人提出的意见、建议，《条例（草案）》采纳了其中的合理部分，未采纳的部分，作了相应说明。经反复修改，2009年3月30日省政府第15次常务会议审议，形成了送审的《条例（草案）》。
三、关于《条例（草案）》需要说明的几个主要问题
（一）《条例（草案）》起草的指导思想
对于市场合同行为，《合同法》确立了当事人契约自由和国家对合同行为适度干预的原则。当前，我国正处于经济转型时期，在某些方面还存在着制度真空，一些市场主体违反诚实信用原则，以意思自治、契约自由为名，追求利益最大化，损害国家利益、社会公共利益，特别是一些利用合同形式“贱卖”国有资产，引发群众不满，甚至形成社会不安定因素。因此，对市场主体的合同行为，有必要按照诚实信用原则，对意思自治、契约自由加以必要限制。此次肆虐全球的金融危机，更增强了国家对放任的市场行为进行引导、限制的必要性和说服力。基于此，《条例（草案）》确立了指导思想：一是坚持当事人意思自治与政府适度监管相结合的原则。一方面，充分尊重当事人的意志，对当事人依法享有的民事权利，政府一般不予干预；另一方面，根据《合同法》的规定，政府有关行政管理部门要依法查处利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，维护正常的市场交易秩序，为市场主体创造良好的法制环境。二是坚持政府为合同当事人提供指导与服务的原则。通过政府推动，加快构建社会信用体系，建立健全信用制度，努力培育良好的社会信用环境；通过对与消费者权益密切相关的格式条款实施备案审查，规范格式条款，保障消费者的合法权益，减少合同纠纷。
(二)关于合同监督管理机关
首先，《合同法》第一百二十七条规定，工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理。其次，2008年7月11日，国务院办公厅印发的《国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》 (国办发〔2008〕88号)明确规定：工商行政管理部门“依法实施合同行政监督管理，负责管理动产抵押物登记，组织监督管理拍卖行为，负责依法查处合同欺诈等违法行为”。因此，《条例(草案)》第四条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门依据法律、法规和本条例规定，在各自职责范围内依法履行合同监督职责。工商行政管理、公安、建设、国资、交通、金融、财政、农业、质监、税务、通信等有关部门应当分工负责，相互配合，共同维护市场经济秩序。”
(三)关于合同行政指导
合同监督管理机关不仅要做好监督管理工作，更重要的是要帮助合同当事人提高合同法律意识和合同信用观念，建立健全企业信用公示制度，建立合同当事人信用档案，为合同当事人提供合同法律咨询和资信调查服务，指导其依法签约、诚信守约、全面履约，避免无效和违法合同的产生，防范合同风险。同时，积极引导企业遵循诚实信用原则，自觉做到守合同、重信用。因此，《条例(草案)》第二章，以服务合同当事人为宗旨，规定了合同监督管理机关对合同当事人提供行政指导、服务以及开展守合同、重信用等活动的相关内容。
(四)关于合同违法行为的界定
为了加强对合同的监督管理，严厉打击合同违法行为，在总结工商行政管理部门长期以来开展的查处工作基础上，并借鉴外省立法经验，结合我省实际，《条例(草案)》第三章第九条、第十条，对合同违法行为进行了细划、分类、列举，明确了利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为的具体情形，增强了可操作性，有利于合同监督管理机关正确判断合同违法行为，有效实施监督管理。同时，方便人民群众对违法合同的鉴别和投诉举报，共同维护市场交易安全。
(五)关于格式条款的规定
根据我省的实际情况，《条例(草案)》一是对格式条款内容作细化。如《条例（草案）》第十七条、第十八条、第十九条对《合同法》第二十四条、第三十九条较为原则的规定进行了细化补充，使有关规定更具操作性；二是对格式条款的监督形式作了规定。签订含有格式条款的合同是一种民事行为，工商行政管理部门的干预应当适度。为此，《条例（草案）》规定采取备案制形式对经营者提供的格式条款采取事后监督，有利于工商行政管理部门在履行法律监督职责的同时，不妨碍民事活动正常进行，不影响当事人民事权利义务。此外，为便于操作，《条例（草案）》第二十条对与消费者利益最为密切、出现问题较多的十大类合同作了列举式规定。
（六）关于法律责任
《条例（草案）》中的法律责任规范，严格按照法制统一的原则进行设定，其他有关法律、行政法规已经作出处罚规定的，不再重复规定。《条例（草案）》规定的各项处罚，是针对《条例（草案）》新设定的禁止性规定而设定的，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，是合法的、可行的。
以上说明及《条例（草案）》，请予审议。
贵州省工商局局长 杨正国
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《贵州省合同监督条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
合同是市场主体经济交往的纽带。规范的合同行为是市场经济的基本要求，也是一个国家、一个地区经济稳定发展和信用环境建设的基础。1999年3月15日，九届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）对合同行为进行规范，使我国合同行为走上法制化轨道。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，合同应用的领域越来越广，作用也越来越突出。但实践中也存在着一些亟待解决的问题，就我省而言，一是市场主体依法经营的水平还不够高，公民的法律意识还不够强，合同订立、履行、管理行为随意性、盲目性大，签约行为不规范，履约率低，亟需指导、服务；二是实践中合同欺诈、利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为比较突出。虽然《合同法》第一百二十七条规定了工商行政管理部门和其他有关行政主管部门要依法对这些违法行为进行监督处理，但未作具体明确界定，缺乏可操作性，需制定地方性法规加以细化；三是在交通运输、通讯、邮电、供水、供电、供气、航空、房地产买卖、物业管理、旅游、住宅装修等行业中，经营者利用格式条款减轻或者免除自身的责任，加重消费者的责任或限制甚至剥夺消费者的基本权利等损害消费者合法利益的现象突出，而消费者在自身权益受到损害时，往往不能及时意识到，或者虽意识到却无力耗时争讼。即使由人民法院给予司法救济，也只限于对单个合同条款宣布无效，不能从更广泛的角度，对广大消费者的合法权益加以保护。目前，国家法律、行政法规对格式条款的制订、使用和监督尚无具体规定。因此，从强化对消费者利益保护，化解社会矛盾和纠纷，促进社会和谐出发，也需制定地方性法规对上述合同格式条款进行监督。综上，制定《条例（草案）》十分迫切和必要。
二、《条例（草案）》起草过程
按照省人大、省政府立法工作计划，省政府法制办、省工商局于2008年6月成立起草小组，并邀请省人大财经委、省人大常委会法工委参加，开始《条例（草案）》的调研起草工作。形成初稿后，多次邀请省直有关部门进行论证；广泛听取地方政府、部门及相关单位的意见；学习借鉴了浙江省、山西省等省立法管理的先进经验；并邀请省内法学领域知名专家教授对《条例（草案）》进行论证。省政府法制办在审查过程中，又召开了省直有关部门参加的论证会，书面征求了9个市（州、地）人民政府（行署）及其主管部门的意见。同时，在贵州省法制信息网上向社会公开征求意见。经认真分析、梳理和研究，对各地、各单位及个人提出的意见、建议，《条例（草案）》采纳了其中的合理部分，未采纳的部分，作了相应说明。经反复修改，2009年3月30日省政府第15次常务会议审议，形成了送审的《条例（草案）》。
三、关于《条例（草案）》需要说明的几个主要问题
（一）《条例（草案）》起草的指导思想
对于市场合同行为，《合同法》确立了当事人契约自由和国家对合同行为适度干预的原则。当前，我国正处于经济转型时期，在某些方面还存在着制度真空，一些市场主体违反诚实信用原则，以意思自治、契约自由为名，追求利益最大化，损害国家利益、社会公共利益，特别是一些利用合同形式“贱卖”国有资产，引发群众不满，甚至形成社会不安定因素。因此，对市场主体的合同行为，有必要按照诚实信用原则，对意思自治、契约自由加以必要限制。此次肆虐全球的金融危机，更增强了国家对放任的市场行为进行引导、限制的必要性和说服力。基于此，《条例（草案）》确立了指导思想：一是坚持当事人意思自治与政府适度监管相结合的原则。一方面，充分尊重当事人的意志，对当事人依法享有的民事权利，政府一般不予干预；另一方面，根据《合同法》的规定，政府有关行政管理部门要依法查处利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，维护正常的市场交易秩序，为市场主体创造良好的法制环境。二是坚持政府为合同当事人提供指导与服务的原则。通过政府推动，加快构建社会信用体系，建立健全信用制度，努力培育良好的社会信用环境；通过对与消费者权益密切相关的格式条款实施备案审查，规范格式条款，保障消费者的合法权益，减少合同纠纷。
(二)关于合同监督管理机关
首先，《合同法》第一百二十七条规定，工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理。其次，2008年7月11日，国务院办公厅印发的《国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》 (国办发〔2008〕88号)明确规定：工商行政管理部门“依法实施合同行政监督管理，负责管理动产抵押物登记，组织监督管理拍卖行为，负责依法查处合同欺诈等违法行为”。因此，《条例(草案)》第四条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门依据法律、法规和本条例规定，在各自职责范围内依法履行合同监督职责。工商行政管理、公安、建设、国资、交通、金融、财政、农业、质监、税务、通信等有关部门应当分工负责，相互配合，共同维护市场经济秩序。”
(三)关于合同行政指导
合同监督管理机关不仅要做好监督管理工作，更重要的是要帮助合同当事人提高合同法律意识和合同信用观念，建立健全企业信用公示制度，建立合同当事人信用档案，为合同当事人提供合同法律咨询和资信调查服务，指导其依法签约、诚信守约、全面履约，避免无效和违法合同的产生，防范合同风险。同时，积极引导企业遵循诚实信用原则，自觉做到守合同、重信用。因此，《条例(草案)》第二章，以服务合同当事人为宗旨，规定了合同监督管理机关对合同当事人提供行政指导、服务以及开展守合同、重信用等活动的相关内容。
(四)关于合同违法行为的界定
为了加强对合同的监督管理，严厉打击合同违法行为，在总结工商行政管理部门长期以来开展的查处工作基础上，并借鉴外省立法经验，结合我省实际，《条例(草案)》第三章第九条、第十条，对合同违法行为进行了细划、分类、列举，明确了利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为的具体情形，增强了可操作性，有利于合同监督管理机关正确判断合同违法行为，有效实施监督管理。同时，方便人民群众对违法合同的鉴别和投诉举报，共同维护市场交易安全。
(五)关于格式条款的规定
根据我省的实际情况，《条例(草案)》一是对格式条款内容作细化。如《条例（草案）》第十七条、第十八条、第十九条对《合同法》第二十四条、第三十九条较为原则的规定进行了细化补充，使有关规定更具操作性；二是对格式条款的监督形式作了规定。签订含有格式条款的合同是一种民事行为，工商行政管理部门的干预应当适度。为此，《条例（草案）》规定采取备案制形式对经营者提供的格式条款采取事后监督，有利于工商行政管理部门在履行法律监督职责的同时，不妨碍民事活动正常进行，不影响当事人民事权利义务。此外，为便于操作，《条例（草案）》第二十条对与消费者利益最为密切、出现问题较多的十大类合同作了列举式规定。
（六）关于法律责任
《条例（草案）》中的法律责任规范，严格按照法制统一的原则进行设定，其他有关法律、行政法规已经作出处罚规定的，不再重复规定。《条例（草案）》规定的各项处罚，是针对《条例（草案）》新设定的禁止性规定而设定的，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，是合法的、可行的。
以上说明及《条例（草案）》，请予审议。
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