(2017年9月27日在省十二届人大常委会第三十一次会议上)

　　省人大农业与农村委员会主任委员 叶 韬

省人大常委会：

　　根据省人大常委会2017年监督工作计划，7月7日，省人大常委会召开执法检查动员会，听取省人民政府关于《贵州省大扶贫条例》(以下简称《条例》)贯彻实施情况的报告，并对《条例》执法检查工作进行部署。7月至9月，省人大常委会执法检查组分十个小组，由各位副主任和秘书长带队，分别对九个市州和贵安新区进行了检查。现将执法检查情况报告如下：

　　一、坚持依法治贫，强力推进脱贫攻坚

　　全省上下深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，特别是扶贫开发战略思想，把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，统揽经济社会发展全局;认真贯彻实施《条例》，牢固树立依法治贫意识，切实履行法定职责，以法治思维和法治方式推进工作，脱贫攻坚取得显著成效。

　　(一)加强领导，为《条例》实施夯实保障基础

　　按照《条例》总则关于政府职责、扶贫机构设置、扶贫法规宣讲解读的规定，各级政府及有关部门进一步加强对脱贫攻坚的组织领导。一是强化组织架构，落实领导责任。实行党政一把手负总责，率先在全国建立各级党政主要领导任“双组长”的扶贫开发领导小组组织体系，形成五级书记抓扶贫的组织架构;构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。二是注重政策设计，建立脱贫攻坚制度体系。责任体系上，设置“五主、五包”责任链、任务链，抓住关键环节，将责任和任务层层落实到人。政策体系上，形成“1+10”配套文件，为施行《条例》出台系列政策，不断完善脱贫攻坚政策举措。攻坚行动上，通过精准扶贫精准脱贫“十项行动”、脱贫攻坚现场观摩会、春季攻势、“大比武”等办法，持续掀起多轮攻克堡垒战。考核体系上，按照结果导向和分类考核、突出重点，正向激励保障、负向惩戒约束的原则，从“减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金”四个方面对市、县进行分级考核，做到与国家标准对标对表。三是加强学习宣传，强化依法治贫共识。各地、各部门高度重视《条例》的宣传贯彻和教育培训工作，领导干部带头学法、守法、讲法。六盘水市扶贫开发领导小组召开会议，集中学习《条例》;铜仁市制定了《铜仁市<贵州省大扶贫条例>培训方案》，把《条例》作为各级党校主题培训的重要内容;黔东南州结合“扶贫日”活动，全州扶贫系统干部走上街头开展《条例》宣传，部分县还组建了文艺“大篷车”，用通俗易懂、群众喜闻乐见的方式进行宣传;贵阳市、安顺市等多地举办专题培训班，邀请专家对《条例》进行宣讲、解读;各地通过电视专栏、报刊、网络等媒体，向社会广泛宣传《条例》，全社会对脱贫攻坚的认识进一步提高，依法治贫意识得到加强。

　　(二)切实履责，法治主导作用充分显现

　　各级政府及其有关部门围绕《条例》重点内容，切实依法履行职责，法治主导作用在脱贫攻坚中得到充分体现。重点体现在以下五个方面：

　　一是产业扶贫全面推开。各级政府及有关部门按照《条例》要求，“把加快经济发展，推进农业结构调整，培植壮大优势产业、现代山地特色高效农业、农林产品精深加工等作为农业生产增效、农民生活增收、农村生态增值的重要途径”，扶产业就是扶根本成为共识。按照“户户有增收项目、人人有脱贫门路”的要求，以建立山地特色农产品大省为载体，以“脱贫、摘帽、增收”为目标，以基础产业为重点，扶贫产业快速发展。如：遵义市围绕茶、椒、酒、竹等优势产业做文章，全市发展茶园210万亩，竹林230万亩，辣椒200万亩，红高粱100万亩，主导产业和特色产业覆盖80%以上的贫困人口，吸纳贫困人口就业14.5万人。

　　二是乡村旅游井喷发展。各级政府及有关部门“把美丽乡村建设和发展乡村旅游、山地旅游作为精准扶贫的重要途径，全力推动乡村旅游全域化、特色化、精品化发展”，带动贫困人口创业就业，增加贫困人口资产、劳动等权益性收益。全省实施“百区千村万户”乡村旅游精准扶贫工程，带动覆盖1417个贫困村;通过乡村旅游直接带动201727人就业，其中建档立卡贫困人口63341人，占31.4%。如：六盘水市乡村旅游从业人员达到8.8万人，人均每月增收1778元，带动5.2万贫困群众实现脱贫。

　　三是易地扶贫搬迁强力推进。各级政府及有关部门牢固树立易地扶贫搬迁“挪穷窝”的意识，“按照搬得出，稳得住，能致富的要求”，探索出多种搬迁办法和措施。如：遵义市“三搬三变”的集中安置方式，黔西南州 “四方五共”工作法。特别是全省学习、推广惠水县“五个三”配套经验，千方百计解决搬迁群众的生计保障和后续发展，全省易地扶贫搬迁工作推进有力，2016年第一批搬迁30万人，项目竣工率100%，入住率83.7%;第二批搬迁15万人，项目竣工率93.4%，入住率23.5%。2017年计划搬迁76万人，其中建档立卡贫困人口68万人，计划实施搬迁项目257个，各地提早谋划、倒计时抢工期，现已开工181个，尤其是黔东南州33个搬迁项目全部开工，开工率高于全省平均水平33.4个百分点。

　　四是教育医疗扶贫覆盖更广。各级政府及有关部门认真贯彻《条例》“加强贫困地区和贫困人口基础教育、职业教育、以及建立四重医疗保障机制，形成保障合力”的要求，把教育作为阻断贫困代际传递、医疗保障救助作为因病致贫家庭遏制贫困的关键一招，全省在教育资助、医疗保障救助政策上，进一步扩面提标，实现“应补尽补、应助尽助”。1.完善贫困学生资助办法，简化资助流程，开通贫困生无障碍入学就读通道，杜绝“先交后补”。2.在10所省属职业院校为贫困地区生源开办免费培训班，“威宁班”“赫章班”等共培养学生4000余人。3.实施“四重医疗保障救助”，开展贫困户家庭医生签约服务。2017年1月至5月，全省共救治农村贫困人口55.71万人次，医疗费用11.64亿元，通过“四重医疗保障”报销9.98亿元。

　　五是财政扶贫资金投入稳定增长。各级政府积极落实脱贫攻坚责任，在本级财政预算中安排财政专项扶贫资金，并建立与脱贫攻坚任务相适应的财政专项扶贫资金投入增长机制。1.2017年，省级财政预算安排财政专项扶贫资金16.98亿元，为中央提前下达我省2017年财政专项扶贫资金规模的34.42%，符合《条例》“省级财政每年安排的财政专项扶贫资金规模应当达到中央补助我省财政专项扶贫资金规模的30%以上”的规定。2.2016年省本级一般公共预算收入比2015年增加14.29亿元，安排的扶贫支出比2015年增加3.78亿元，增量达到26.45%;同年实际收回存量资金8.47亿元，6.6亿元统筹用于扶贫开发工作，占到收回存量资金的77.92%。3.各县、市都按地方财政收入增量15%的要求增列专项扶贫预算，达到《条例》关于“在脱贫攻坚期内，省、市州和贫困县分别按照当年地方财政收入增量的15%增列专项扶贫预算，各级财政当年清理回收可以统筹使用的存量资金中50%以上用于扶贫开发”的要求。

　　(三)改革创新，法治引领初见成效

　　按照重大改革于法有据的要求，《条例》对我省“三变”改革实践作出了规范性规定，鼓励通过探索“三变”增加贫困村、贫困户资产收益。各地以“三变”+产业扶贫、“三变”+民俗文化+乡村旅游等方式为载体，以创新农村集体资产管理、培育合作经营主体为核心，以利益联结机制为纽带，以增加农民资产性收益为目标，全方位推进“三变”改革，“三变”改革成为全省农村改革发展的主旋律。在六盘水市，“三变”改革已覆盖96个乡镇(街道、社区)、31个省级农业园区;土地承包经营权入股167.98万亩;整合财政资金8亿元，撬动村集体、农户、社会资本76.18亿元参与入股;50.14万户农户成为股东(其中贫困户12.2万户)，入股受益农民达165.33万人(其中贫困人口31.65万人)，户均分红2805元。安顺市平坝区塘约村大胆探索“村社一体、合股联营”发展模式，全村农民人均纯收入由2013年不到4000元提升到2016年的10030元，村集体经济收入从不足4万元增加到202万元，走出了村集体经济发展的新路子。此外，各地还积极探索开展农村产权制度改革，增强农村经济发展活力。铜仁市开展不动产确权颁证和价值评估试点工作，实施土地承包经营权、宅基地使用权、林权“三权”抵押贷款，使贫困群众成为流转土地有租金、入股企社分股金、进园务工有薪金的“三金”农民。

　　(四)真抓严管，法治威严有力彰显

　　按照《条例》第六章“保障和监督”的规定，各级政府将督查、问责和扶贫领域腐败问题查处作为促进工作的有力抓手。一是完善督查机制。各级政府建立健全督查机制，通过省级老领导督导、交叉检查、暗访抽查等方式，对脱贫攻坚各项工作情况进行督查。2016年以来，铜仁市市级开展明察暗访20余次，对10个区县大扶贫战略行动进行排位，着力整治认识不清、把握不准、落实走样等问题。二是严肃责任追究。严格对履行岗位职责不到位、在脱贫攻坚中不作为、乱作为的干部进行行政问责，对不适应脱贫攻坚的领导班子及负责同志进行组织调整。黔西南州在脱贫攻坚中召回干部251人，安顺市严格问责干部81人。三是严厉查处腐败。加强对扶贫领域违纪、违规、违法行为的查处力度，做到警钟长鸣。全省共查处1279人。在玉屏县扶贫办腐败案中，7人被移送司法机关处理，县党政负责人被约谈，分管扶贫开发工作的副县长受到党内警告处分及组织调整，对违法违纪人员起到了极大的震慑作用。

　　二、突出问题导向，找准脱贫攻坚短板

　　由于《条例》颁布仅10个月时间，中央又不断出台新的扶贫政策，全省脱贫攻坚实践中出现不少新情况、新问题，按照《条例》要求及中央有关政策，在执法检查中，各检查组都不同程度有所反映。这些问题需要进一步理清，并给予高度关注。

　　一是产业发展带动贫困户增收的途径和方式还需研究。产业发展规模化、集约化、市场化不够，带动力不强，主导产业不突出，普遍存在“小、散、弱”状况;贫困户在“产加销”全产业链、分配机制利益链中的环节和份额不明确，贫困户未真正享受利益或受益度不高;扶贫产业在如何做大做强并在供给侧结构性改革中加快发展，实现可持续增收等方面研究不够。

　　二是区域发展和精准扶贫关系把握不到位。一些地方存在着区域发展和精准扶贫“两张皮”现象，一些干部思维方式未转变，抓区域经济就忘记精准到村到户，认为区域经济发展好了，扶贫工作自然就做好了，贫困群众自然就脱贫了，导致缩小版的“大水漫灌”还不同程度存在;有的谈精准到户就不懂得抓规模化、集约化生产，地方主导产业发展与贫困户关联度不高，贫困群众增收门路不多。

　　三是扶贫工作精准度不够。主要体现在有的地方具体工作上不够精、不够准，贫困户识别工作不规范，不公开、不公示，有错评、漏评现象;有的地方虽经多次检查整改，但仍存在贫困户档案资料逻辑混乱、动态管理不及时、贫困退出不规范等现象。有的地方落实帮扶措施不到位，或未根据致贫原因落实帮扶措施，或帮扶措施不符合贫困群众实际;多数帮扶措施都是普惠性政策，因户施策落实贫困户特惠政策不多。

　　四是法规及政策宣传落实有差距。主要表现为有的干部对《条例》和政策把握不准、研究不深，有执行偏差、落实走样的情况，群众对《条例》和政策的知晓率较低，如：易地扶贫搬迁“五个三”政策未完全落实到位，部分搬迁群众对拆除老房有意见;通过“一卡通”兑现的有关政策，大部分群众不清楚是不是扶贫政策、标准是多少、自己该领多少、是否已经享受。

　　五是部分群众内生动力不足。多数贫困群众文化素质低，接受新技术、新事物能力弱;部分贫困群众思想观念落后，受陈规陋习影响较深，安于现状，“不怕穷”;在扶贫政策倾斜力度越来越大的同时，一些地方出现“干部干、群众看”、贫困户“靠着墙根晒太阳，等着上面来帮扶”现象，更有少数农民争相“比穷”和争戴“贫困帽”。

　　六是扶贫项目资金监管和整合力度不够。有的地方项目库准备不充分，实施项目不力，出现“没钱吵要钱，钱来了用不出”现象;有的干部怕担责任，不按省财政和省扶贫部门规定的“532”报账制拨付和核销项目资金;有的地方在落实“因素法分配到县财政专项扶贫资金60%用于发展农民专业合作社、村集体经济”上仍有差距;有的地方“趴窝”在账上的扶贫资金因被挪用而“名存实亡”;扶贫项目资金在县、乡、村三个层级，因管理上的漏洞，“蝇腐”现象时有发生;县级统筹整合涉农资金工作由于管理部门多、拨付渠道不同、使用要求不同、绩效评价标准不同，加之一些涉农资金属于“戴帽”安排，资金整合工作的推进力度以及县级自主支配度不足。

　　七是脱贫攻坚基金产业子基金落地速度慢。银行风控要求与地方党委、政府和企业的主观意愿、主观能动性和有效对接存在差距;银行评审环节要求高、流程复杂，需大量材料，没有对申请子基金的企业采取特殊政策或开辟绿色通道，同时县、市和企业对申请子基金所必需的防范风险的基本材料也准备不充分。很多企业规模小，抵押担保能力不足，抗风险能力弱，导致银行不敢贷。

　　八是“两项制度”有效衔接有差距。由于农村低保与扶贫工作的识别程序、认定标准不同，在一般贫困户、低保交叉户共管部分的识别管理上有大的差距，致使一些地方尚存在不整体识别贫困户所出现的“保人不保户”的突出问题，给易地扶贫搬迁、教育扶贫等政策的兑现造成人为障碍。

　　九是“三变”改革措施尚不配套。土地确权工作需要加快;农民股东权益实现和行使的方式、“三变”改革中企业参与的股权和管理权等需要进一步规范;利益分配、管理制度、市场风险、法律保障等方面需要进一步研究和健全;有的地方虽然将财政专项扶贫资金量化到贫困户，交由农民专业合作社或能人统一使用，但利益联结机制未建立或不健全;农民专业合作社抗风险机制缺乏研究，对贫困户入股的风险防范、利益保障等“兜底”性政策、措施研究不够。

　　十是扶贫云未能实现聚通用功能。由于省直各部门工作职能不一，围绕服务于脱贫攻坚共享资源平台的前期基础性工作有差距，不少部门至今没有将数据资源共享至“云上贵州数据共享交换平台”，信息系统之间不能实现数据共享交换、实时交换，使动态管理贫困农户缺乏“聚”和“通”的支撑，没有把上级部门要求的“静态电子账”转变为指导工作实践的“实时数据帐”，没有充分发挥扶贫云指导、督促全省脱贫攻坚指挥平台功能，以及围绕“一达标、两不愁、三保障”动态管理、兑现落实政策的功能。

　　十一是形式主义和急功近利问题不同程度存在。有的地方对摘帽退出抱有侥幸心理，不按照“一达标、两不愁、三保障”的标准扎实做好工作，而是在迎接考核、检查上费工夫;个别地方实施产业扶贫项目，仍注重垒大户、栽路边花，没有将主要精力用在帮助自身发展能力弱的贫困户身上;干部帮扶存在“一帮多”“委托帮”“电话帮”“慰问式”“救济式”现象，较多地方存在有帮扶责任人但实际帮扶不到位情况;有的地方存在急功近利思想，注重支持贫困户发展短期见效的项目，缺乏长效脱贫的计划和措施，脱贫户返贫风险大;频繁地填表报数、迎评迎检、陪会参会等耗费了基层干部较多精力。

　　此外，农民群众因学致贫、因灾致贫、因病返贫的问题仍然存在。

　　三、认真宣传贯彻《条例》，确保全面同步小康

　　《条例》出台后，得到中央政治局委员、国务院副总理汪洋的充分肯定，两次批示、两次口头表扬，认为《条例》内容创新，是以法治思维和法制方式推进扶贫工作的典范，并要求印发全国扶贫系统学习。我们要以此为脱贫攻坚工作的动力，把《条例》贯彻好，实施好，真正做到依法治贫。按照问题导向、突出重点、攻克难点、补齐短板、整体推进的原则，为确保《条例》正确实施，按时完成脱贫攻坚阶段目标和总体目标，提出如下建议：

　　(一)进一步落实精准扶贫精准脱贫基本方略，将“精准”二字贯彻始终。要围绕“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”四个核心，紧盯“不漏进一人、不错退一人”的目标，对照“一达标、两不愁、三保障”的标准，按照“两(三)率一度”的要求，以及围绕以乡、村为核心的“两(多)公告一(多)公示”程序，实行阳光扶贫、公正扶贫、廉洁扶贫。在精准识别对象、精准宣传政策、精准落实措施、精准退出人口、精准管理信息全过程中，做细、做实各项工作，确保到2020年全面建成小康社会时，不落下一个贫困群众。

　　(二)进一步激发贫困群众脱贫内生动力，摆脱精神贫困。一是运用各种媒体广泛宣传，从思想源头上下功夫，转变群众对贫困的认识，引导贫困群众摆脱精神贫困，树立懒惰可耻的观念，培育艰苦奋斗、自力更生、自主脱贫的意识。二是加强“三支队伍”建设，突出基层一线干部的纽带作用，充分发挥龙头企业、合作社、致富能人引领带头作用，大力宣传脱贫攻坚先进和致富带头人事迹，用身边发生的事激发贫困群众想脱贫、想致富的愿望。三是加大职业技能培训力度，切实落实创业和就业政策，提升贫困群众劳动致富的能力，通过自力更生改变生产生活条件。

　　(三)进一步推进大扶贫战略行动，切实打赢“四场硬仗”。选择现场观摩会等行之有效的载体，突出工作重点，瞄准贫困县、乡、村和贫困人口，打好脱贫攻坚“接力战”“攻坚战”“决胜战”。一是进一步完善农村生产生活基础设施建设，提高农村公共服务均等化水平。加快推进农村公路“组组通”建设和农村危房改造“三改同步”、农村安全饮水、电网改造等基础设施建设进程;提升教育、医疗、卫生“三保障”等社会公共事务水平。二是抓紧抓实产业扶贫，从根本上解决脱贫增收问题。围绕供给侧结构性改革和建立山地特色农业大省目标，强力推进农业产业结构调整，不断提高优质产业发展水平;坚持强龙头、创品牌、带农户，用好脱贫攻坚基金产业子基金;遵循市场规律，做到长线产业与短线产品有机结合，明确贫困户在产业链、利益链中的环节和份额,降低贫困户的市场风险,使贫困群众“立竿见影”脱贫的同时，能够可持续发展;积极探索“保险+产业扶贫”新模式，积极构建“保险+银行+政府”的多方信贷风险分担补偿机制;规范好“特惠贷”在产业扶贫中的管理和使用;用“三变+”的理念，在深化农村改革中深入探索产业扶贫利益联结机制，做到产业扶贫和到村到户高度融合，确保贫困群众最大限度受益。三是做好易地搬迁后拆除旧屋的群众工作，在全省大力推开“五个三”经验，把易地扶贫搬迁的工作重心放在搬迁后的产业支持、就业增收、稳定居住上，确保搬迁户生活质量确实得到提高，人民环境切实得到改善，生产增收得到实惠。四是加大健康扶贫力度，解决好因病致贫、因病返贫问题。继续执行并优化“四重医疗保障”制度和现有医疗扶贫政策，全力推进新农合跨省直补即时结报和贫困户“家庭医生”签约全覆盖，按政策提高兑现医疗报销比例，为贫困家庭提供医疗保障;加快基层医疗服务能力提升，推进分层诊疗体系，让贫困地区群众可以就近看病，有效遏制“小病变大病”问题。

　　(四)进一步采取有效措施，补齐贯彻《条例》四块短板。一是努力推动“两项制度”有效衔接，不让一个贫困群众游离在政策覆盖范围之外。在国家层面尚未完全理顺“两项制度”有效衔接工作机制前，按照“实现农村最低生活保障制度与扶贫开发协调一致”的要求，建议以家庭为单位，按照“县级统筹、乡负总责、一次识别、动态管理、(民政和扶贫)双线运行”的原则，同步开展低保户和贫困户识别工作，尽量避免“保人不保户”现象发生;加强“两项制度”政策、对象、标准、管理等衔接和动态管理，确保国家支持力度不减、贫困群众充分享受政策红利。二是把大数据和大扶贫有机结合起来，运用大数据手段进一步强化部门间数据共享，做好扶贫云聚通用工作，用现代管理方式“实现各级各部门数据交换、联通共享，推动扶贫工作动态化、数字化、常态化精准管理”;通过大数据实现识别对象、帮扶措施、项目安排、资金管理、退出机制、监督管理、考核评价等精准化，达到识真贫，真扶贫，扶真贫。三是进一步加大涉农资金整合力度。支持贫困县以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用，提高资金使用精准度和效益。四是加强扶贫项目资金监管力度。以扶贫资金项目到村到户为核心，公示公告督查为主要方式，提高扶贫项目资金分配、使用、监督、管理透明度，为社会和群众监督提供平台;根据预算资金绩效目标管理的统一要求，加强对财政专项扶贫资金绩效目标管理情况的监督;建立重大扶贫项目督办制度，并向社会公开，接受社会监督;强化审计职能，定期对扶贫项目资金依规依法审计;依据《条例》和有关法律、法规，加强执纪问责力度，严肃查处扶贫领域腐败行为，实行扶贫领域问责公开制度。

　　(五)进一步强化组织保障，落实“五主、五包”责任制。各级领导干部要站在脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的高度，将主要精力全身心投入脱贫攻坚战，亲自谋划部署、率先垂范，进一步强化和落实“五主五包”为核心的责任链、任务链，按分类指导、分户施策的要求，对贫困户做到确保“户户有人帮、事事有人管”，即每个贫困户都有负责任、有能力的帮扶人，每项扶贫措施都有人帮助落实、每一个困难都有人帮助解决。严格执行对干部“四位一体”的管理制度，切实解决驻村干部和结对帮扶干部思想意识、方式方法等方面存在的问题，做到真扶贫、扶真贫、见实效。

　　(六)进一步转变工作作风，力戒形式主义。各级领导干部要按照习近平总书记“脱贫攻坚工作要实打实干，一切工作都要落实到为贫困群众解决实际问题上，切实防止形式主义”的要求，切实增加紧迫感和责任感，扑下身子，转变作风，深入基层，切实为贫困群众解决问题;减少各种会议、督查、检查和调研，使基层将有限的精力投入实际工作中;按照正向激励保障、负向惩戒约束的原则，充分发挥考核导向机制，按照习近平总书记脱贫攻坚时间不变、任务不变的指示，既防止“急躁病”，又防止“拖延病”，树立正确的脱贫攻坚政绩观，强化干部真心真情为贫困户做实事的意识;认真解决垒大户、栽路边花，帮扶责任和帮扶措施不落实等问题;更加注重产业扶贫与到村到户的高度融合，强化利益联结机制，使农民实现可持续增收和得到真实惠。

　　根据本次执法检查的情况，为进一步深化我省农村改革，激发农业农村发展活力，检查组建议省人大常委会加强对农村集体资产管理、农村土地承包权、经营权、村民作为股东的权利保障等方面的立法研究，在地方立法权限内进行立法规范或者积极建议推动国家立法。

　　以上报告，请予审议。