——以黔西南布依族苗族自治州为例

　　夏丹波[1]

　　(中共贵州省委党校 法学教研部，贵阳 550028)

　　摘 要：自治立法权对民族自治地方自治权的实现及经济社会的发展至关重要这是不争的事实，同时，自治立法的数量质量普遍不高也是不争的事实。自治立法成效不高，当然有着各种复杂的原因，然而自治立法中国家法制统一原则与体现民族特色原则、正确行使立法变通权原则之间存在冲突是其中重要的原因之一。自治立法权的客观依据就要体现民族自治地区的政治、经济和文化特点，但在立法实践中，体现民族特色或进行立法变通的自治立法，往往会因为在审议通过批准过程中被以国家法制统一原则之名被难产或流产，从而严重削弱了自治立法权。进而导致了自治立法的数量有限、质量不高。分析这“三原则”在自治立法中的冲突，并考察其原因，提出解决对策，必将有助于自治立法成效的提高。

　　关键词：自治立法 国家法制统一 体现民族特色 正确行使立法变通权

　　中国是一个统一的多民族国家，国家通过确立民族区域自治制度不仅有力维护了民族自治地方公民的权益，而且极大促进了国家的团结与稳定。民族区域自治制度的一个重要内容就是授予民族自治地方以自治立法权，通过行使自治立法权，使民族自治地方的政府权力运行能够照顾到当地民族特殊的政治、经济、社会、文化、生态需求，从而保证各民族能够实现共同繁荣。然而，在立法实践中，民族自治地方的自治立法权行使状况并不理想，自治立法的数量质量都远远不能适应民族自治地方经济社会发展的需求。究其原则当然是多方面，但其中民族自治地方自治立法原则之间存在冲突是重要原因之一，主要体现为自治立法中国家法制统一原则与体现民族特色原则、正确行使立法变通权原则(以下简称“三原则”)之间存在的冲突阻碍了自治立法权的充分实现。自治立法权得不到充分实现，自然就不能取得较好的立法成果，进而也会影响民族自治地方自治权的行使，使得国家民族区域自治制度的优越性得不到很好的发挥和凸显。因此，本文拟对“三原则”之间的冲突对民族自治立法工作的阻碍及克服这些阻碍的基本对策作一个深入分析。

　　一、民族自治地方立法中的“三原则”

　　根据宪法法律的规定，我国自治立法必须遵循国家法制统一原则、体现民族特色原则及正确行使立法变通权原则等三大原则，这三个原则在自治立法中各自发挥不同的指导作用。

　　(一)国家法制统一原则

　　第一，国家法制统一原则之涵义。中国的立法体制可以概括总结为一元两级多层次的立法体制,民族自治地方的自治立法属于地方立法权的范围,理应从属于中央立法权,,以维护国家法制的统一与尊严。可见，自治立法必须严格遵守国家法制统一性原则。[i]宪法第五条明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”《立法法》第四条规定：“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。”

　　可见，国家法制统一性原则就是指国家现行有效法律之间的协调和统一,其最基本的要求有两点：一是不同效力位阶的法律法规之间，下位法不能与上位法相抵触，二是同一效力等级的法律法规之间，对相同事项的规定不能相互矛盾。我国的宪法法律在授予民族自治地方人大制定自治条和单行条例的权力时,虽然规定了广泛的立法范围，即根据“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”进行自治立法。但民族自治地方的自治立法也是属于地方立法的范畴，因此自治立法的内容当然也不能与宪法法律、行政法规以及其他上位法相冲突，以此体现国家法制统一原则。

　　第二，国家法制统一原则在自治立法中的体现。要在自治立法中贯彻国家法制统一原则，就必须严格遵守法定立法权限、法定立法内容和法定立法程序。

　　首先要遵守自治立法的法定立法权限。宪法法律对自治立法权有着明确的规定,一是规定了明确的立法权主体，即民族自治地方的人民代表大会。除法定自治立法权主体外，任何其他机关都不得行使自治立法权;二是规定了法定主体的具体权能。即自治立法权主体在行使自治立法权时也有法定的权力范围，而诸如提案权、审议权、表决权、公布权等自治立法权的具体权能都应当由法律明确规定。

　　其次要保证自治立法内容的合法性。自治立法的法定内容就是有关本民族政治、经济和文化特点的事项。当然这些事项不仅有民族特点，还应该关乎民族自治地方经济社会发展状况的事项。同时，也应该是不违反宪法法律以及其他上位法的事项。

　　最后要遵循法定的自治立法程序。只有遵循严格的立法程序，才能保证自治立法的效力和质量。违反法定的自治立法程序而产生的自治立法显然是没有法律效力的，并且其公正性也难获保证。

　　(二)体现民族特色原则

　　1.体现民族特色原则的功能

　　自治立法权存在的一个重大现实依据就是与一般地方相比民族自治地方由于历史、地理、习俗等原因在政治、经济和文化方面有自身特点，国家必须照顾到这些特点才能促进民族自治地方与其他地方共同繁荣进步，而自治立法就是国家为了照顾这些特点的一种制度安排。因此，体现民族特色原则既是自治立法的客观依据，同时也是自治立法的立法内容所在。自治立法所规范的事项是其他法律的普遍一般调整、抽象调整所不能照顾到的民族自治地方的政治、经济和文化特点。

　　第一,这一原则是自治立法的客观依据。孟德斯鸠宣称：“法律应该和国家的自然状态有关系和寒、热、温的气候有关系和土地的质量、形态与面积有关系和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。”[ii]在《关于中华人民共和国宪法草案》一文中毛泽东同志曾指出“少数民族问题,它有共同性,也有特殊性。共同的就适用共同的条文,特殊的就适用特殊的条文。少数民族在政治、经济和文化上都有自己的特点。”[iii]其中的特殊性部分、特点部分就是自治立法的规制范围。1982年中国法学会成立大会上，彭真同志指出“是法服从实际,还是实际情况服从法谁是母亲,谁是子女实际是母亲,实际产生法律。法律、法理是儿子,法要有自己独立的体系,有自己的逻辑,但要从社会实际出发,受社会实践检验。”[iv]自治立法就是立足民族自治地方实际进行有区别但依法治理的重要体现。

　　第二,这一原则是衡量民族自治地方立法质量高低的重要标准。既然自治立法的客观依据是民族特色，那么能否充分反应民族自治地方的政治、经济和文化发展实际，就应该是自治立法成效的判断标准。能够反应本民族特色，补齐民族地方发展短板的立法就是高质量的自治立法，反之，与民族地方实际背离，不具备民族特色的立法就可能是画蛇添足或装点门面。我们在黔西南布依族苗族自治州的调研结果也证实，越是能体现民族特色，符合本民族政治、经济和文化特点的立法，越是有生命力和执行力。

　　第三,这一原则有利保证自治立法得到自觉遵守。亚里士多德曾将法律获得普遍遵守作为法治的第一原则。[v]立法本身并非是目的,目的在于法律的实施,从而使法律成为人们的行为规范。法律能否为人们所自觉遵守、普遍遵守，很大程度上取决于法律是否能反应人们的共同意志，体现合意。伯尔曼曾认识到：“法律必须被信仰,否则它将形同虚设,而人们对法律的信仰度,又取决于立法机关所立之法是否为人们所理解并乐于接受”。[vi]因此自治立法要获得本地方公民的普遍遵守，也必须反应他们的合意。而民族自治地方最能体现公民合意的无疑就是那些具备民族特色，在民族生活中得到反复验证的规律和习惯遵从的习俗。如果自治立法能够将体现民族特色的政治、经济和文化规律、习俗纳入立法内容中，则必定会得到民众的广泛认同和支持。

　　2.体现民族特色原则的具体要求

　　一方面，要准确把握民族特色的涵义。民族特色主要指当地民族的政治、经济和文化特点，这里的“政治”是指“政府、政党、社会团体和个人在内政及国际关系方面的活动”;“经济”是指“社会物质生产和再生产的活动”;“文化”是指“人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和”。可见，“政治、经济和文化”的外延是极为宽广的,包括我们通常所说的教育、科学、宗教、卫生、民政、民族风俗习惯、民族、心理、民族结构等等方面,鉴于历史形成的我国大多数民族在地理位置上远离中原,因此地理环境的差异也应是民族特点的重要内容。[vii]另外，并不是所有体现民族特色的事项都应该纳入自治立法的范围，因为立法所关注一般都是重大事项，是其他社会规范所不能有效调整的事项。所以自治立法所规范必须是那些关乎民族自治地方政治、经济、文化、社会、生态等发展的重大事项，以及在这些领域中人民群众反映强烈、关注度的事项。而其他虽有民族特色但可以通过民族自治地方的习俗、道德调整的事项，则无须通过自治立法加以规范。

　　另一方面，坚持民族特色原则也需要解决思想。自治立法因为要反应民族特色，因此很多一般立法所总结的经验，所惯用的思路，所采取的技术在自治立法中可能就会变得没有效果。因此，自治立法机关要根据自治立法的实际，总结一套行之有效的自治立法办法，以具体指导自治立法工作实际。例如，黔西南布依族苗族自治州就总结了诸如不设章节，不重复上位法，突出管用、有用、用得上，有几条算几条等符合当地民族实际的自治立法经验。

　　(三)正确行使变通权原则

　　《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》及其他一些法律都规定,民族自治地方的自治条例、单行条例和变通规定都可以依照当地民族的特点,变通法律、行政法规、地方性法规以及上级国家机关的决议、决定、命令和指示。主要依据有三类：

　　一是自治条例和单行条例的变通权。《立法法》第条规定“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定。”其第条规定“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变同规定的,在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定”。

　　二是变通规定的变通权。我国刑法、婚姻法、森林法、继承法、民法通则、民事诉讼法、收养法、妇女权益保障法、老年人权益保障法等多部法律中都明确规定了民族自治地方的自治立法机关可以根据这些法律的基本原则制定变通或者补充规定。

　　三是对上级国家机关决议、决定、命令和指示的变通权。这一类变通权主要依据《民族区域自治法》第20条的规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行该上级国家机关应当在收到报告之日起30日内给予答复。”行使这一类变通权的主体,既可以是民族自治地方的人民政府,也可以是民族自治地方的人民代表大会。

　　二、“三原则”之间的冲突及其对民族自治地方立法工作的影响

　　(一)“三原则”之间的冲突

　　国家法制统一原则、体现民族特色原则及正确行使立法变通权原则都是指导民族自治地方自治立法工作的重要原则。它们从不同的角度确立了自治立法的范围、内容，为自治立法划定了边界，一方面，有利于防范自治立法权的随意，另一方面又有利于促进自治立法功能的发挥。然而，深入考察我国相关法律法规及民族自治地方的立法实际，这“三原则”在制度和实践两个方面都存在一定程度的冲突。

　　1. 制度层面的冲突

　　“三原则”在制度层面的冲突，主要指不同的法律法规有关“三原则”的规定之间存在不一致、不统一的情况。一是国家法制统一原则的保障制度削弱了体现民族特色原则和正确行使立法变通原则的实现。为了保障国家法制统一原则，维护国家立法权的权威。《宪法》、《立法法》都严格限制了自治立法权的实施主体，规定只有民族自治地方的人民代表大会才能行使自治立法权。然而，我们知道，各级人民代表大会一般一年只召开一次，根本不可能根据当地民族的政治、经济和文化特点以及上位法的要求、当地经济社会发展的需求及时制定出台相关自治条例、单行条例和变通规定。如此一来，体现民族特色原则和正确行使立法变通权原则自然就无从落到实处。二是对立法变通权的主体规定不一，使得立法变通权的行使可能损害国家法制统一原则。如我国刑法、婚姻法、森林法、继承法、民法通则、民事诉讼法、收养法、妇女权益保障法等法律中,都明确规定了民族自治地方可以根据该法的基本原则制定变通或者补充规定,但《森林法》和《国旗法》规定的是民族自治地方的自治机关,而自治机关包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府;《收养法》规定的是民族自治地方的人大及其常委会;《继承法》、《婚姻法》、《民事诉讼法》、《妇女权益保障法》、《民法通则》规定的是民族自治地方的人民代表大会;《刑法》规定的则是自治区的人民代表大会。《宪法》规定行使自治立法权的只能是民族自治地方的人民代表大会，因此，上述法律对立法变通权的规定在某种程度上就与《宪法》规定相抵触了，如果按照这些规定行使立法变通权，则损害了国家法制统一原则。

　　2. 实践层面的冲突

　　“三原则”在实践上的冲突，是指在实际的立法工作中国家法制统一原则、体现民族特色原则、行使立法变通权原则之间顾此失彼的情况存在。主要体现在以下两个方面：第一，国家法制统一原则明显压倒了体现民族特色原则及行使立法变通权原则。为了维护国家法制统一，自治立法失去了民族特色。这主要体现早期的很多自治立法上，为了维护国家法制统一原则，大量的自治立法都是不厌其烦地重复上位法的规定，表现出“大而全或小而全”的特征，有很多自治立法甚至比上位法的条款更多，根本没有结合当地民族的政治、经济和文化特点做出有针对性的制度安排;为了维护国家法制统一，民族特色被做出了最严格的限制。体现民族特色应该是自治立法的存在的重要原因，同时也是自治立法的重要功能。《宪法》规定的民族特色包括政治特色、经济特色和文化特色，可见涉及的范围是非常广泛的，在某种意义上说，只要不与宪法法律相抵触和有利于当地政治、经济、文化的发展进步，享有自治立法权的机关完全可以进行广泛的立法活动，以此推动民族自治的发展步伐。然而，在实践中，立法机关或立法审议、批准机关为了避免违反国家法制统一原则，往往对民族特色作出了人为的限制，致使自治立法只能集中在一些文化、卫生、社会习俗领域，而针对政治、经济管理的少之又少，例如，黔西南布依族苗族自治州自1981年9月21日，经国务院批准设立以来，一共制定自治条例、单行条例、变通规定等自治法规11件，其中现行有效的10件，已废止1件。而且刚刚成立的7年间一件自治立法也没有;为了维护国家法制统一，不敢尝试立法变通。民族自治立法中极少关于变通规定的立法，其主要原因也是担心变通规定会与相关法律法规相冲突。黔西南布依族苗族自治州仅有一件变通规定，即《黔西南布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》。

　　第二，有时为了体现民族特色或进行立法变通而忽视了国家法制统一原则。自治立法实践中，一些自治立法虽然体现了一定的民族特色，但仔细考察其条款却与宪法法律或其他上位法的规定存在抵触。也有一些变通规定，也存在与被变通的法律规定或精神相矛盾的地方。

　　(二)“三原则”冲突对自治立法的影响

　　“三原则”之间的冲突对民族自治地方的立法有着极大的影响，主要表现在以下方面：一是影响了民族自治地方立法权的充分行使。自治立法权是民族自治地方自治权的重要的内容，民族自治地方的自治权主要就是通过立法权来实现的，如果立法权得不到充分行使，势必会影响到自治权的实现，进而就会阻碍民族区域自治制度功能的发挥。实践中，“三原则”之间表现出来的冲突使得民族自治地方的立法机关在立法过程中无法照顾到民族地方的政治、经济和文化特点而进行特殊并有针对性的制度安排，从而为民族自治地方的行政机关作出有利于地方发展的特殊决策、采取有利于地方发展的特殊措施提供制度依据。故此，自治立法权一般都游离在民族自治地方治理的一些边缘地带，而不能服务于中心工作.我们看看黔西南布依族苗族自治州现行有效的自治法规对可能更有体会，《黔西南布依族苗族自治条例》、《黔西南布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》、《黔西南布依族苗族自治州天然林保护条例》、《黔西南布依族苗族自治州教育条例》、《黔西南布依族苗族自治州档案管理条例》、《贵州省顶效开发区管理条例》、《黔西南布依族苗族自治州个体工商户私营企业发展与保护条例》、《黔西南布依族苗族自治州农作物种子管理条例》、《黔西南布依族苗族自治州殡葬管理条例》、《黔西南布依族苗族自治州科学技术进步条例》等是该州有效的10部自治法规，这些法规涉及经济社会发展大局其实并不多;二是影响了民族自治地方立法工作的正常开展。由于担忧制定出来的自治立法违反国家法制统一原则，与宪法法律相冲突，自治立法机关在制定自治立法往往会“无为而治”，尽量少制定自治立法，甚至只要有上位法的领域就不再制定自治立法。而自治立法的审议批准机关往往也是“一夫当关，万夫莫开”，在审议批准过程中一般都持最保守的态度。因此，为了维护国家法制统一原则，自治立法机关及其批准机关都放弃了体现民族特色原则和行使立法变通权原则，甚至也放弃了自治立法的制定工作。据黔西南布依族苗族自治州人大常委会的工作人员介绍，新《立法法》已经授予市区的市在一些特定事项上的立法权，以后他们的立法都会优先用一般立法，而不用自治立法，因为自治立法的审议批准程序和立法主体要求更加严格;三是影响了民族自治地方立法数量的增加。由于自治立法机关很少制定自治立法，审议批准机关很难通过自治立法，自治立法的数量自然就十分有限，因而自治立法规范的事项、范围也就十分有限，自治立法就很难担负起促进民族自治地方经济社会发展、规范民族自治地方社会生活的重责;四是影响了民族自治地方立法质量的提升。一方面，为了捍卫国家法制统一原则，自治立法的内容一般都是简单的重复或转述上位法规定，或者只对没有上位法规定的一些简单的社会关系进行规定，使得自治立法的科学性、民主性等程度相对不高，很难得到质量保证。另一方面，有的自治立法为了体现民族特色或进行立法变通而出现了与宪法法律或上位法相冲突的情况，使得自治立法难以有效实施。

　　三、“三原则”之间冲突的原因分析

　　宪法法律为民族自治地方的立法确立这三个重要原则，其用意是为了指导自治立法权的正确行使，保证民族自治地方的自治立法既不损害一元的国家立法体制，同时也能回应本地方的政治、经济和文化的特殊需求。然而在立法实践中，由于存在制度、体制、主体、观念等方面的原因，本来应该相辅相成的“三原则”之间产生了诸多冲突，影响了自治立法的数量、质量，阻碍了自治立法权的充分行使。

　　(一)制度原因

　　前已述及，有关“三原则”的法律规定之间本身存在一定程度的冲突。如，宪法法律为了保障国家法制统一原则，规定只有民族自治地方的人民体代表大会有权行使自治立法权。这一规定就使得体现民族特色和行使立法变通权这两个原则往往在自治立法中得不到遵守。因为人民代表大会的本身的职责范围非常广泛，在短短的会议期间，根本无法挤出充分的时间来根据民族自治地方治理的特殊需要来制定适宜的自治立法。再者，民族自治地方的人民代表大会每年才召开一次，一些需要根据当地政治、经济和文化特色，极需制定自治条例或单行条例的事项，在人大闭会期间只能搁置，即使好不容易等到人大会期，一旦立法草案无法在大会上通过，又得无限期往后拖延了，使得很多自治立法长期处于难产阶段。此外，由于相关法律在规定立法变通权的行使主体时，规定不一，也导致在实务中，各主体之间责任不明，相互推诿，而使变通立法权形同虚设。黔西南自治州曾为了通过一部自治法规，在一年中加开一次人民代表大会，但州人大常委会的同志说，这种加开人民代表大会的形式，只能是特例，而且成本很高。

　　(二)体制原因

　　根据宪法法律，我国的自治立法实行的是批准制，即民族自治地方的自治立法，必须报上一级人大常委会批准后生效。这一规定的初衷当然是为了严格规范自治立法权，但我国是一个单一制的国家，虽然在立法上，中央和地方都有法定立法权，但在操作过程中，中央立法权和地方立法权的边界，始终没能得到明确划分。“在中央与地方立法权限之间还存在着一些‘灰色地带’或‘中间地带’。这中实践中主要表现为：某些中央与地方立法的效力层次混乱、效力等级不甚清晰。”[viii]很多立法事项，到底是应该中央立法还是地方立法规定很模糊，不具备可操作性。民族自治地方的自治立法实质也是属于地方立法，因此，在实务中，也存在与中央立法和上位立法边界不清的情况。例如，宪法法律规定自治立法规定的是有关当地民族的政治、经济和文化特点的事项，而在实践操作中，很难科学的划定哪些事项属于当地民族的政治、经济和文化特点的范围。因此，上级人大常委会在批准自治立法时往往都会持一种保守立场，一些涉及民族自治地方中心工作的自治条例和单行条例往往会难获批准。另外，实际的自治立法审议批准程序中还需要一些行政部门的审议，如果自治立法所规范事项涉及的上级政府部门不同意或有异议，自治立法也很难获准生效。因此，自治立法所规定的事项实质上被限制为与民族自治地方中心工作关系不大，所涉利益不算复杂的范围内。而所涉利益重大复杂、与当地经济社会发展直接相关的事项很难进入自治立法中。可见，我国的立法体制和行政体制都在很大程度上，造成自治立法反应国家法制统一原则有余，而遵守体现民族特色原则和行使立法变通权原则极为不足。

　　(三)主体原因

　　自治立法权的行使主体是民族自治地方的人民代表大会，前已论及，人民代表大会会议次数少、会期短，所以自治立法的规划计划、立项、调研、草案起草等都只能由其常设机构民族自治地方的人大常委会来具体负责。可见，民族自治地方的人民代表大会是自治立法权行使主体，而主要的立法任务却是由其人大常委会承担的。如此一来，民族自治地方的自治立法是否能协调好“三原则”之间的关系，与承担立法任务的人大常委会具体负责立法的人员的法律专业素养有极大关系。如果负责自治立法的领导及工作人员有着较高的法律素养和立法智慧，那么他们就更可能在既有的立法制度和体制下，协调好“三原则”之间的关系，从而在不损害国家法制统一原则的情况下，兼顾到体现民族特色原则和正确行使变通立法权原则。但在工作实际中，各民族自治地方人大常委会立法机构很不健全，立法队伍不强、立法人员的专业素养不高，存在外行立法的情况。而且由于立法人员的待遇不高，致使立法岗位没有吸引力，招聘不了优秀立法工作人员，即使引进了优秀人才，也存在留不住的问题。而没有经验丰富、专业扎实的立法工作人员，要很好协调复杂的自治立法原则之间存在的冲突，显然是不可能完成的任务，黔西南自治州人大常委会目前还没有一个专门负责自治立法的内设机构，一个暂时负责的机构也只有一两名工作人员。

　　(四)观念原因

　　民族自治地方的政府及领导干部对自治立法的重要性认识不够，也是造成“三原则”冲突不能很好协调的重要原因。其实，宪法法律从制度层面给予自治立法的范围是比较广泛的。但在实务中，自治立法的范围的却被限制在极为有限的范围内，其中一个原则就是一些自治地方的政府及领导没有认识到自治立法对民族自治地方的自治权行使及对民族自治地方经济社会发展的所发挥功能。自治立法权不能按法定权限充分行使，民族自治地方的自治权就会受到削弱。同时，不能很好的利用自治立法可以照顾民族特色的优势，民族自治地方政治、经济和文化发展的一些特殊规律性就得不到尊重，就会影响民族自治地方的发展进程。我们知道，民族自治地方政治、经济和文化特点很多时候是由政府和领导干部来判断的。因此，能否将体现民族特色的事项纳入自治立法范围，从而在自治立法中落实体现民族特色原则，与民族自治地方的政府及主要领导干部的法治意识有极大关系。

　　四、协调“三原则”之间冲突的对策

　　基于以上分析结论，自治立法中“三原则”冲突的表现形式和成因都是多方面的，要科学协调好这些冲突，必须有一套整体的措施。我们认为，从制度、体制、程序到队伍、观念进行全面优化，方能有助于“三原则”之间冲突的协调解决。

　　(一)培育领导干部自治立法意识，发挥“关键少数”的协调作用

　　民族自治地方的党委、政府的领导干部对自治立法功能和重要性的认识水平直接关系到自治立法的成效。自治立法因“三原则”冲突而影响立法数量、质量，影响功能发挥的一个重要原因是得不到民族自治地方党委、政府的支持。自治立法针对的是体现民族地方政治、经济和文化特点的事项，如果民族自治地方的党委、政府及其领导干部没有通过自治立法实现民族自治地方依法治理的意识，那么这些所谓的“民族特点”是很难被界定出来，并成为自治立法规范对象的。如此一来，国家法制统一原则就可能被当作一个很好的借口来否认自治立法部门提出的自治立法草案，进而造成“人为”的国家法制统一原则与体现民族特色原则的冲突。因此，要在自治立法实践中协调“三原则”之间的冲突，提高民族自治地方党委、政府领导干部的自治立法意识至关重要。要将自治立法的相关知识纳入列入民族自治地方国家工作人员学法用法的重要内容，通过制度化、长效化的学习不断增强民族自治地方党委、政府领导干部的自治立法意识，使他们把支持自治立法作为依法治理的重要内容。

　　(二)修订自治立法制度，确立协调“三原则”冲突的顶层设计

　　按照现行法律规定，有权进行自治立法的机关只有民族自治地方的人民代表大会，前面已经提及，这虽然是为了保证国家法制统一原则的一种谨慎的做法，但在立法实践中，却因为人民代表大会工作的特殊性，而不能很好处理国家法制统一原则与体现民族特色原则和正确行使立法变通权原则之间的冲突，致使民族自治地方的自治立法在很大程度上未能真正回应当地民族的政治、经济和文化特点，进而发挥自治立法的效能。因此，从制度层面上，将自治立法的立法主体扩大至民族自治地方的人民代表大会常务委员会，在人大闭会期间，由其行使自治立法权，这样，自治立法就有了时间、机构、人员保障，才能更好适应民族自治地方政治、经济和文化发展特色。当然，此时的国家法制统一原则的仍然可以通过对民族自治地方自治立法的审议批准程序得以保证。

　　(三)完善自治立法体制，突出人大的立法主导地位

　　要完善民族自治地方自治立法中人大主导立法的体制机制。通过体制保障，将自治立法权完全交到民族自治地方的人大手里。自治立法中一个关键的问题就是对当地民族的政治、经济和文化特点的判断，在某种意义上说，谁实际掌握这个判断权，谁才算真正主导自治立法。而实际立法工作中，人大的这个判断往往受到很多干扰和阻碍，甚至一些时候这个判断权还不在人大手中。如此一来，人大的一些本来遵循体现民族特色原则而提出的立法草案，就会多方受阻，最终往往又会被以维护国家法制统一原则的名义被搁置。所以，完善人大主导立法就要把自治立法事项的判断权交给人大，人大提出的自治立法草案，只要不违反宪法法律及上位法的规定和基本精神、原则，就应该是遵循了国家法制统一原则。

　　(四)严格自治立法程序，杜绝非法定的立法审议

　　自治立法的法定批准主体只是上级人大常委会，但在实际立法工作中，人大的自治立法往往还要通过一些利益相关政府部门的审议。而这个额外程序往往就导致了很多自治立法的流产。我们所调查的黔西南布依族苗族自治州曾拟订一个有关矿产资源保护的自治立法，就因在政府相关部门未获“通过”而搁置。因此，要严格自治立法的审议批准程序，只能由法定机关来行使审议批准权，如果由政府相关部门介入，那么立法利益部门化的局限就很难克服，自治立法的独立性也会大打折扣。

　　(五)优化自治立法队伍，为协调冲突提供智力支持

　　自治立法是一项非常复杂的工作，除了需要保持自治立法工作长期性、持续性，还要保证承担自治立法的机构及人员的专业性、稳定性。如果自治立法工作的承担机构及其工作人员缺乏专业性和稳定性，就很难应对立法实践中遇到的“三原则”冲突问题，例如自治立法中对体现民族特色原则的遵守，实际就会涉及到对立法事项的判断，即哪些事项是属于民族地方政治、经济和文化特点的事项，这种复杂的判断就要求立法工作人员要有丰富的立法经验和高超的立法技术。从事自治立法工作的人员要善于在遵循国家法制统一原则的前提下，把能够促进民族地方稳定繁荣而又体现民族特色的事项纳入自治立法的范围，从而合理协调“三原则”之间的冲突。这就要求建立与自治立法岗位要求相匹配的立法工作人员待遇制度，实务中，可借鉴法官、检察官待遇制度来增强自治立法岗位的吸引力，实现立法人才引得进来、留得下来，以此优化自治立法工作队伍，为自治立法中协调“三原则”冲突提供人才智力保证。

　　参 考 文 献：

　　①　徐合平《浅析民族自治地方自治立法统一性原则的法律基础》,《人大研究》，2004年第10期.

　　②　孟德斯鸠：《论法的精神》,商务印书馆年1961版,第7页.

　　③　《毛泽东选集》第5卷,第128页,人民出版社,1977年版.

　　④　转引目汤唯、毕可志等著：《地方立法的民主化与科学化构想》,北京人学出版社年2002年版,第91页.

　　⑤　亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页.

　　⑥　伯尔曼：《法律与宗教》,三联出版社1991年版,第28页.

　　⑦　康耀坤：《中国民族自治地方立法研究》，兰州大学博士学位论文，2006年.

　　⑧　封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社2008年版，第380页.

　　课 题 形 式：论 文

　　课 题 负 责 人：夏丹波

　　课题主要参加人：周感华 谭娇艳

　　李明堂 张顺昌

　　申 报 单 位：中共贵州省委党校

　　作者简介：夏丹波(1982-)，贵州遵义人，中共贵州省委党校法学教研部副教授，法学博士，研究方向：法理学、法政治学，地址：贵州省贵阳市花溪区贵州省委党校法学教研部，联系电话：13984891023。

　　参 考 文 献：

　　①　徐合平《浅析民族自治地方自治立法统一性原则的法律基础》,《人大研究》，2004年第10期.

　　②　孟德斯鸠：《论法的精神》,商务印书馆年1961版,第7页.

　　③　《毛泽东选集》第5卷,第128页,人民出版社,1977年版.

　　④　转引目汤唯、毕可志等著：《地方立法的民主化与科学化构想》,北京人学出版社年2002年版,第91页.

　　⑤　亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页.

　　⑥　伯尔曼：《法律与宗教》,三联出版社1991年版,第28页.

　　⑦　康耀坤：《中国民族自治地方立法研究》，兰州大学博士学位论文，2006年.

　　⑧　封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社2008年版，第380页.

　　课 题 形 式：论 文

　　课 题 负 责 人：夏丹波

　　课题主要参加人：周感华 谭娇艳

　　李明堂 张顺昌

　　申 报 单 位：中共贵州省委党校

　　地方人大开展工作评议的

　　对策思考

　　省人大常委会研究室调研处

　　2016年9月

　　地方人大开展工作评议的对策思考

　　省人大常委会研究室调研处

　　对“一府两院”及其工作部门进行工作评议是地方人大在实践中探索总结出来的一种监督形式，也是近些年地方各级人大运用频率比较高的一种监督形式。人大工作评议把监督人和监督事有机结合起来，对促进国家机关及其工作人员增强法律意识，提高执法水平，转变作风，改进工作，发挥了积极的作用。本文拟对人大开展工作评议实践作一些梳理和分析，探讨如何在新形势下更加有效地开展工作评议，切实提高人大监督实效。

　　一、工作评议的定义和法律属性

　　何为工作评议?联系人大开展工作评议的实践，厘清与工作评议相关的概念，明确工作评议的法律依据，是地方人大正确开展工作评议的前提所在。

　　(一)工作评议与审议的关联

　　评议与审议关系密切。从工作实践来看，评议是在专项工作审议基础上的一种创新。“审议”是各级人大及其常委会会议开展工作，依法行使职权的主要形式和具体方式。《监督法》明确规定，各级人大常委会在闭会期间有听取和审议“一府两院”专项工作报告，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算阶段执行情况以及审计工作情况的报告，审议执法检查报告和特定问题调查报告，撤职案的审议和决定的权利等。“审议”具有民主性、权威性、集中性的特点。从人大工作实践来看，听取和审议工作报告是各级人大及其常委会会议的主要议程。审议是各级人大代表或常委会组成人员在广泛收集人民群众意见，充分集中人民群众智慧和审核有关材料的基础上，形成正确的个人判断后，进行评判发言的活动，可以提出表扬、批评、建议和意见。整个过程是发扬民主、集思广益的过程。“评议”是在专项工作审议的基础上，各级人大常委会对该专项工作进行综合评价或者票决定性测评，它是专项工作审议的补充和延伸，是一种操作上的外化，实际是以审议和听取专项工作报告为参照，把监督重心后移，监督核心扩张，是对这种具体监督形式实施程序的一种改革和创新。“一府两院”向人大常委会报告工作，并在报告工作的过程中或之后接受工作评议，是将人民赋予的权力行使情况向人民汇报，受人民监督的一种有效载体，是人大依法履行职责，实施法律监督和工作监督的有效形式。

　　(二)工作评议的法律属性

　　监督法作为县级以上人大常委会行使监督权最重要的尚方宝剑，其中规定有7种监督方式，但是并没有明确规定工作评议这种监督方式。法律没有明确规范，但是又在实践中被以一种监督方式广泛运用，很有必要探讨其法律属性。

　　监督法第二条规定，“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。”第四条规定，“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”第五条规定，“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”监督法第二章专章规定了听取和审议“一府两院”专项工作报告，是依据宪法和有关法律赋予人大常委会监督职权而作出的规范化程序化的规定。针对这一人大监督的主要形式之一，监督法的起草人之一，全国人大常委会法工委副主任李飞2007年在监督法辅导讲座中指出，“听取和审议‘一府两院’专项工作报告也就是工作评议”。并且强调，“开展工作评议有利于更好地体现人大常委会监督的特点和优势，可以把对工作的监督和对人的监督有机结合起来。人大常委会经常性地对“一府两院”开展专项工作评议……评议有深度，监督工作具有很强的针对性和实效性。”全国人大常委会法律委员会主任委员乔晓阳也指出，“尽管监督法中没有出现‘工作评议’字样，但体现了工作评议的实质精神，兼顾了一般听取和审议工作报告和工作评议两方面的特点”由此可见，工作评议虽然没有以文字形式明文写在监督法中，但是是把工作评议当成人大行使监督权的一种重要监督手段肯定的。

　　工作评议在地方法规中得到正式的确认。很多地方人大结合工作实践，把工作评议上升固化为地方性法规。比如，湖北省人大常委会在2008年5月29日通过的《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》中规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常委会组成人员、人大代表对报告机关的专项工作进行工作评议”。2007年我省人大常委会制定的《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第十九条明确规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表进行工作评议”。省级人大常委会制定的监督条例、监督法实施办法，明确规定了工作评议这一监督方式，也为这一监督形式提供了直接的法律依据。

　　二、工作评议的渊源和发展

　　梳理工作评议的形成、发展过程，检视其走过的轨迹，更加坚定我们进一步完善人大工作机制，推动人民代表大会制度与时俱进的信心和步履。

　　(一)工作评议初涉水破冰

　　评议的形式源于常委会听取专项工作报告，起实质脱胎于地方人大常委会对“一府两院”的工作评议和述职评议。上个世纪80年代，常委会开展对“一府两院”专题工作报告的审议，由于多种原因，一度成为例行公事，程序性审议多，实质性审议少。为切实加强对“一府两院”的监督，1982年，黑龙江哈尔滨市南岗区人大常委会首开先河，率先组织委员和代表对“一府两院”级街道办事处、派出所的工作进行评议，工作评议由此应运而生。1984年，重庆市南岸区人大常委会在全国率先开展了对任命干部的述职评议，引起了人民日报等中央媒体的关注。1986年，河南平顶山市舞钢区人大常委会组织人大代表评议区政府的工作，很快工作评议在河南全省推广。

　　(二)工作评议风生水起

　　20世纪90年代初期，全国各地的乡镇人大普遍开展了评议“七所八站”的活动，并逐步向县级延伸。随后，各地的工作评议和述职评议从层次上，由乡、县向市、省推进，到1994年，全国各地从乡、镇人大到省级人大普遍开展了评议工作。人大评议经过发展，逐渐成为地方人大开展监督的主要形式，并取得了良好的效果，全国人大常委会对此给予了充分肯定。1992年，彭冲副委员长在人大制度研究和宣传工作座谈会上指出，“评议‘一府两院’的活动，实践证明是人民群众创造的社会主义民主政治建设的一种好形式。”1995年3月11日，全国人大常委会在第八届全国人大第三次会议工作报告中指出：“近些年来，地方人大及其常委会在开展监督工作方面，创造了一些好的经验和做法，许多地方人大组织代表评议政府、法院、检察院的工作，取得了较好的效果，应当不断总结经验，在实践中进一步完善，是监督工作更富有成效。”此后，全国人大常委会多次对地方人大常委会的评议工作给予肯定和支持，有力促进了评议工作的开展，这一监督方式更为地方各级人大常委会普遍重视，成为地方人大对“一府两院”进行监督的一种重要形式。20世纪90年代，这是人大评议开展最为红火的阶段。

　　(三)工作评议起伏探索

　　随着评议活动的开展，由于种种原因，人大评议特别是述职评议中如何处理好与党管干部的关系，各方认识没有完全统一，分歧较大。在监督法制定过程中，是否把述职评议纳入规范范畴，地方人大常委会和全国人大常委会都有不同的意见，难以统一。一种意见认为，监督法要充分反映地方人大多年来在开展监督工作方面的经验和做法，述职评议作为有效的监督手段应该上升为法律层面。另一种意见认为，把述职评议用法律的形式固定下来在条件和时机上还不成熟。根据党的十六大精神，继续积极稳妥地推进政治体制改革，涉及改革和完善党的领导方式和执政方式、干部人事制度改革、司法体制改革、对权力的制约和监督等方面的内容。制定监督法过程中有关干部述职评议等问题，都涉及到上述改革，而这些改革只能在党中央的统一领导下逐渐向前推进。在缺乏实践经验的情况下，不要急于把述职评议等焦点问题写入监督法。因此，2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，明确规定了人大常委会实施依法监督的7种形式，即听取和审议专项工作报告、审查和批准决算、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定，没有把工作评议作为人大常委会监督的基本方式予以明确，与地方各级人大常委会的期望值有差距。由于评议没有被法律明确规定而产生模糊和摇摆，人大 “工作评议”的监督形式逐渐进入低潮阶段。

　　(四)工作评议创新前行

　　随着监督法的深入解读和实施，越来越多的人大工作者认识到，“比较而言，开展工作评议，更能体现人大常委会监督的特点，发挥人大常委会的监督优势”。尤其是十八大以来，随着“加强社会主义民主政治制度建设”的改革目标的进一步明确。推进人民代表大会制度理论和实践创新，完善人大工作机制，推动人民代表大会制度与时俱进是新时期各级人大常委会的新任务。各地兴起了探索人民代表大会制度改革的热潮，各地各级人大及其常委会开展工作评议的活动也逐渐增多。据统计，在省一级地方人大中，目前已有28个省(直辖市、自治区)人大常委会开展了评议活动;在地级市、县一级人大中，也有不少类似的尝试。但总体而言，各地人大的工作评议至今仍处探索阶段，形式多样，标准不一，需要在长期的深化实践中不断总结、修正和逐步规范。

　　三、地方人大开展工作评议的实践

　　工作方法和经验都来自于实践，总结各地人大开展工作评议的实践和成效，找准问题，有助于进一步加强和改进人大评议工作，提高监督工作实效。

　　从各地人大常委会开展工作评议的实践来看，总的运作态势是县级人大最为活跃，市级人大次之，省级人大再次之。从我省实践来看，省、市、县级人大常委会都有一定程度的开展，但不均衡，我们以2015年全省九个市州和贵阳市所辖县区人大常委会开展工作评议为样本，可以看出，有些地方人大常委会去年一年对9个部门开展了工作评议，有些地方人大常委会一次也没有开展过工作评议。(见表1、表2)

　　表1：2015年省和9个市州开展工作评议情况

　　表2：2015年贵阳市所辖县区开展工作评议情况

　　(一)工作评议的主体和客体多样化。到目前为止，全国各地评议的做法并不规范。评议主体是多样化的，有人大代表、常委会组成人员、企业代表、群众代表等，其中评议主体为常委会组成人员的占的比例比较大。评议客体的范围也比较宽泛，大多数地方是评议同级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院;也有一些地方还评议社会团体、企事业单位。对非经过人大产生的那些部门和单位能否进行评议，各地的看法不尽一致。有的认为，人大是国家权力机关，其评议的对象只能是经过人大产生的“一府两院”。也有的认为，人大作为国家权力机关，要履行保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行的职责，有义务督促当地的所有单位和个人严格依法办事，有权对各个单位的工作做出评价。

　　(二)工作评议的内容涵盖面广。各地开展工作评议的内容主要来源于六个方面：一是事关当地改革发展稳定大局的问题和党委中心工作贯彻落实情况;二是各级人大常委会在开展执法检查中发现的突出问题;三是人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;四是各级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题;五是各级人大专委会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题;六是人民来信来访集中反映的问题;七是社会普遍关注的其他问题。无论是哪一个方面的内容，都具有共同的特点，都是关系改革发展稳定大局和群众切身利益的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题，这是各级人大常委会开展工作评议的重点。

　　(三)工作评议的形式单一。目前有些地方人大常委会开展的工作评议还停留在听取和审议的层面，只有“议”，没有“评”的环节。开展了“评”环节的地方人大常委会，评议主要是采用按表决键和无记名投票的形式对“一府两院”提交人大常委会审议的专项工作报告进行满意度测评，当场公布测评结果，从实际看这两种形式较有利于反映测评主体的真实意愿。

　　(四)评议的等次风格多样。现在评议等次有的分“满意、基本满意、不满意”三个层次，有的分“满意、比较满意、不太满意、不满意”“满意、基本满意、一般、不满意”“好、较好、一般、差”四个层次，还有分“很满意、满意、基本满意、不太满意、很不满意”的五个层次。评议标准以评议主体表示满意过半数为满意，也有个别地方以满意率达到参评人员的三分之二或者70%或80%为满意。总体看来，“不满意”的情况出现较少，且多集中在县级人大常委会开展的工作评议中。比如：福建同安区人大常委会在对区财政局有关加大农村财政投入，化解镇村债务的专项工作报告评议中，组成人员投了“不满意票”，引起了区政府的高度重视，责成改进，再次重新报告最终得以通过。

　　(五)评议结果公开程度较高。绝大部分的评议结果都能通过文件、公报、媒体、网络等渠道向代表、社会公开，有些公开的内容还包括评议票数。

　　(六)评议结果利用程度较高。不少地方人大常委会把工作评议结果写入评议意见，报送当地党委，并通报“一府两院”，送交当地组织部门，以此作为评价任用干部的重要依据。例如：福建武平县人大常委会2012年12月制定了《关于对政府工作部门开展工作评议的办法》，规定“对常委会的评议意见和测评结果，建议县委作为考核领导班子、调整使用干部和推动‘一府两院’改进工作的依据之一”，“满意度测评中，被测评单位的满意票和基本满意票站有效票数比例低于80%的，向县委建议当年度考核不得评为优秀班子”，“对再次评议仍低于60%的，常委会将向县委提出人事调整意见。”

　　(七)工作评议规范化逐渐形成。部分地方人大已经出台了相关规范性工作评议依据。比如，2013年11月安徽省人大常委会制定了《听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》。福建省人大常委会主任会议于2014年5月通过了《关于开展满意度测评工作方案》。我省于2014年出台了《贵州省人民代表大会常务委员会关于开展工作评议的实施办法》，办法共十八条，对工作评议的对象、内容、程序等进行了原则性的规定。部分市县人大常委会也出台了相应的地方性法规或者规范性文件，比如我省贵阳市人大于2013年出台了《贵阳市人民代表大会常务委员会工作评议办法》，黔西南州人大制定了《州人大常委会组织开展工作评议暂行办法》，修文县出台了《县人大常委会工作评议暂行办法》。

　　四、存在的问题

　　工作评议既拓宽了人大监督渠道，改进了被评部门的工作，又树立了人大的权威和形象，推进了人大工作的创新发展，这是值得肯定的。但在组织开展工作评议的实际运作过程中还存在的一些亟待破解问题，仍需要我们认真研究思考。

　　(一)选择评议对象不够精准。在一些地方选择确定评议对象片面追求评议对象多，一次常委会会议安排评议好几个部门，一味的考虑平衡、贪多求全。评议对象选的不准，有些地方主要是对政府组成部门开展工作评议次数多，而对垂管部门、“两院”工作评议的次数较少，有的还未纳入评议范畴，特别是对主管人财物和市政建设、事关国计民生，社会比较关切、人民群众呼声较高、问题反映比较集中的部门工作评议涉及面较小。有的地方又随意增加评议对象范围，把一些社会团体、企业事业单位，都纳入评议对象范畴。组织开展评议针对性和实效性不强，在一定程度上影响了专项工作评议的质量和水平。

　　(二)程序不够规范统一。一般来说，专项工作评议从启动到评议，依照法定程序，应该经过选定部门、安排准备、组织动员、开展调研、征求意见、会议评议、民主测评、反馈评议意见、督促整改落实等多个环节，但实际上这些程序和环节在一些地方被人为简化和淡化，有的地方组织开展工作评议只有事前调研、会议评议、反馈情况三个步骤，没有阶段划分，从确定评议对象到完成评议经历的时间和过程很短，长则一月，短则半月;同时由于缺乏统一的规范，评议的内容要求标准不一，涉及面太多，专项工作评议没有重点、随意性较大。有的工作评议只是表面文章，疲于应付，甚至以会议提问代替工作评议，不搞现场测评，失去了评议的意义。还有的地方评议的结果不对外公开，行政化倾向较重，社会关注度不高。

　　(三)评议调研不够深入全面。地方各地人大开展的工作评议调查，由于时间安排不尽合理，比较匆忙，投入人力、精力和时间有限，初次调查研究不够深入，对评议事项的真实情况了解不够客观、全面，收集面上的意见较多，深入实际、明察暗访，倾听群众意见建议、发现存在问题少，回访调查、深挖问题根源少，分析归纳提炼少，向被议部门反馈情况、指出问题少，征求意见建议不广泛，形不成有深度、有价值、有指导意义的调研报告，效果不佳。

　　(四)评议不认真不到位。一些地方人大专项评议的工作导向有偏差，部门工作评议肯定成绩用“放大镜”，浓墨重彩，评功摆好，头头是道;现场提问则提前商量好，不出岔子，“点到为止”，既顾及了面子，又不伤和气;查摆问题用“显微镜”，对评议调查中发现和有关方面反映的问题避重就轻，隔靴抓痒，切不中实质，蜻蜓点水，空泛议论的多;对暴露出的违法违纪事件，不过问、不追究，更不敢动真碰硬，会议评议平淡无奇，没有“辣味”，缺乏“火药味”，达不到评议工作、改进问题的目的。

　　(五)评议测评欠科学，督促整改不到位。一方面是评议测评设计不合理、栏目内容单一、测评投票的面过窄。在专项工作评议的具体操作过程中，一些地方人大简单套用党委纪委干部管理考核测评的内容模式，或沿用听审专项工作报告进行满意度票决测评的老套路，仅靠“满意”、“基本满意”、“不满意”三种类型来作为评价标准，由数额较少的常委会组成人员进行测评投票，内容方法太过陈旧落后，测评结果准确性不高，不够公开透明、科学合理，因而说明不了什么。另一方面评议结束后，既不要求被评议部门表态发言，对整改落实做出承诺;又不能将评议意见不及时向有关方面进行反馈，督促整改落实，会议评议“一评了之”，评议意见“一转了之”，没有下文。多数情况下是“评议也评议了，而问题还是问题”，人大监督没有权威，工作实效大打折扣。

　　五、加强和改进工作评议的思路与对策

　　(一)明确法律地位，强化机制保障。当前，一方面全国人大要做好顶层设计。监督法已经出台十年来，急需适应我国民主法治建设飞速前进的步伐，及时修改完善补充，从国家层面肯定和规范工作评议。地方各级人大常委会要在现行法律政策的框架内，通过认真学习领会和研究，抓紧制定和修改地方性法规，适时出台地方人大对“一府两院”开展工作评议的制度和办法，进一步明确工作评议的主体、对象、原则、内容、程序、步骤和要求，使专项工作评议既依法有据，又规范有序，促进制度建设的规范化、科学化;另一方面要强化机制保障，建立和完善由各级人大代表、人大常委会组成人员为主体、以“一府两院”及其组成部门为对象，以工作评议为重点的体制机制，不断总结新经验、探索新模式，改进新方法，深入推动专项工作评议持续健康发展。

　　(二)科学选定对象，严格评议程序。从法律和实践角度看，“一府两院”及其所属部门，都应处于人大及其常委会监督之下，理应都纳入人大常委会和人大代表的评议范围。地方人大常委会在确定工作评议对象的时候，既要考虑工作的平衡性和评议的普遍性象，又要突出工作重点，有所侧重，按年度分次分批确定评议对象，有计划、有组织地安排进行，增强专项评议的针对性和实效性，提升工作评议的质量和水平。在开展工作评议时，要严密工作程序，精心组织安排。原则上要经过制订计划、确定对象、宣传动员、自评自查、视察调研、形成意见、听取报告、会议评议、票决测评、跟踪监督、公布结果等多个步骤和环节，最重要的是要坚持实事求是和依法办事的原则，切实把好前期调研、会议评议和反馈落实阶段的工作，统一规范程序要求，严格按照工作评议设定的内容程序，一个环节套着一个环节进行，决不能操之过，不讲程序，随意简化工作步骤，消极应付，不求实效，走走过场。

　　(三)精心组织安排，搞好前期调研。一要制定好工作计划。俗话说，良好的计划是成功的一半。专项工作评议涉及面广，工作量大，政治性、法律性、政策性都很强。因此，在前期准备阶段，地方各级人大常委会一定要统筹计划，精心安排，拟定好关于开展工作评议的安排意见和实施方案，明确评议的指导思想、评议的单位和内容、程序，以及方法和要求，抓好宣传发动，为组织开展对“一府两院”及其有关部门工作评议做好保障。二要广泛调查研究。“没有调查就没有发言权”，广泛深入地开展调查研究是提高工作评议实效的前提和基础。在前期调研阶段，既要突出围绕中心、服务大局，依法行政、公正司法这个重点，深入基层、深入群众、深入实际，全面了解掌握有关情况，又要有所侧重，聚焦民生，体察民情、倾听民声、了解民意、集中民智，反映民意。在继续用好走访座谈、明查暗访、查看现场等方式的同时，积极探索如何更好地运用网络信息平台，广泛开展问卷调查、民意测评等现代手段，尽可能多地征集群众的建议意见，使评议前的调查更加充分地表达民意、反映民声。

　　(四)强化公开评议，力求客观公正。一是扩大参与评议的人员范围。会议评议除了本级人大常委会组成人员必须参加、“一府两院”及相关评议部门负责人列席外，还应邀请一定数量的代表、乡镇人大主席轮流列席上级人大常委会的工作评议会;在听取和评议部门工作时，有关组织、人事、纪检、监察、督办、考核管理等方面的负责人可以列席并发表意见;同时还可通过在电视网络媒体发布公告，征集公民旁听评议会议，让更多的普通公众走入权力机关，了解人大评议监督的过程，畅通民意渠道，充分发挥群众对评议双方的双向监督和双向促进作用。二是严格组织会议评议。会议评议是核心、是关键，一定要严格程序，周密组织。听取和评议部门工作时，先听取评议部门工作报告，再听取人大评议调研报告，而后组织进行面对面评议。常委会组成人员和列席人员在会议上，应紧扣主题，积极发言，用语须简明扼要，讲成绩要实，讲问题要准，做到言之有物、言之有据，确保会议质效。同时，评议中，就群众特别关心的民生问题，应适时引入询问制，让被评议对象就有关情况一一解答，增强工作评议监督的刚性。三是抓好票决测评。测评票的设置不宜单单只有总体评价，而应根据被评单位的工作，按好、中、差三个档次分类分项设计，力求内容设置科学合理;要适时引入代表和列席人员参与测评的工作机制，采用不同模式表分别填写进行民主测评，现场公布测评结果，对外公开，真正实现评价工作客观公正，评议过程公开透明。

　　(五)强化跟踪督办，推动整改到位。一是强化意见的交办督办。会议评议结束后，地方人大常委会应根据评议大会上的评议发言，对反映强烈、形成共识的评议意见进行汇总整理，形成书面意见，并以正式文件形式向被评议单位反馈，同时分送有关领导机关和单位;同时要求被评议单位根据人大常委会评议意见，提出切实可行的整改方案，积极进行整改，并在三个月内上报整改结果。二是抓好跟踪督办。评议意见反馈有关部门后，地方人大常委会应当乘热打铁，及时跟进，组织相关委室人员对被评单位的整改情况进行对口监督、动态监督和全程监督，可通过回访调查、现场监督，经常性对被评单位落实评议意见情况进行检查，必要时报请主任会议或常委会会议进行专题研究，集中听取被评单位的整改情况汇报，以增强评议监督的效果。三是坚持问题导向。对评议意见中涉及到个别重大具体问题，要明确整改时限，紧盯不放。对个别敷衍应付的，人大常委会要敢于和善于动真碰硬，依法运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性方式，作出相应处置，确保重点评议意见尽快落实，确保民生问题尽快得到解决，确保专项评议收到实效。

　　关于人大质询制度的思考

　　省人大常委会研究室综合处

　　2016年9月

　　关于人大质询制度的思考

　　【问题的提出】质询是人大监督的重要方式之一。我国人大质询制度从1954年写入宪法到现在已经有60多年的历史。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重申：“完善人大工作机制……，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”然而，实践中人大质询案例并不多见。笔者目前所找到的资料中，全国人大的质询案仅有两件，即1980年，第五届全国人大三次会议北京代表团小组讨论会上，前清华大学校长刘达提出的对冶金工业部有关宝钢选址等问题的质询案和2000年由辽宁代表团联名提出，就烟台“11.24”特大海难事故对交通部发起的质询案，而1980年的质询案虽然符合法律规定和程序，但当时并没有列入议程，不少学者认为并不是严格意义上的质询。从贵州的情况看，通过检索《贵州省志˙人民代表大会志》也仅找到两例，一为1993年3月，在省第七届人大第四次会议期间，遵义地区15位代表就1990年下半年茅台大桥、铜仁大桥相继垮塌造成数十人伤亡，直接经济损失上千万元，提出的质询案;另一个为2002年1月，在省第九届人大第五次会议上，贵阳市代表团50位代表提出的“花溪收费站应该依法拆除的质询案”。这两个质询案经省政府及有关部门向代表作认真负责的解答获得了解决。实践证明，在我国为数不多的质询案例中，这种稍显刚性的监督方式都颇为有效，较好地回应了人民关切，解决了实际问题，促进了政府工作。然而，这一颇为有效的监督方式在人民代表大会制度实践应用中屈指可数，无论是全国人大还是各级地方人大都是平均几年难见一次。个中原因何在?笔者试图从人大质询制度的起源、法理基础、发展历程、制度设计等方面进行议析，以期提出些许有益思考。

　　一、质询制度的起源及法理基础

　　(一)起源

　　质询权最早出现于英国，是从中世纪的请愿权演化而来的。中世纪时期，英国的君主立宪制尚未建立，政治结构是中央集权的君主制，国王处于最高的统治地位。而王室之外的贵族阶层出于自身利益的原因，一直都是王权的离心力，与王权始终处于抗衡状态，二者博弈产生了1215年颁布的《自由大宪章》。《自由大宪章》赋予了封建贵族很多权利，其中一项就是请愿权。如果贵族认为国王违背了大宪章的规定，就可以通过请愿权来对国王的行为提出建议和修正。对于请愿权的接受，国王可以换得贵族们在财政上的支持。最初的大宪章中只是将请愿权赋予了贵族，但随着王室日益扩大的财富需求，越来越多的社会成员被赋予了这项权利，也逐渐成为了对王室专制的一种制约。十三世纪末，每个会期都会有几百份请愿递交到议会。为了保证请愿能够得到妥善的回复与解决，议会派有专人负责对这些请愿进行统计和分类，送到相应的政府部门，同时允许管理者可以代表议会对请愿进行答复。到了十四世纪，出于征税的需要，国王开始定期要求贵族和民众选举代表参加议会会议，并鼓励请愿权的行使，请愿权逐渐成为了议会监督政府官员的重要权力之一。十七世纪后，英国进入君主立宪时代，议会成为国家最高权力机构，政府实质上不再向国王负责而是向议会负责，责任内阁制也逐渐形成，并在十八世纪责任内阁制最终确立和完善。而作为公民表达自己诉求和参与政治的权利——请愿权，也逐渐演变为议会对政府进行监督的权力——质询。这种从权利到权力的转化，标志着议会对政府的监督和控制出现了制度化的发展。质询制度在英国确立后，作为议会对政府工作的重要监督方式之一，质询在数百年的实践过程中逐步得到完善。质询制度也在历史的发展中扩展到其他的责任内阁制国家。无论是总统制、君主立宪制还是议会制国家，都会在宪法和法律中对质询做出明确的规定。在议会制国家，政府或内阁由议会产生，对议会负责，这种政治框架决定议会必定会对政府进行严格的监督。责任内阁制使质询制度的发展成为必然。

　　(二)法理基础

　　一项法理制度的产生与发展是离不开内在的法理基础的。质询制度作为权力机关监督政府的重要制度，它的法理基础主要包括以下几个方面：

　　1.人民主权原则。这一原则是近现代民主国家建立民主政体、确立权力机关权力和地位的核心原则。“国民存在于一切之前，它是一切之本源。它的意志永远合法，它本身便是法律。”它强调的是国家主权掌握在人民手中，国家的所有权力来源于人民的授予，国家权力的存在和运行，必须尊重和保障公民的权利与自由，人民可以自由、平等地参与国家权力的运转和公共政策的形成，共享经济改革和社会发展的文明成果，并对国家权力进行有效地监督和控制。人民主权原则说明了权力机关及其成员的监督权的根源，政府由权力机关产生，对其负责。为了保障政府的行为与政策不会对国家和人民造成损害，权力权关必须对政府进行必要且明确的监督，方可以确保人民的权力不会被滥用。

　　2.代议制理论。作为人民主权理论的集大成者，卢梭认为完全的直接民主才是真正的人民主权的体现。但历史上，全民直接参与政治只出现在雅典这样的城邦中，而且这里的全民仅指的是雅典公民和贵族，并不是所有人。对一个国家来说，由全体公民来管理和监督政府显然是无法实现的。因此，现代国家都是选择了代议制，由人民民主选举出代表来行使人民的权力。代议制的产生发展反映了社会分工日益专门化和国家事务日益复杂化的客观需要。在现代社会中，无论是哪一个统治阶级，只要实行民主政治，都普遍采取代议制的形式，只是具体方式有所不同。我国的人民代表大会制度是新型的代议制，人民代表大会统一行使国家权力。

　　3.权力制约理论。制约公共权力是民主国家的必然选择。为了不致使自己选定的政府因为没有监督和制约成为独裁，直至变成极少数人的暴政，权力的拥有者必然要对执行者做出必要的约束。“权力容易使人腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”;“要防止活用权力，就必须以权力制约权力”。权力机关在将行政权赋予行政机关后，就需要用手中的监督权制约政府，以防止行政权的滥用。质询作为监督方式之一，由于主体和内容的广泛性，遂成为代议制国家中最为常见和有效的权力制约方式。

　　(三)分类

　　笔者搜集参考其他国家和地区的质询制度，根据标准的不同，对质询的分类归纳如下：

　　1.根据提出方式的不同，可以分为口头质询和书面质询。口头质询，是指在代议机关会议上，议员或者代表直接用口头提出质询并要求被质询对象当面进行答复的质询。口头质询灵活简便，可以当场得到被质询者的答复，并且可以在答复的时候视政府部门负责人对工作的熟悉程度，考虑到议会会议的议期，各国在口头质询上都会有数量和时间的限制，未能在规定的质询时间内得到答复的口头质询，一般被质询者会在之后的时间里进行书面答复。书面质询是指通过书面的方式记载质询的内容、对象并要求对象予以答复的质询。书面质询没有数量限制，一般会在会议前提交给代议机关，由代议机关再转送给被质询对象，从而使其有相对充分的准备时间，质询的效果也比较好。

　　2.根据质询的内容与结果的不同，可以分为普通质询和正式质询。类似于我国监督法上规定的询问和质询。这种分类是从质询的内容实质上区分的。当权力机关的成员对涉及到政府工作的一些问题不清楚、不了解时，向相关部门及其成员提出询问，被询问的国家机关或其工作人员对相关问题做出解答或澄清，这种质询方式就是普通质询。普通质询一般不会引起辩论或者对被询问对象产生什么制裁，询问的目的主要是出于对相关问题的了解。正式质询则不同，往往是权力机关的成员对关系国家和社会的重大利益问题向有关机关及其成员提出质询。这种质询经常是缘于议员对于政府部门工作或行为的不满，其目的在于监督政府机关及其工作人员在工作上的失职或在决策上的重大失误。这往往会引起辩论，结果也比较严厉。有可能会引起对被质询对象的制裁等不利后果，甚至会发生更换内阁等严重的政治后果，这种情形在二十世纪六十年代以前的法国，表现得尤为突出。

　　3.根据质询对象的不同，可以分为对行政机关的质询、对审判机关的质询和对检察机关的质询，这种分类主要适用于我国。西方国家一般都是对行政机关的质询，只是在具体的对象上再有所不同。例如在英国，则是在有关的立法上表现为对首相的质询和对内阁大臣的质询，根据特定的问题直接向首相或者大臣提出，二者在时间和范围上有所不同。

　　4.根据质询主体和内容不同，可以分为大质询和小质询，这种质询分类产生于德国。大质询，主要是针对具有重大政治意义的问题，由联邦议院5%以上的议员或者党团通过书面形式向政府提出，经答复后对于政府机关的答复进行辩论的质询。小质询则是指由5%以上的联邦议员联名，针对特定的范围内的问题提出质询，被质询对象答复后不会引起辩论。这种质询更多是出于议员对政府工作人员在具体工作上的监督。

　　5.根据被质询问题的紧迫程度，在英国，口头质询还分为普通预约质询与私下预约质询。普通预约质询是议员把质询的问题提前两周刊载于下院工作通告上，由被质询部门准备。私下预约是指议员在中午通知议长和被质询大臣后，下午就可以进行，一般是有紧急事项才进行的质询。在德国，也存在着一种紧急质询，由议员针对一些引起社会广泛关注的热点事件，向政府提出质询，并要求立即答复的一种质询方式。

　　二、我国人大质询制度的发展历程与立法现状

　　我国实行的是人民代表大会制度，人大是权力机关，由人民选举产生，代表人民行使国家权力，对人民负责，受人民监督;行政机关、审判机关和检察机关由人大产生，对人大负责并受人大监督，质询是重要监督方式之一。我国的人大质询制度作为国家权力权关监督政府的重要方式，经历了初创、停滞、恢复、发展突破等不同的阶段。

　　(一)发展历程

　　1.初创期(1954年—1966年)。我国质询制度的创立时间可以追溯到1954年。1954年宪法第三十六条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”尽管当时并没有使用“质询”一词，但这是我国最早的关于人大质询制度的法规规定。质问的主体是全国人大代表，质问的对象是国家的行政机关，包括国务院和国务院各部委。当时的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人大组织法》)对质问作了更为细致和翔实的规定：“全国人民代表大会代表向国务院或者国务院各部、委员会提出的质问，经过全国人民代表大会会议主席团或者全国人民代表大会常务委员会提交受质问的机关。受质问的机关必须向全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会负责答复。”从1954年的《全国人大组织法》中我们可以看出，全国人大主席团和常委会的作用在于将由人大代表提交的质询案转交给被质询机关，并不会决定质询案的实施。同样地，在1954年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第十七条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表向本级人民委员会或者本级人民委员会所属各工作部门提出的质问，经过主席团提交质问的机关，受质问的机关必须在会议中负责答复。”通过以上法律规定可以清楚地看到，《地方组织法》与1954宪法、《全国人大组织法》在关于质询的若干规定上是一脉相承的。这一时期的法律尽管对质问有了明确规定，但没有对质问的程序、主体和质问结果作进一步的规定，在实施上必然会遇到很多问题，因此在当时并没有出现质问的实例，人大代表的这一权力尚停留在理论上。

　　2.停滞期(1966年—1978年)。1954年制定的第一部宪法的效力持续到了1966年。随后就是文革的十年。在当时的历史条件下，稳定的政治秩序和法律环境荡然无存，人大与政府的权力也消失殆尽。我国已故著名法学家许崇德教授的《许崇德自选集》写道：“1966年‘文化大革命’开始，全国进入十年动乱时期，基层普选连续14年没有举行，地方各级人民代表大会也不召开，各级人民委员会为‘革命委员会取代’”可见，在此期间公民的权利和人民代表大会制度受到严重破坏。1975年，国家重新修订了宪法，这是一部存在诸多不完善和缺点的宪法，作为监督权之一的质询权在这部宪法中消失。

　　3.恢复发展期(1978年—1989年)。文革结束后，1978年国家对宪法进行了修订。1978年宪法在我国的宪政建设的发展进程中，纠正了之前的错误，起到了承前启后的作用。其中第二十八条规定：“全国人大代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询。受质询的机关必须负责答复。”第三十六条规定：“全国人大代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会所属机关提出质询。受质询的机关必须负责答复。”质询权在这部宪法中得到恢复，用词上没有沿用1954年宪法的“质问”，而是采用“质询”一词，同时扩大了质询对象的范围。这种质询权的规定也在1979年通过的《地方组织法》得到体现，其第二十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案”。可见，在此期间，无论是全国人大还是地方人大，都将代表的质询权的质询对象范围扩大为包括对人民法院和人民检察院。不过，这部宪法更多是出于对当时刚刚结束的混乱的国家局面进行必要的恢复和调整，试图使国家重新走到正常的运行轨道上，起到了一种过渡的作用，对于质询权只是重新加以确立，但缺乏详细的程序，质询权仍然只是纸面上的权力。

　　1982年，国家再一次重新修订了宪法，这部1982年12月4日五届全国人大五次会议上通过宪法一直沿用至今。在1982年宪法中，质询同样被规定于其中。第三十七条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”与1978年宪法中关于质询的规定相比，主要的改动在于：明确地规定了质询发生的时间，全国人大的质询案不能发生在全国人大闭会期间，只能在全国人大开会期间或者人大常委会开会期间进行质询案的答复;缩小了质询对象的范围，最高人民法院和最高人民检察院从中消失;质询主体上，对全国人民代表大会代表和全国人大常委会组成人员的质询权作了明确规定，取消了有关地方人大代表的质询权的规定。与此同时，在同一年通过的《全国人大组织法》中对全国人大代表行使质询权作了更为详尽的规定，人大的质询制度开始逐渐形成。1986年，地方各级人大代表和人大常委会组成人员的质询权在《地方组织法》修正案中得以恢复，其第十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表向本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院提出的质询，经过主席团提交受质询的机关。受质询的机关必须在会议中负责答复。”自1980年起，人大代表们将理论上的质询权用于社会实践，人大质询“一府两院”不再是字面上的规定而已。据有关学者统计，1980年至1989年间，我国发生的质询案有20多起。有“共和国第一质询案”的1980宝钢质询案就发生在此期间。

　　4.发展突破期(1989年至今)。自1989年开始，我国人大质询制度进入发展突破期。1989年，《全国人大议事规则》第五章针对质询和询问制度作了一系列详细的规定，这些规定包括质询和询问的主体，质询和询问的对象，质询和询问的内容，质询和询问的程序以及应当注意的问题等等。1989年之后，我国人大质询制度得到了更多的关注和立法上的改革以及实践。例如，1989年陕西省人大13名代表就咸阳国际机场建设造成农田灌溉网络被破坏问题对省政府提出的质询案等。

　　1992年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的相关规定提高了质询制度的实践性。首先，在这部法律中，乡、民族乡、镇的人民代表的质询权首次在法律上得以确认。其次，当人大代表有半数以上对质询对象的答复不满意时，可以要求受质询机关再次答复等。随着质询制度的相关法律法规逐步完善和细化，人大对该制度的重视有了明显的提高，出现了一系列具备一定影响力的质询案例。如，“1990年7月，江苏省兴华市十届人大常委会第二次会上，8名常委会委员质询市政府，市政府征收教育基金的决定被叫停;1994年2月，湘潭县十届人大三次会议上提出了5件质询案，部分代表质询肖文和等非法生育未处理、罗斌贪污案、水利建设等问题后，县政府依法开除肖文和等人的公职，对237名违法人员进行了处理。”

　　1997年，中国共产党第十五次全国代表大会提出依法治国、建设社会主义法治国家，依法治国战略得到了空前重视。从此，人大质询制度变成了地方各级人大地方性法规中的一部分以及一项重要的工作制度。例如，1999年《广东省人民代表大会常务委员会议事规则》第五章用整章的内容做出了关于质询的详细规定。2001年《海南省人民代表大会及其常务委员会处理质询案的规定》、2004年《广州市黄埔区人民代表大会常务委员会处理质询案的规定》等制度，将宪法、《组织法》、《代表法》中人大质询制度的相关内容与本地实际情况相结合，从而提高了人大质询制度在地方上的可操作性和实用性。

　　2007年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第六章对质询主体、对象、内容、形式等问题作出了比较完整而系统的规定，标志着我国质询制度在法律规定上突破发展到了一个新的高度。人大质询有了相对规范的操作程序。

　　(二)立法现状

　　我国现行宪法、《全国人大组织法》、《地方人大组织法》、《代表法》、《监督法》及《全国人民代表大会议事规则》等都对人大质询制度有所规定，笔者通过对这些法律中有关质询的规定进行归纳和总结，将我国人大质询制度的质询主体、被质询对象及质询程序作如下梳理：

　　1.可以提出质询案的主体

　　(1)全国人民代表大会一个代表团或三十名以上代表;

　　(2)全国人大常委会组成人员十人以上联名;

　　(3)地方各级人大代表十人以上联名;

　　(4)省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上联名。

　　2.被质询的对象

　　(1)全国人大代表及全国人大常委会组成人员法定人数的质询对象为：国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院。

　　(2)地方各级人大及其常委会法定人数为：本级人民政府和其所属各部门，人民法院，人民检察院。

　　3.质询案的程序

　　(1)质询案的形式为书面。

　　(2)质询案的基本内容包括质询对象、质询的问题及内容。

　　(3)质询案的决定程序：

　　第一，全国人大会议期间，质询案交全国人大会议主席团进行汇总，并决定受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或者有关的代表团会议上口头答复或者书面答复。

　　第二，在全国人大常委会会议期间，由委员长会议汇总并交由有关的代表团会议上口头答复或者书面答复。

　　第三，“质询案按照主席团的决定由受质询机关答复”。

　　第四，“质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复”。

　　地方各级人大会议期间质询案决定程序与全国人大会议期间质询案决定程序一致。

　　(4)质询案答复的机制

　　第一，受质询的机关须对质询案进行答复。

　　第二，答复的时间和地点：在全国人大会议期间提出的，由受质询机关的负责人在主席团会议、相关的专门委员会或者代表团会议上答复，地方人大会议期间，则是在全体会议上进行答复;各级人大常委会会议期间，则是在常委会会议或者相关专门委员会会议由受质询机关负责人进行答复。

　　第三，答复的形式包括口头形式和书面形式两种。

　　第四，参加答复的人员主要是提出质询案的有关代表或者常委会组成人员。

　　第五，再答复的程序。当被质询机关负责人的答复并不能使提案代表满意时，法律规定了再答复的程序。《全国人民代表大会议事规则》第四十四条规定：“提质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复。”《代表法》第十四条规定：“提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复”。《监督法》第三十七条规定：“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。”

　　第六，答复的结果。在地方人大会议期间，采用书面方式对质询案进行答复的，由答复机关负责人签字后，由主席团印制并转发给提案代表，如果确有必要，也可以将有关答复印发会议。在全国人大会议期间，被质询机关在专门委员会或者代表团进行答复后，由专门委员会或代表团将答复的情况向主席团报告，确有必要的，主席团可以印发会议。在全国人大常委会会议期间，在专门委员会会议上答复质询的，专门委员会应当向常务委员会或者委员长会议提出报告;委员长会议可以在认为必要的情况下，将有关的答复报告印发常务委员会会议;通过书面方式答复并由答复机关负责人签署的质询案，应印发全国人大常委会和涉及到的专门委员会。

　　三、我国人大质询制度存在问题及改进思考

　　(一)存在问题

　　我国人大质询案件数量少，质询制度基本处于“闲置”状态，原因是多方面的，既有政治体制的因素，也有政治观念与传统的问题。但笔者坚信，随着我国社会主义法治建设的推进，我国人大质询制度一定会得到越来越多的应用。鉴于研究水平，本文笔者仅从制度设计层面进行议析。

　　1.质询启动门槛较高。要达到30名以上全国人大代表联名、10名以上全国人大常委会组成人员联名、10名以上地方各级人大代表联名的法律规定不仅需要大量的时间，而且联名人员很难确定。地方人大常委会组成人员联名人数虽然稍低一些，但由于“上行下效”的体制性因素，联名也难以形成，多年来几乎没有人大常委会组成人员联名提出质询案的案例。

　　2.质询时间难以保证。尽管监督法并没有明确限定质询案只能在会议召开期间内提出，但在组织法、代表法以及全国人大议事规则等法律法规的规定中都指明了各级人大代表行使质询权的时间仅限于人民代表大会或常委会会议期间，而我国的各级人民代表大会每年只举行一次，且各给人大会议一般不超过两周，人大常委会尽管每两个月召开一次，但会期一般不超过一周。由于很多问题需要在人大会议和常委会会议上讨论和思考，使得质询活动的时间难以得到保证。

　　3.质询方式单一。我国现行相关法律明确规定，质询案必须以书面的方式提出，不允许口头提出质询，也没有规定类似英国的紧急质询等方式。书面形式固然可以在一定程度上保证质询案的严肃性，但单一方式对有效实现质询的目的——监督“一府两院”工作会起到一定的阻碍作用，而且不如口头质询的灵活性、时效性强，当出现突发事件或一些事项亟待需要提出质询时，人大代表必须要等到“大会期间或常委会会议期间”，因时效问题而被迫放弃。

　　4.“决定”对象晦涩、涵义模糊。在质询主体提出质询案后，按照相关法律规定，存在一个质询案的转交程序，即质询案的决定程序。质询案提出后，我国现行相关法律规定，由委员长会议(或主席团、主任会议)决定交由受质询机关答复，其中“决定”一词具体涵义是什么?是决定质询案是否成立，还是决定受质询机关的答复方式?按照全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则的规定，从其字面意思来看，其似乎意指决定受质询机关的答复方式，即是以书面形式答复或者以口头形式答复;但代表法及监督法的规定中“质询案由……决定由受质询机关答复”，又似乎意指决定是否交由受质询机关答复;尤其是监督法，在这句话之后又紧接着规定“委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复”，衔接来看，其似乎是指先决定是否将质询案交由受质询机关答复，若决定交由受质询机关答复，再决定其答复方式。

　　5.质询法律后果模糊。全国人大组织法、全国人大议事规则、监督法等相关法律规定，质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复，质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署;当提质询案者对答复不满意时，代表法及监督法均规定，“提质询案的……过半数对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复”。但法律对答复质询的规定就此噶然而止，关于质询案中所涉及的问题如何处理，以及若提质询者对二次答复仍然不满意时该作何处置，法律均未作出规定。没有法律后果的质询实质上似乎与询问没有多大的区别，其目的仅仅在于索取信息或讨个说法，这显然不是质询制度设计的初衷。

　　6.质询程序整体缺乏可操作性。相关法律关于质询制度的规定都是比较原则的，法律明文规定质询案须写明质询的对象、问题和内容，但是法律并没有就质询的内容作出规定，没有指出哪些问题可以质询，哪些问题不可以质询，导致实践中很多人大代表及常委会组成人员因为拿不准是否可以对某些事项提出质询而往往放弃质询这一手段，增加了质询案提出的难度，也给主席团审议质询案是否合法带来诸多不便。另外，质询的具体程序明显缺乏可操作性，诸如质询时由谁来主持，质询过程中须遵守哪些具体的规则，是否允许提质询者追加提问，对答复满意或不满意的标准是什么，如果代表或常委会组成人员对会议期间的答复不满意，在会议之后又“再作答复”的，之后的具体程序如何，答复次数有没有上限规定等等问题，都未加以明确规定，缺乏一套法律依据完备、明确、统一的操作程序，致使各地质询在实践操作中杂乱无章，甚至因为程序不明而使质询不了了之。

　　(二)改进思考

　　影响我国人大质询制度应用的原因是多方面的，从根本上有待于我国民主法治建设的历史性推进，当然也需要人民代表大会制度的不断完善，比如人大代表及人大常委会组成人员结构的优化等。笔者认为，虽然我国和国外由于政体差异，不能照搬硬套英国等质询制度运行较早国家的做法，但借鉴其一些成功做法进行优化设计，是符合“借鉴人类一切文明成果”这个大逻辑的。基于问题分析部分研究对象，本文仅对质询制度设计提出以下思考。

　　1.降低质询立案条件。修改相关法律，赋予人大代表及常委会组成人员以个人名义提出质询案的权力，赋予地方各级人代会的代表团提出质询案的权力，赋予人大专门委员会提出质询案的权力。人大代表及常委会组成人员是社会各界的代表，是人民的代言人，每一个人大代表及常委会组成人员都肩负着人民的重托，都有权力更有义务代表人民监督国家权力的行使。国外一般都允许议员个人提出质询案，这种做法既有利于代表以一种负责任的态度对待质询案，还可以调动其提出质询案的积极性。专门委员会作为人大及其常委会的得力助手，其工作具有经常性和专业性的特点，其与“一府两院”有关部门联系较多，经常出席有关会议，掌握有关情况，而且专门委员会的组成人员大多是相关领域的专家学者或有着丰富实践经验的领导干部，他们可以针对某方面的问题提出具有专业性的质询。

　　2.保证质询必要时间。我国不少学者提出，为保证人民代表大会或常委会期间的质询活动，比照外国议会做法大幅度延长代表大会或常委会会期时间，笔者认为这与我国人大代表及常委会组成人员兼职化特征不相符合而难以实现。但在代表大会或常委会期间，固定明确半天或一天时间为代表或委员质询活动时间则是可行的。对于问题较为复杂，应询者难以当场回答的，可分两种情况处理：在常委会期间提出的质询案，可以顺延至下次常委会质询专门活动时间予以答复;在代表大会期间提出的质询案，由同级常委会在人代会后的首个常委会质询活动期间进行答复，提出该质询案的主体列席。

　　3.适当丰富质询形式。修改相关法律，在一定条件下允许人大代表或常委会成员可以进行口头质询。探索建立类似于英国、德国等国家的紧急质询制度。当然，由于我国的人大及常委会的会期普遍相对较短，即使将来设定专门的质询活动时间，可接受的质询也不会太多。对此，可对人大代表或常委会成员提案数量作一定的限制，比如规定人大代表或常委会成员在会期内，只允许提出一项质询案或是口头质询只能用于突发事件上，且口头质询应在大会召开前书面告知人大或人大常委会负责汇总的机构，经过审核决定方能进入下一阶段。

　　4.明确质询法律后果。笔者认为，质询作为一种刚性的人大监督方式，必须对它所能产生的法律后果明确规范，这既可以提高质询主体的主动性、避免质询的形式化，又可以加强对质询对象的威慑力，改善质询案的监督效能。质询的目的是监督和纠正，如果和其他法定的监督方式配合起来，可以使人大的监督更加充分地发挥效能。比如，可以规定质询主体对第二次答复不满意的，有权要求大会主席团或专门委员会将质询案提交大会全体会议或人大常委会讨论，经讨论认为问题严重、需进一步组织调查的，应组织特别调查组进行调查，并视调查结果作出决定。增加由人大及其常委会选举、决定或任免的“特定个人”为质询的对象，改变质询见事不见人的软性因子。

　　5.完善质询程序性规定。在相关法律规定条文中对“决定”的涵义进一步明确，可以考虑两步，第一步是对质询案是否立案进行“决定”，主要是看质询案填写是否规范，质询问题是否清楚、符合法律规定，被质询者是否明确等，而不必作实质上的审查，对主席团不允许的质询案，应当设置异议申诉程序，提出主体不同意主席团决定的，通过申请复议程序去协调;第二步才是“决定”口头回复还是书面回复。除此之外，还可以在相关法律明确规定，询问提出后，由代表大会秘书长或常委会会议的负责人批准;由熟悉人大工作程序，审议议案或报告的负责人或者代表团团长、代表小组组长等作为询问的主持人。

　　6.在一定层面进行试点。法律是社会实践经验的总结。笔者认为，对于质询制度设计，也可参照其他一些社会实践活动，先选取一个省级人大和若干个市、县、乡级人大进行试点，成熟后再上升到法律层面，在全国范围运行。