安顺市西秀区人大常委会

　　人民代表大会制度，是我国的根本政治制度，是我国国家政权的组织形式，是中国特色社会主义民主制度的实现行使。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，由地方各级人大代表组成。人大代表是地方各级人民代表大会的主体，由人民选举产生，受人民监督，通过出席人代会、参加闭会期间活动履行代表职务，替人民当家作主，行使管理国家事务的权力。人大代表的主体作用发挥如何，直接影响人大及其常委会工作效果和地方民主政治建设。因此，加强人大代表工作制度建设，有利于增强人大代表的其使命感和责任感。近年来，我区人大在代表工作方面也作了一些探索和实践，如开展代表向选民述职、代表履职公示等，虽然取得了一定的效果，但在实际工作中，仍然有绝少数代表缺乏履职的责任意识，懈怠职务，甚至违纪违法等，对于这些代表，《选举法》、《代表法》就代表的监督和罢免、辞职、停止执行代表职务和代表职务终止作了明确规定，但对于县级人大操作上有一些难点和不便，存在罢免程序缺失、代表调离原选区后作用发挥不好等问题，导致“终届”代表，监督缺失、“易进难出”等情况。因此，探索建立人大代表退出机制，规范和畅通代表退出路径，是贯彻落实中央、省委、市委关于加强县乡人大工作和建设的意见文件精神的具体行动，是强化对代表的监督，提高代表履职意识和责任意识和做好新形势下人大工作需要。

　　本文结合我区人大工作实际，从当前人大代表现状、存在的问题及原因分析等方面就建立人大代表退出机制作一些思考和实践。

　　一、人大代表现状及存在问题

　　县级人大代表是根据《选举法》的规定，按照民族、性别、党派等结构比例，依法由选民直接选举产生，代表本行政区域人民群众的利益和意志，通过在本行政区域行使宪法和法律赋予的职责，履行代表职务，维护人民群众的利益和意志，实现人民当家作主。这就要求人大代表具有较强的代表性、先进性、模范性，在履行代表职务时，必须代表人民群众的根本利益，切实发挥好代表的主体作用。人大代表中的大多数都能够按照宪法和法律的相关规定,认真履行其代表职责,在民主政治建设中发挥重要作用。

　　但是，从当前县级人大代表现状来看，由于各种因素影响，导致代表结构不良，有的代表“代表性、先进性、模范性”丧失，“举手代表”、“会议代表”、漠视人民厚望和肩负责任的代表依然有之，有的当了一届代表没有提过一条意见建议，有的没有走访过一次选区选民，有的甚至缺席人代会等等，何谈履行代表职务。具体表现在以下几个方面：

　　(一)代表名额比例失调、结构不良。县级人大在换届选举时，按照结构比例和名额分配，由各选区选民直接选举产生，选举初期人大代表结构比例和名额分配符合要求，具有合理的代表性和结构性，但随着时间一长，由于人员的工作变动，有的调离原选区(没有调离本行政区域)，代表的结构比例和选区代表名额随之变动，导致代表名额比例失调、结构不良。这在各县级人大是一个普遍存在的问题。以我区为例，如四届人大2011年换届时，北街办事处选举产生区人大代表7名，因代表工作岗位在本行政区域内变动，2015年仅有1名代表在原选区工作;杨武乡选举产生区代表10名，2016年仅剩2名代表在原选区工作;新场乡选举产生区代表8名，2016年仅剩1名代表在原选区工作。再如，我区在换届时，按照工作职务、工作性质(乡镇长、人大主席、部门负责人、教育行业、卫生行业等)产生的代表，到2016年因工作岗位变动，40多名代表不再担任原职务或原从事原行业工作。以上所述的几种情况，调离原选区或原工作岗位的代表，其与选区群众的密切联系发生自然变化，不能及时反映选区社情民意，桥梁作用发挥不好，进而影响履职效果。从事工作行业发生变化的代表，再不能全面了解原行业工作情况，难以充分反映该行业愿望呼声，行业代表性弱化。同时，因工作职务、工作性质产生的代表一般不会主动辞去代表职务，对代表名额造成挤占，导致重新调整到该岗位的人员不能补选为人大代表。诸如以上问题在县级人大普遍存在。

　　(二)人代会期间不认真履职，履职效果差。人民代表大会期间，县级人大代表通过出席会议，依法行使监督权，以在会上发言、讨论审议工作报告等方式提出议案、意见或建议，反映人民群众的呼声和愿望，维护民众利益，发挥其桥梁纽带作用;依法行使重大事项决定权，表决通过相关决议决定，替人民当好家作好主;依法选举权，选举产生有关国家机关及组成人员，实现好人民意志，从而推动政权建设和民主政治建设。然而，不少对代表职务认识不到位，缺乏履职的责任意识和服务意识，懈怠履职，把代表职务当作是一种政治荣誉，置人民重托于不顾，放弃宪法和法律赋予的权利。有的不出席会议，或是会前不深入选区深入群众调查研究，听取群众的意见建议，会上不认真审议相关工作报告，会议期间提不出好的议案、意见和建议。有的代表虽然提出了一些建议,但是建议内容空洞、局部利益成分较重，缺乏建设性和可操作性;有些代表提的反映的是个人抱怨、自己部门或企业的困难，缺乏大局性和全局性;有的代表在分组审议政府工作报告和决议时因缺乏相关知识而无言可发;有的代表对重大事项以及热点和焦点问题不敢发言。特别是已调离原选区选民的代表和不再从事原行业工作的“职务代表”因其工作关系，长期不与原选区选民联系，对原选区、原岗位的情况不了解，难以就原选区、原行业提出好的议案、意见和建议，其代表职位已形同虚设，造成某些选区、行业人大反映渠道的“肠梗阻”。

　　(三)不积极参加闭会期间代表活动，主动联系走访选区选民少。人大代表实行兼职制度，代表都有自己的本职工作，平时忙于自己的事情，只有开人代会或者组织代表活动时才会被要求参加，参加闭会期间代表活动、联系走访选民的主动性不够。一是有的的代表在人代会期间都不能尽责履职，闭会期间组织开展的活动更不会积极参加，出勤率不高或干脆不出勤成为常态，不深入选区选民收集了解社情民意，导致履职不好、代表作用发挥不好成为必然结果，代表活动效果差，进而影响人大整体工作水平和工作质量。二是不主动联系选区走访选民，对群众的想法知之甚少，何以为民代言。如，从我区代表活动来看，我们就代表参加闭会期间活动提出了要求，创新代表活动方式，丰富活动内容，但代表出勤率很难达到80%，有的虽然参加，也是走马观花，发言听不到，建议看不到，把视察、检查、调研当程序走完，流于形式。我们开展代表到选区向选民述职、代表履职公示等工作，但一届即将结束，还是有个别代表没有到过选区，没有走访过选民，没有帮助选区解决过困难和问题。

　　(四)不遵纪守法，违反党纪政纪，缺乏代表有的先进性、模范性。个别代表忘记自己代表身份，置国家党纪国法于不顾，违反党纪国法，其先进性、模范性丧失，在人民群众中造成不良影响。

　　二、存在问题的原因分析

　　从当前县级人大代表现状及存在问题来看，部分人大代表不能能认真履职代表职务、发挥人大主体作用，究其原因，是多方面的，有主观的，也有客观的，主要有以下几个方面。

　　一是主观上缺乏责任意识。有的人大代表把代表身份看作一种政治荣誉，这样的代表对代表职务认识不到位，缺乏履职的责任意识、服务意识和主动意识，懈怠履职、履职不到位不以为然。导致其不积极出席人大会议，不主动参加闭会期间代表活动和联系选区选民，履职效果差。

　　二是代表“入口关”把的不严。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定，中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。虽然在人大代表换届选举时要求代表候选人要具有代表性、先进性、模范性，但在实际工作中，有的对代表候选人代表性、先进性、模范性等没有严格考察把关不严，对候选人过去经历没有严格审查，有的个别乡镇党委重视不够，仅仅注重代表的机构比例和代表的影响力，有的受宗族势力影响等原因，导致选出的代表素质参差不齐，有的缺乏参政议政和履行代表职务的能力和水平，有的甚至曾经有违法经历，缺乏公信力等等。

　　三是代表的履职监督约束缺失。选举法第四十八条和代表法第六条规定，“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民和原选举单位有权罢免自己选出的代表”。而县级人民代表大会代表由人民直接选举产生，受选民监督，选民有权依法罢免其选出的代表。县级人大代表接受原选区选民的监督，一是通过听取选民对代表履职的意见、向选区选民述职、接受选民询问等形式主动接受监督，二是通过启动罢免机制对代表进行罢免的监督，三是按照法定情形对代表进行监督。但在实际工作中，由于各地人大很难启动罢免程序，对代表的监督约束缺失，导致代表只注重荣誉，不注重责任。如，各县级人大及其常委会积极开展代表向选区选民述职工作，但大多都流于形式，履职如何测评均能通过。因罢免程序严格，门槛高(对县级人大代表的罢免需要50名以上的原选区选民联名提出)，工作量大等，对履职不好的甚至不履职代表，选民基本没有提出罢免的主张，人大常委会也不好启动罢免程序，罢免基本形同虚设。调离原选区、原工作岗位发生改变的人大代表，虽然其代表选举初衷“代表性”、“结构性”变化，影响代表作用发挥，但根据代表法规定，人大代表调离原选区(没有调离本行政区域)或工作岗位发生改变其代表资格不受到影响，对这部分代表劝其辞职人大常委会缺乏制度依据。按照代表法规定，“未经批准两次不出席本级人大会议的，其代表资格终止”，在实际工作中，个别代表请假随意，人大批假把关不严，甚至未经批准两次不出席本级人大会议的人大代表有之，而人大很少终止其代表资格。

　　(四)代表履职激励措施缺乏。长期以来，县级人大代表履职情况缺乏评价体系，即使有也没有得到严格执行。一些人大代表虽然积极履职、参政议政，对当地的发展起了重要作用，但却得不到相应的鼓励和表彰，有的没有履好职务，也没有收到什么影响，导致人大代表履职好坏一个样。如，代表法虽然规定了人大代表在执行职务期间,其所在单位应按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇，但没有将代表履职效果与所在单位的监督评先选优结合起来。代表履行职务的好坏,单位既无法监督、也无相应的激励机制来调动人大代表的履职积极性等等。

　　三、建立人大代表退出办法的必要性与合法性

　　建立人大代表退出办法，是贯彻落实中央、省委、市委《关于加强县乡人大工作和建设的意见》的具体行动，是做好新形势下人大工作的新要求，是进一步纯洁人大代表队伍、优化代表结构、提升人大代表工作水平、发挥代表主体作用的需要。我国代表法规定，地方各级人民代表大会代表迁出或调离本行政区域的、辞职被接受的、未经批准两次不出席本级人民代表大会的、被罢免的、丧失中华人民共和国国籍的、依法被剥夺政治权利的，其代表资格终止。这是法律对代表退出的规定，但这些规定还不全面、不完善，存在制度设计上的缺陷。关于罢免法律的规定很粗，没有具体的操作规则、程序，罢免理由严苛，特别是直接选举的县级人大代表，罢免程序操作复杂、理由不明确、“受理机关、审查机关、期限规定不明”等等，通常难以启动，罢免权难以实现，形同虚设;辞职是代表退出机制之一，选举法第四十九条对代表向谁提出辞职作了规定，但对什么情况下辞职、辞职条件、辞职程序没有明确规定，被动辞职规定不明，权辞缺乏制度依据，通常为主动辞职，辞职制度作用发挥不充分。在实践中，不认真履职、职务变动或调离原选区的人大代表，在代表结构中失去了原有的代表性，理应建议辞去代表职务，按照代表法和选举法规定，没有终止其代表资格的法律依据，只能不了了之(我区四届人大代表，选举初期，安排乡镇、办事处、部门负责人50多名作为区人大代表，到届终时40多名代表职务发生变化，而新任的乡镇、办事处、部门负责人因代表名额限制无法补选为区人大代表)。因此，建立代表退出办法是弥补法律制度缺失的必要补充。

　　代表退出办法的建立符合立法精神。代表退出机制的建立，一直以来，广为关注，争议颇多。有人认为，这是一个为约束和净化人大代表队伍、激励人大代表履职的有效措施。也有人认为，此举于法无据，甚至有悖于上位法，不宜大力推广。虽然法律对代表退出中劝辞等做法没有作出规定，但人大代表退出办法符合代表法和选举法的法律精神。在没有法律条款明确规定的情况下，只要符合立法精神，就应视为于法有据，这也符合我国的国情和实际。根据代表法第三、四条规定，代表在享有权利的同时，也应当履行义务。代表不能按代表法的规定履行职责或履职不力，显然就失去了当代表意义，代表资格应当终止。如，代表法第四十九条规定了代表资格终止的几种情形，其中迁出或调离开本行政区、未经批准两次不出席人代会、丧失国籍、被剥夺政治权利、丧失行为能力五种情形容易认定和办理，各地基本上都能依法操作。但代表被罢免。虽然一些代表不称职，但原选区选民很少主动启动罢免程序，实践中罢免代表存在难以启动的现状。关于代表辞职，实践中存在代表辞职意识不强或不愿主动提出辞职的现象。地方组织法规定，各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。如果代表不按代表法的规定履职或履职不力，就表明代表法不能得到遵守和执行。人大代表退出办法是保证代表法的遵守和执行的有效手段。人大代表退出办法能打破事实上存在的代表任期“终届制”，优化代表结构，构建起代表能进能出的良性循环机制。

　　四、人大代表退出办法的构建

　　明确规定代表退出的几种情形及程序。除了《代表法》第41条规定的6种终止代表资格的情形外，对有下列情形的劝其辞去代表职务。

　　1、因身体原因不能履行代表职务的;

　　2、调离或迁出原选区的;

　　3、因岗位变动失去代表性的;

　　4、缺乏正能量，丧失先进性、模范性的;

　　5、严重违反有关法律法规、规章、制度以及不执行区人代会、人大常委会决议、决定，造成恶劣影响的;

　　6、受到开除党籍、开除公职处分的;

　　7、年内累计不请假2次或者2次无故不参加区人代会各次全体大会和活动、不参加(列席)区人大常委会会议的、不参加区人大常委会组织的学习、培训、视察、专题调研、执法检查、走访选民、向选民述职以及代表小组活动的;

　　8、向选民或选民代表述职时，选民或选民代表意见较大，大多数参会选民代表不满意的;

　　9、本人不愿意担任人大代表职务的。

　　以上9中情形的代表，不主动提出辞去代表职务的，由人大常委会主任或者主任委托副主任与区纪委、区委组织部、区统战部约谈并权其辞去代表职务。

　　明确代表履职管理工作。人大常委会选举任免联络工作委员会建立代表履职档案，做好代表履职信息的收集、登记、整理、统计工作，定期向人大常委会和主任会议报告代表履职情况;在人民代表大会会议期间，由大会秘书处和人大常委会选举任免联络工作委员会负责代表的出勤登记和履职评议;区人大常委会会议、区人大常委会组织的学习、培训、视察、专题调研、执法检查等活动以及代表的议案、建议，由区人大常委会选举任免联络工作委员会负责代表的出勤登记和履职评议;代表小组组织的会议和活动，由代表小组组长与区人大常委会选举任免联络工作委员会负责代表的出勤登记和履职评议;人大常委会办公室负责代表先进性信息收集;人大代表履职情况经人大常委会办公室综合汇总后报主任会议审定后，在人大常委会内网上进行公告;人大代表的通信地址、通讯号码变更的应及时告知人大常委会办公室、人大常委会选举任免联络工作委员会和代表所在的代表小组，确保通讯联络畅通。

　　对代表请假作出明确规定。代表因病或者因特殊情况不能出席区人大有关会议和活动的，在区内须书面请假，在区外的可以其它通信方式请假，并事后书面补假。书面请假未批准而不到会的，视为未请假。不能出席人代会各次全体大会以及代表团审议讨论会等其他活动的，须向大会秘书处和区人大常委会选举任免联络工作委员会请假，并报区人大常委会主任审批;不能出席(列席)常委会会议、区人大常委会组织的学习、培训、视察、专题调研、执法检查等活动的，须向区人大常委会选举任免联络工作委员会请假，并报区人大常委会主任审批;不能参加代表小组组织的会议和活动的，须向代表小组负责人请假。代表出国前、回国后都要及时向区人大常委会选举任免联络工作委员会报告，因出国导致的缺席，经批准后可不计入评议。

　　形成代表保障激励机制。对代表履职较好的或在本辖区内工作成绩突出的，人大常委会将通过《西秀人大》、报刊、新闻媒体等形式给予通报和宣传;区人大代表的履职表现将作为区人大换届时是否推荐连任的重要依据;代表所在单位必须给予时间保障，并按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇，对代表履职进行鼓励和监督。

　　终上所述，加强人大制度建设，构建人大代表退出机制，有利于增强代表责任意识，提高代表履职能力，充分发挥人大代表的主体作用，促进人大工作水平的整体提高，是做好新时期人大工作的迫切需要，是法治社会建设和国情所需，是坚持和完善人民代表大会制度的实践所在。