地方人大开展工作评议的对策思考

　　省人大常委会研究室调研处

　　对“一府两院”及其工作部门进行工作评议是地方人大在实践中探索总结出来的一种监督形式，也是近些年地方各级人大运用频率比较高的一种监督形式。人大工作评议把监督人和监督事有机结合起来，对促进国家机关及其工作人员增强法律意识，提高执法水平，转变作风，改进工作，发挥了积极的作用。本文拟对人大开展工作评议实践作一些梳理和分析，探讨如何在新形势下更加有效地开展工作评议，切实提高人大监督实效。

　　一、工作评议的定义和法律属性

　　何为工作评议?联系人大开展工作评议的实践，厘清与工作评议相关的概念，明确工作评议的法律依据，是地方人大正确开展工作评议的前提所在。

　　(一)工作评议与审议的关联

　　评议与审议关系密切。从工作实践来看，评议是在专项工作审议基础上的一种创新。“审议”是各级人大及其常委会会议开展工作，依法行使职权的主要形式和具体方式。《监督法》明确规定，各级人大常委会在闭会期间有听取和审议“一府两院”专项工作报告，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算阶段执行情况以及审计工作情况的报告，审议执法检查报告和特定问题调查报告，撤职案的审议和决定的权利等。“审议”具有民主性、权威性、集中性的特点。从人大工作实践来看，听取和审议工作报告是各级人大及其常委会会议的主要议程。审议是各级人大代表或常委会组成人员在广泛收集人民群众意见，充分集中人民群众智慧和审核有关材料的基础上，形成正确的个人判断后，进行评判发言的活动，可以提出表扬、批评、建议和意见。整个过程是发扬民主、集思广益的过程。“评议”是在专项工作审议的基础上，各级人大常委会对该专项工作进行综合评价或者票决定性测评，它是专项工作审议的补充和延伸，是一种操作上的外化，实际是以审议和听取专项工作报告为参照，把监督重心后移，监督核心扩张，是对这种具体监督形式实施程序的一种改革和创新。“一府两院”向人大常委会报告工作，并在报告工作的过程中或之后接受工作评议，是将人民赋予的权力行使情况向人民汇报，受人民监督的一种有效载体，是人大依法履行职责，实施法律监督和工作监督的有效形式。

　　(二)工作评议的法律属性

　　监督法作为县级以上人大常委会行使监督权最重要的尚方宝剑，其中规定有7种监督方式，但是并没有明确规定工作评议这种监督方式。法律没有明确规范，但是又在实践中被以一种监督方式广泛运用，很有必要探讨其法律属性。

　　监督法第二条规定，“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。”第四条规定，“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”第五条规定，“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”监督法第二章专章规定了听取和审议“一府两院”专项工作报告，是依据宪法和有关法律赋予人大常委会监督职权而作出的规范化程序化的规定。针对这一人大监督的主要形式之一，监督法的起草人之一，全国人大常委会法工委副主任李飞2007年在监督法辅导讲座中指出，“听取和审议‘一府两院’专项工作报告也就是工作评议”。并且强调，“开展工作评议有利于更好地体现人大常委会监督的特点和优势，可以把对工作的监督和对人的监督有机结合起来。人大常委会经常性地对“一府两院”开展专项工作评议……评议有深度，监督工作具有很强的针对性和实效性。”全国人大常委会法律委员会主任委员乔晓阳也指出，“尽管监督法中没有出现‘工作评议’字样，但体现了工作评议的实质精神，兼顾了一般听取和审议工作报告和工作评议两方面的特点”由此可见，工作评议虽然没有以文字形式明文写在监督法中，但是是把工作评议当成人大行使监督权的一种重要监督手段肯定的。

　　工作评议在地方法规中得到正式的确认。很多地方人大结合工作实践，把工作评议上升固化为地方性法规。比如，湖北省人大常委会在2008年5月29日通过的《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》中规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常委会组成人员、人大代表对报告机关的专项工作进行工作评议”。2007年我省人大常委会制定的《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第十九条明确规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表进行工作评议”。省级人大常委会制定的监督条例、监督法实施办法，明确规定了工作评议这一监督方式，也为这一监督形式提供了直接的法律依据。

　　二、工作评议的渊源和发展

　　梳理工作评议的形成、发展过程，检视其走过的轨迹，更加坚定我们进一步完善人大工作机制，推动人民代表大会制度与时俱进的信心和步履。

　　(一)工作评议初涉水破冰

　　评议的形式源于常委会听取专项工作报告，起实质脱胎于地方人大常委会对“一府两院”的工作评议和述职评议。上个世纪80年代，常委会开展对“一府两院”专题工作报告的审议，由于多种原因，一度成为例行公事，程序性审议多，实质性审议少。为切实加强对“一府两院”的监督，1982年，黑龙江哈尔滨市南岗区人大常委会首开先河，率先组织委员和代表对“一府两院”级街道办事处、派出所的工作进行评议，工作评议由此应运而生。1984年，重庆市南岸区人大常委会在全国率先开展了对任命干部的述职评议，引起了人民日报等中央媒体的关注。1986年，河南平顶山市舞钢区人大常委会组织人大代表评议区政府的工作，很快工作评议在河南全省推广。

　　(二)工作评议风生水起

　　20世纪90年代初期，全国各地的乡镇人大普遍开展了评议“七所八站”的活动，并逐步向县级延伸。随后，各地的工作评议和述职评议从层次上，由乡、县向市、省推进，到1994年，全国各地从乡、镇人大到省级人大普遍开展了评议工作。人大评议经过发展，逐渐成为地方人大开展监督的主要形式，并取得了良好的效果，全国人大常委会对此给予了充分肯定。1992年，彭冲副委员长在人大制度研究和宣传工作座谈会上指出，“评议‘一府两院’的活动，实践证明是人民群众创造的社会主义民主政治建设的一种好形式。”1995年3月11日，全国人大常委会在第八届全国人大第三次会议工作报告中指出：“近些年来，地方人大及其常委会在开展监督工作方面，创造了一些好的经验和做法，许多地方人大组织代表评议政府、法院、检察院的工作，取得了较好的效果，应当不断总结经验，在实践中进一步完善，是监督工作更富有成效。”此后，全国人大常委会多次对地方人大常委会的评议工作给予肯定和支持，有力促进了评议工作的开展，这一监督方式更为地方各级人大常委会普遍重视，成为地方人大对“一府两院”进行监督的一种重要形式。20世纪90年代，这是人大评议开展最为红火的阶段。

　　(三)工作评议起伏探索

　　随着评议活动的开展，由于种种原因，人大评议特别是述职评议中如何处理好与党管干部的关系，各方认识没有完全统一，分歧较大。在监督法制定过程中，是否把述职评议纳入规范范畴，地方人大常委会和全国人大常委会都有不同的意见，难以统一。一种意见认为，监督法要充分反映地方人大多年来在开展监督工作方面的经验和做法，述职评议作为有效的监督手段应该上升为法律层面。另一种意见认为，把述职评议用法律的形式固定下来在条件和时机上还不成熟。根据党的十六大精神，继续积极稳妥地推进政治体制改革，涉及改革和完善党的领导方式和执政方式、干部人事制度改革、司法体制改革、对权力的制约和监督等方面的内容。制定监督法过程中有关干部述职评议等问题，都涉及到上述改革，而这些改革只能在党中央的统一领导下逐渐向前推进。在缺乏实践经验的情况下，不要急于把述职评议等焦点问题写入监督法。因此，2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，明确规定了人大常委会实施依法监督的7种形式，即听取和审议专项工作报告、审查和批准决算、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定，没有把工作评议作为人大常委会监督的基本方式予以明确，与地方各级人大常委会的期望值有差距。由于评议没有被法律明确规定而产生模糊和摇摆，人大 “工作评议”的监督形式逐渐进入低潮阶段。

　　(四)工作评议创新前行

　　随着监督法的深入解读和实施，越来越多的人大工作者认识到，“比较而言，开展工作评议，更能体现人大常委会监督的特点，发挥人大常委会的监督优势”。尤其是十八大以来，随着“加强社会主义民主政治制度建设”的改革目标的进一步明确。推进人民代表大会制度理论和实践创新，完善人大工作机制，推动人民代表大会制度与时俱进是新时期各级人大常委会的新任务。各地兴起了探索人民代表大会制度改革的热潮，各地各级人大及其常委会开展工作评议的活动也逐渐增多。据统计，在省一级地方人大中，目前已有28个省(直辖市、自治区)人大常委会开展了评议活动;在地级市、县一级人大中，也有不少类似的尝试。但总体而言，各地人大的工作评议至今仍处探索阶段，形式多样，标准不一，需要在长期的深化实践中不断总结、修正和逐步规范。

　　三、地方人大开展工作评议的实践

　　工作方法和经验都来自于实践，总结各地人大开展工作评议的实践和成效，找准问题，有助于进一步加强和改进人大评议工作，提高监督工作实效。

　　从各地人大常委会开展工作评议的实践来看，总的运作态势是县级人大最为活跃，市级人大次之，省级人大再次之。从我省实践来看，省、市、县级人大常委会都有一定程度的开展，但不均衡，我们以2015年全省九个市州和贵阳市所辖县区人大常委会开展工作评议为样本，可以看出，有些地方人大常委会去年一年对9个部门开展了工作评议，有些地方人大常委会一次也没有开展过工作评议。(见表1、表2)

　　表1：2015年省和9个市州开展工作评议情况

　　表2：2015年贵阳市所辖县区开展工作评议情况

　　(一)工作评议的主体和客体多样化。到目前为止，全国各地评议的做法并不规范。评议主体是多样化的，有人大代表、常委会组成人员、企业代表、群众代表等，其中评议主体为常委会组成人员的占的比例比较大。评议客体的范围也比较宽泛，大多数地方是评议同级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院;也有一些地方还评议社会团体、企事业单位。对非经过人大产生的那些部门和单位能否进行评议，各地的看法不尽一致。有的认为，人大是国家权力机关，其评议的对象只能是经过人大产生的“一府两院”。也有的认为，人大作为国家权力机关，要履行保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行的职责，有义务督促当地的所有单位和个人严格依法办事，有权对各个单位的工作做出评价。

　　(二)工作评议的内容涵盖面广。各地开展工作评议的内容主要来源于六个方面：一是事关当地改革发展稳定大局的问题和党委中心工作贯彻落实情况;二是各级人大常委会在开展执法检查中发现的突出问题;三是人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;四是各级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题;五是各级人大专委会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题;六是人民来信来访集中反映的问题;七是社会普遍关注的其他问题。无论是哪一个方面的内容，都具有共同的特点，都是关系改革发展稳定大局和群众切身利益的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题，这是各级人大常委会开展工作评议的重点。

　　(三)工作评议的形式单一。目前有些地方人大常委会开展的工作评议还停留在听取和审议的层面，只有“议”，没有“评”的环节。开展了“评”环节的地方人大常委会，评议主要是采用按表决键和无记名投票的形式对“一府两院”提交人大常委会审议的专项工作报告进行满意度测评，当场公布测评结果，从实际看这两种形式较有利于反映测评主体的真实意愿。

　　(四)评议的等次风格多样。现在评议等次有的分“满意、基本满意、不满意”三个层次，有的分“满意、比较满意、不太满意、不满意”“满意、基本满意、一般、不满意”“好、较好、一般、差”四个层次，还有分“很满意、满意、基本满意、不太满意、很不满意”的五个层次。评议标准以评议主体表示满意过半数为满意，也有个别地方以满意率达到参评人员的三分之二或者70%或80%为满意。总体看来，“不满意”的情况出现较少，且多集中在县级人大常委会开展的工作评议中。比如：福建同安区人大常委会在对区财政局有关加大农村财政投入，化解镇村债务的专项工作报告评议中，组成人员投了“不满意票”，引起了区政府的高度重视，责成改进，再次重新报告最终得以通过。

　　(五)评议结果公开程度较高。绝大部分的评议结果都能通过文件、公报、媒体、网络等渠道向代表、社会公开，有些公开的内容还包括评议票数。

　　(六)评议结果利用程度较高。不少地方人大常委会把工作评议结果写入评议意见，报送当地党委，并通报“一府两院”，送交当地组织部门，以此作为评价任用干部的重要依据。例如：福建武平县人大常委会2012年12月制定了《关于对政府工作部门开展工作评议的办法》，规定“对常委会的评议意见和测评结果，建议县委作为考核领导班子、调整使用干部和推动‘一府两院’改进工作的依据之一”，“满意度测评中，被测评单位的满意票和基本满意票站有效票数比例低于80%的，向县委建议当年度考核不得评为优秀班子”，“对再次评议仍低于60%的，常委会将向县委提出人事调整意见。”

　　(七)工作评议规范化逐渐形成。部分地方人大已经出台了相关规范性工作评议依据。比如，2013年11月安徽省人大常委会制定了《听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》。福建省人大常委会主任会议于2014年5月通过了《关于开展满意度测评工作方案》。我省于2014年出台了《贵州省人民代表大会常务委员会关于开展工作评议的实施办法》，办法共十八条，对工作评议的对象、内容、程序等进行了原则性的规定。部分市县人大常委会也出台了相应的地方性法规或者规范性文件，比如我省贵阳市人大于2013年出台了《贵阳市人民代表大会常务委员会工作评议办法》，黔西南州人大制定了《州人大常委会组织开展工作评议暂行办法》，修文县出台了《县人大常委会工作评议暂行办法》。

　　四、存在的问题

　　工作评议既拓宽了人大监督渠道，改进了被评部门的工作，又树立了人大的权威和形象，推进了人大工作的创新发展，这是值得肯定的。但在组织开展工作评议的实际运作过程中还存在的一些亟待破解问题，仍需要我们认真研究思考。

　　(一)选择评议对象不够精准。在一些地方选择确定评议对象片面追求评议对象多，一次常委会会议安排评议好几个部门，一味的考虑平衡、贪多求全。评议对象选的不准，有些地方主要是对政府组成部门开展工作评议次数多，而对垂管部门、“两院”工作评议的次数较少，有的还未纳入评议范畴，特别是对主管人财物和市政建设、事关国计民生，社会比较关切、人民群众呼声较高、问题反映比较集中的部门工作评议涉及面较小。有的地方又随意增加评议对象范围，把一些社会团体、企业事业单位，都纳入评议对象范畴。组织开展评议针对性和实效性不强，在一定程度上影响了专项工作评议的质量和水平。

　　(二)程序不够规范统一。一般来说，专项工作评议从启动到评议，依照法定程序，应该经过选定部门、安排准备、组织动员、开展调研、征求意见、会议评议、民主测评、反馈评议意见、督促整改落实等多个环节，但实际上这些程序和环节在一些地方被人为简化和淡化，有的地方组织开展工作评议只有事前调研、会议评议、反馈情况三个步骤，没有阶段划分，从确定评议对象到完成评议经历的时间和过程很短，长则一月，短则半月;同时由于缺乏统一的规范，评议的内容要求标准不一，涉及面太多，专项工作评议没有重点、随意性较大。有的工作评议只是表面文章，疲于应付，甚至以会议提问代替工作评议，不搞现场测评，失去了评议的意义。还有的地方评议的结果不对外公开，行政化倾向较重，社会关注度不高。

　　(三)评议调研不够深入全面。地方各地人大开展的工作评议调查，由于时间安排不尽合理，比较匆忙，投入人力、精力和时间有限，初次调查研究不够深入，对评议事项的真实情况了解不够客观、全面，收集面上的意见较多，深入实际、明察暗访，倾听群众意见建议、发现存在问题少，回访调查、深挖问题根源少，分析归纳提炼少，向被议部门反馈情况、指出问题少，征求意见建议不广泛，形不成有深度、有价值、有指导意义的调研报告，效果不佳。

　　(四)评议不认真不到位。一些地方人大专项评议的工作导向有偏差，部门工作评议肯定成绩用“放大镜”，浓墨重彩，评功摆好，头头是道;现场提问则提前商量好，不出岔子，“点到为止”，既顾及了面子，又不伤和气;查摆问题用“显微镜”，对评议调查中发现和有关方面反映的问题避重就轻，隔靴抓痒，切不中实质，蜻蜓点水，空泛议论的多;对暴露出的违法违纪事件，不过问、不追究，更不敢动真碰硬，会议评议平淡无奇，没有“辣味”，缺乏“火药味”，达不到评议工作、改进问题的目的。

　　(五)评议测评欠科学，督促整改不到位。一方面是评议测评设计不合理、栏目内容单一、测评投票的面过窄。在专项工作评议的具体操作过程中，一些地方人大简单套用党委纪委干部管理考核测评的内容模式，或沿用听审专项工作报告进行满意度票决测评的老套路，仅靠“满意”、“基本满意”、“不满意”三种类型来作为评价标准，由数额较少的常委会组成人员进行测评投票，内容方法太过陈旧落后，测评结果准确性不高，不够公开透明、科学合理，因而说明不了什么。另一方面评议结束后，既不要求被评议部门表态发言，对整改落实做出承诺;又不能将评议意见不及时向有关方面进行反馈，督促整改落实，会议评议“一评了之”，评议意见“一转了之”，没有下文。多数情况下是“评议也评议了，而问题还是问题”，人大监督没有权威，工作实效大打折扣。

　　五、加强和改进工作评议的思路与对策

　　(一)明确法律地位，强化机制保障。当前，一方面全国人大要做好顶层设计。监督法已经出台十年来，急需适应我国民主法治建设飞速前进的步伐，及时修改完善补充，从国家层面肯定和规范工作评议。地方各级人大常委会要在现行法律政策的框架内，通过认真学习领会和研究，抓紧制定和修改地方性法规，适时出台地方人大对“一府两院”开展工作评议的制度和办法，进一步明确工作评议的主体、对象、原则、内容、程序、步骤和要求，使专项工作评议既依法有据，又规范有序，促进制度建设的规范化、科学化;另一方面要强化机制保障，建立和完善由各级人大代表、人大常委会组成人员为主体、以“一府两院”及其组成部门为对象，以工作评议为重点的体制机制，不断总结新经验、探索新模式，改进新方法，深入推动专项工作评议持续健康发展。

　　(二)科学选定对象，严格评议程序。从法律和实践角度看，“一府两院”及其所属部门，都应处于人大及其常委会监督之下，理应都纳入人大常委会和人大代表的评议范围。地方人大常委会在确定工作评议对象的时候，既要考虑工作的平衡性和评议的普遍性象，又要突出工作重点，有所侧重，按年度分次分批确定评议对象，有计划、有组织地安排进行，增强专项评议的针对性和实效性，提升工作评议的质量和水平。在开展工作评议时，要严密工作程序，精心组织安排。原则上要经过制订计划、确定对象、宣传动员、自评自查、视察调研、形成意见、听取报告、会议评议、票决测评、跟踪监督、公布结果等多个步骤和环节，最重要的是要坚持实事求是和依法办事的原则，切实把好前期调研、会议评议和反馈落实阶段的工作，统一规范程序要求，严格按照工作评议设定的内容程序，一个环节套着一个环节进行，决不能操之过，不讲程序，随意简化工作步骤，消极应付，不求实效，走走过场。

　　(三)精心组织安排，搞好前期调研。一要制定好工作计划。俗话说，良好的计划是成功的一半。专项工作评议涉及面广，工作量大，政治性、法律性、政策性都很强。因此，在前期准备阶段，地方各级人大常委会一定要统筹计划，精心安排，拟定好关于开展工作评议的安排意见和实施方案，明确评议的指导思想、评议的单位和内容、程序，以及方法和要求，抓好宣传发动，为组织开展对“一府两院”及其有关部门工作评议做好保障。二要广泛调查研究。“没有调查就没有发言权”，广泛深入地开展调查研究是提高工作评议实效的前提和基础。在前期调研阶段，既要突出围绕中心、服务大局，依法行政、公正司法这个重点，深入基层、深入群众、深入实际，全面了解掌握有关情况，又要有所侧重，聚焦民生，体察民情、倾听民声、了解民意、集中民智，反映民意。在继续用好走访座谈、明查暗访、查看现场等方式的同时，积极探索如何更好地运用网络信息平台，广泛开展问卷调查、民意测评等现代手段，尽可能多地征集群众的建议意见，使评议前的调查更加充分地表达民意、反映民声。

　　(四)强化公开评议，力求客观公正。一是扩大参与评议的人员范围。会议评议除了本级人大常委会组成人员必须参加、“一府两院”及相关评议部门负责人列席外，还应邀请一定数量的代表、乡镇人大主席轮流列席上级人大常委会的工作评议会;在听取和评议部门工作时，有关组织、人事、纪检、监察、督办、考核管理等方面的负责人可以列席并发表意见;同时还可通过在电视网络媒体发布公告，征集公民旁听评议会议，让更多的普通公众走入权力机关，了解人大评议监督的过程，畅通民意渠道，充分发挥群众对评议双方的双向监督和双向促进作用。二是严格组织会议评议。会议评议是核心、是关键，一定要严格程序，周密组织。听取和评议部门工作时，先听取评议部门工作报告，再听取人大评议调研报告，而后组织进行面对面评议。常委会组成人员和列席人员在会议上，应紧扣主题，积极发言，用语须简明扼要，讲成绩要实，讲问题要准，做到言之有物、言之有据，确保会议质效。同时，评议中，就群众特别关心的民生问题，应适时引入询问制，让被评议对象就有关情况一一解答，增强工作评议监督的刚性。三是抓好票决测评。测评票的设置不宜单单只有总体评价，而应根据被评单位的工作，按好、中、差三个档次分类分项设计，力求内容设置科学合理;要适时引入代表和列席人员参与测评的工作机制，采用不同模式表分别填写进行民主测评，现场公布测评结果，对外公开，真正实现评价工作客观公正，评议过程公开透明。

　　(五)强化跟踪督办，推动整改到位。一是强化意见的交办督办。会议评议结束后，地方人大常委会应根据评议大会上的评议发言，对反映强烈、形成共识的评议意见进行汇总整理，形成书面意见，并以正式文件形式向被评议单位反馈，同时分送有关领导机关和单位;同时要求被评议单位根据人大常委会评议意见，提出切实可行的整改方案，积极进行整改，并在三个月内上报整改结果。二是抓好跟踪督办。评议意见反馈有关部门后，地方人大常委会应当乘热打铁，及时跟进，组织相关委室人员对被评单位的整改情况进行对口监督、动态监督和全程监督，可通过回访调查、现场监督，经常性对被评单位落实评议意见情况进行检查，必要时报请主任会议或常委会会议进行专题研究，集中听取被评单位的整改情况汇报，以增强评议监督的效果。三是坚持问题导向。对评议意见中涉及到个别重大具体问题，要明确整改时限，紧盯不放。对个别敷衍应付的，人大常委会要敢于和善于动真碰硬，依法运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性方式，作出相应处置，确保重点评议意见尽快落实，确保民生问题尽快得到解决，确保专项评议收到实效。