全国首例！协同立法破解武功山“一山三治”

　　以“武功天下奇”闻名遐迩的武功山，位于江西省中西部，居罗霄山脉北支，地跨萍乡市芦溪县、宜春市袁州区和吉安市安福县，主脉绵延120余千米。尽管自然风光奇特、文化底蕴深厚，但武功山多年来始终面临一个绕不过的发展难题——“一山三治”。长期以来，三地在解决争议、破解难题、和谐发展的磨合中，遭遇不少难题。

　　为助力解决“一山三治”问题、做好“大武功山”品牌建设，2020年，江西省人大常委会积极协调萍乡、宜春、吉安开展武功山区域发展协同立法。2021年9月29日，江西省十三届人大常委会第三十二次会议批准《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》，将于明年元旦起施行。通过借助涉山三个设区市协同立法这条路径，以法治方式解决武功山发展保护机制中的“硬骨头”问题。

　　武功山协同立法既是江西省首次开展协同立法工作，也是全国首例山岳型协同立法。以地方性法规的形式规范三地协调发展，探索创新、先行先试，将对该省地方立法实践产生示范效应，在规范改革行为、促进发展、保障善治上彰显立法的本源价值及践行意义。

　　历史

　　“一山三治”

　　发展遭遇“肠梗阻”

　　湘赣边界的武功山，巍巍屹立，以高山草甸、奇峰险壑、瀑布温泉、珍稀动植物和禅宗文化为主要特色，其景色可概括为“峰、洞、水、石、云、松、寺”七个字，是集生态游览、休闲度假、科普教育和宗教旅游为一体的山岳型风景名胜区。

　　武功山地跨萍乡、宜春、吉安三市，三地各自形成了帐篷文化、月亮文化和福文化等特色底蕴。虽然三地都高度重视武功山旅游产业发展，但“一山三治”导致三地形成了各自的管理机构和机制，存在资源分散、多头经营、品牌不一、发展不足等问题，难以凝聚发展合力。

　　为了整合武功山旅游资源，理顺其经营管理体制，推进旅游强省建设，2017年，江西省政府下发了《关于印发武功山经营管理体制改革方案的通知》，将武功山作为一个整体来打造。针对武功山原管理中“体制不顺、资源分散、多头经营、品牌不一、发展不足”的问题，江西省委、省政府确定了“六个统一”，即统一规划、统一品牌、统一门票、统一线路、统一标准和统一营销。在高位推动下，省直有关部门、省旅游集团公司和萍乡、宜春、吉安三市做了大量工作。《武功山景区对外交通专项规划》和《赣西旅游合作发展规划》印发实施，《武功山风景名胜区总体规划》上报国家待批复，“大武功山”旅游形象品牌统一对外营销……统筹开发、各自运营、共同发展的认识基本形成。

　　但是，三地在解决争议、破解难题、和谐发展的磨合中，仍有不少“肠梗阻”问题。江西省人大常委会法工委办公室副主任廖文介绍，三地存在多头管理、认识不一和发展不足等问题，导致武功山难以凝聚发展合力。

　　谈及因“一山三治”带来的发展难题，吉安市安福武功山党工委副书记、管委会副主任刘沛芳表示：“受管委会事业单位性质影响，此前我们没有执法权限，更像一个监督协调机构，相关的执法还需通知市、县职能部门。”虽然市、县两级对管委会有求必应，但中间周转耽搁，难免影响执法时效和质量。

　　萍乡武功山风景名胜区党委委员、管委会副主任陈文宇也对武功山的发展难题感触颇深：“因为没有相关法律(规)依据，发现游客不良行为时，管委会只能劝阻，不能处罚。”

　　宜春市明月山管委会党工委委员彭焕维称，在景区开发和利用方面，武功山涉山三地都以山体景观为资源本底，将悬崖栈道和缆车作为体验性交通工具，存在产品同质化、重复建设较多的现象，三地未在区域发展协同上发挥合力打造武功山品牌。

　　对此，省、市、县多名人大代表近年来在各级人代会上递交关于武功山保护的建议，呼吁江西省委、省政府能够出台政策，整合资源，统一武功山管理机构，在保护利用布局上，形成统一的规划建设，有步骤、快速、良性地发展景区。

　　江西省人大常委会法工委相关负责人认为，打造“大武功山”品牌是一项跨区域的系统工程，需要建立和实施通力合作的机制才能取得实效。地方立法应当为“大武功山”旅游规范统一规划、品牌、门票、线路、标准、经费和服务等提供制度性保障，进而化解困境，增强解决问题的针对性和协调性，做到改革和立法决策统一衔接，相互促进、相得益彰。

　　破题

　　协同立法

　　探索地方立法新实践

　　2020年上半年，江西省人大法制委、省人大常委会法工委借鉴京津冀、长三角等地协同立法经验，对武功山开展协同立法。

　　协同立法是指两个或者两个以上立法主体按照各自的立法权限和程序，对跨行政区域或者跨法域的主体、行为、关系等调整对象分别立法，相互对接或者承认效力的立法行为。

　　协同立法一方面有利于推动区域一体化发展，发挥立法对区域协调发展战略实施的保障、规范、引领和推动作用。同时，还有利于促进资源的有效利用，促进区域间良性互动格局的生成，推动区域共同发展。另外，还有利于降低立法成本，减少区域间的立法冲突，理顺区域法律体系，消除地方间的行政壁垒与沟壑。

　　为做好这一协同立法工作，2020年下半年，江西省人大常委会分管领导率队先后赴萍乡、宜春、吉安开展立法调研，与三市人大常委会、三地管委会及有关部门召开座谈会，就立法模式达成共识。

　　江西省人大常委会法工委副主任杨润华：“协同立法是一次思发展、谋发展、开新局的立法创新之举，是我省首次尝试探索开展协同立法工作，也是全国首例‘山岳型’协同立法选题，可以说在我省立法史上具有里程碑式的意义。”

　　统筹协调

　　明确任务有序推进

　　武功山协同立法过程中，江西省人大法制委、常委会法工委发挥统筹协调作用，确定武功山协同立法任务书、时间表、流程图，有序推进协同立法;省直有关单位结合实际和改革需要，积极建言，共谋良策;涉山三地发挥主体作用，互相交流合作，共享工作经验，共解立法难题。

　　2020年12月，江西省人大法制委、省人大常委会法工委印发了《萍乡、宜春和吉安武功山区域发展协同立法工作方案》，明确了总体要求、协同模式、工作机构、工作方式和工作安排等内容。

　　根据该工作方案，江西省人大法制委、省人大常委会法工委牵头成立武功山区域发展协同立法工作领导小组，由省人大常委会分管领导担任组长。同时，明确相关设区市要加大沟通协作力度，做到同频共振、增添合力，省人大法制委、省人大常委会法工委要加强统筹协调，有序推进;相关设区市要确定工作进程，共同推动协同立法工作深入开展。内容方面，明确要进一步从制度上研究解决武功山区域发展工作中带有根本性、全局性、长期性的问题，把做好顶层设计与先行先试、探索创新有机结合，引领改革实践。

　　根据共识，三地将分别对本行政区域内的武功山进行立法，在协同立法合作条款基础上保留个性化差异。工作方案明确，要把功夫下在协调协作协同上，对法规内容和制度构建所涉及的共性问题和分歧意见作深入探讨，共谋良策;解决共性问题同时要突出地方特色，结合地方实际和改革需要解决特有问题。

　　2021年1月初，江西省人大常委会党组经会议研究，将武功山保护协同立法作为《江西省人大常委会2021年立法计划》中一项重点推进的协同立法项目，提请省委常委会审议。省委同意后，将该立法计划转发各市委等。同时，三市人大常委会均将武功山保护协同立法作为年度立法计划并报经市委批准同意。

　　求同存异

　　解决共性问题突出个性

　　武功山区域发展协同立法属于省内设区市横向立法协调，既需要萍乡、宜春、吉安三市在解决共性问题的基础上突出地方特色，又需要各方求同存异、协调互补进而合作共赢。

　　在前期调研、协调的基础上，江西省人大常委会法工委起草了协同立法具体条文模板《江西武功山风景名胜区——×××××景区条例》，并先后多次征求协同立法工作领导小组成员和有关专家的意见建议。

　　萍乡、宜春、吉安在此基础上，分别对本行政区域内的武功山景区进行立法，在合作条款的基础上保留个性化差异，最终形成不同版本的法规文本，由三市人大常委会会议分别审议通过，报本次常委会审议。

　　萍乡学院法律顾问、萍乡武功山景区条例立法工作团队负责人张洪峰表示，一开始的时候，三家都特别担心这个法律会不会变成一个激化矛盾的法律，但是在我们省里面高超的政治智慧的处理之下，这部法律变成了一个化解矛盾、提供了一个新的解决矛盾思路的法律。这里面对很多跨区域问题的处理 ，它有协调机制的一个搭建，然后就是一些涉及到有争议问题的时候，向共同上级的一个反馈渠道。

　　条文模板分为总则、规划与管理、保护与利用、协同与合作、法律责任和附则，共六章，三十条协同条款，其余由涉山三地根据实际情况自设特色条款。

　　在协同合作方面，三地都规定了要建立协商协调机制，定期举行联席会议，采取签订合作协议、信息共享等方式，研究确定规划协同、应急联动、旅游联盟、建设工程协商、综合行政执法等事项。同时，逐步建立统一的信息发布平台，互联互通规划布局、景观资源、游览线路、交通流量、服务设施、应急救援、气象预报、游客量、灾害性天气警报、行政许可和行政处罚等数据，实行动态化监管。

　　景区内跨行政区域修建缆车、索道等重大建设工程，应该书面征求所跨行政区域所在地管委会的意见。意见不一致的，可通过协调机制沟通研究，并向省政府报告有关情况。通过协调机制，三地还将在跨行政区域违法建设、捕猎野生动物等方面开展联合执法。

　　条例在门票互认方面也做了规定，要求三地应当出售和认可武功山统一制式的通票、联票和单项票。三地还应联合协商推进环江西武功山旅游快速通道建设，采取多种方式串联各景区，提高游览效率并为周边乡村旅游提供服务。

　　在宣传“大武功山”方面，条例要求三地在对外宣传本景区和推广特色旅游产品时，应当融入江西武功山品牌形象，且不得损害武功山其他区域的特色文化产品。三地应协商推进品牌建设，在申报荣誉称号、品牌宣传等方面进行交流合作。

　　发展

　　协同合作

　　将有效改变现状

　　2021年8月27日宜春市第四届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过了《江西武功山风景名胜区-宜春明月山景区条例》，9月4日吉安市第四届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过《江西武功山风景名胜区—吉安武功山景区条例》，9月13日萍乡市第十五届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过了《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》，万事俱备。

　　9月29日，江西省十三届人大常委会第三十二次会议表决通过了以上三个条例，三个条例将于明年1月1日起正式施行。这不仅是江西省首次开展协同立法工作，更为“大武功山”区域协同发展战略的实施提供了保障、规范。

　　三个条例正式实施后，将有效改变现状，为武功山管理保护带来一系列政策利好。

　　目前，三个条例都单列了一章“协同与合作”，就三地协同规划、应急联动、旅游联盟、建设工程协商、综合行政执法等领域建立起了协调机制。

　　萍乡武功山管委会主任陈琼表示，“《条例》突出了萍乡武功山‘云中草原、户外天堂’相关资源要素的保护和利用，特别强调对景区高山草甸实行原生态保护，并从驴友管理、露营(搭设帐篷)管理、禁止游览的区域、禁止高风险运动这一系列方面作出了明确规定，将对景区自然资源及山上物种多样性保护起到非常重要的促进作用。”

　　“过去对于明月山景区的管理、保护等工作主要是依靠旅游法、《风景名胜区条例》等法律、行政法规。”宜春市明月山管委会党工委委员彭焕维称，而《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》在此基础上结合明月山景区的实际情况进行了更为明确、细致的规定，更能应明月山景区管理、保护等工作的实际需要，为依法依规管理明月山景区提供了更为明确的法律法规依据和制度支撑。

　　此前一直为执法权犯难的安福武功山党工委副书记、管委会副主任刘沛芳称，《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》中明确规定，安福武功山管委会经依法批准，可设立综合执法机构，相对集中行使行政处罚权，为市、县政府下放执法权限提供了法律法规依据。“我们将有望成立自己的综合执法机构，构建高效有序的执法机制，实现依法治山、依法治旅‘零距离’。”

　　各尽其美

　　武功山站上“C位”

　　汽笛鸣响，白烟蒸腾，满载乘客的高山小火车“咚吭咚吭”出发了。小火车不疾不徐地行进在海拔1600多米的森林之中，只需要20分钟左右，就可以抵达终点站——吉安羊狮幕站。

　　上海游客王女士：到这个明月山，看到这个小火车，可以到这里(吉安)来 ，我们觉得很值得，很方便，我们就过来了。

　　上海游客江先生：我们本来计划第4天来这里玩的，在明月山看到有小火车能来，我们就直接过来了。现在两个景点一天玩完，以前就是分两天玩。

　　高山小火车的开通，可以说为游客提供了一种跨地观光的新体验。随着武功山成功协同立法，小火车的轨迹还可能延伸到更远的地方。三个《条例》的出台，给不少旅游企业释放出了三地共享共建大武功山的发展信号，为三地景区的互通、游客的互流创造了便利。

　　江西羊狮慕集团有限公司营销总监张河海：协同立法也给旅游企业吃下了一颗定心丸。“今年的‘十一’黄金周，7天内仅从宜春、萍乡景区流动至羊狮慕景区的游客就达6000余人次，我们景区的旅游人次和收入也创下了历史新高。接下来，我们三地的旅游公司也有意向组建武功山旅游企业联盟，深入谋求景区建设、营销宣传策划等多领域合作，真正实现整合共赢。

　　以前，吉安、宜春、萍乡三地在武功山的问题上像竞争对手，如今协同立法后首次“牵手”，凝聚起了建设“大武功山”的共识，有望实现多赢。

　　宜春市明月山管委会党工委委员彭焕维：今后景区对百姓的带动作用将更加明显，充分发挥景区资源优势，做大做活乡村旅游，发展好吃喝玩乐一体的农家乐，提高农民收入，带动周边经济发展。

　　萍乡武功山风景名胜区党委副书记、管委会主任陈琼：从一些基本的一些制度上，和我们开展建设的一些要求上，我们都可以更加地达成共识，让我们三个拳头变成一个大的助力，一个大拳头，使大家凝在一起共同地发展。

　　小编语录

　　从争吵不休到协同发展

　　这是一个精彩样本

　　曾经的“一山三治”，曾经的争吵不休，让武功山的发展遭遇“肠梗阻”。如果长期陷于争议与分歧，高质量发展将成为空想。如今，萍乡、宜春、吉安三地求同存异，在三地管好自家事的基础上，又互相支持，共同发展大武功山。正是“协同立法凝共识，良法善治佑武功”。武功山协同立法，是搁置争议、协同多赢的精彩样本，是把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局的生动实践，期待协同立法能为武功山发展插上翅膀，改变“一山三治”困境，重塑武功山“江南三大名山”的良好形象品牌。

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