增强生态环境法典污染防治编的科学性逻辑性体系性

华侨大学法学院院长、教授

刘  超

>>傍晚时分的重庆城市景象 新华社记者 王全超/摄

习近平总书记高度重视持续深入打好污染防治攻坚战，强调“要坚持精准治污、科学治污、依法治污，保持力度、延伸深度、拓展广度，深入推进环境污染防治，持续改善生态环境质量”。党的二十届三中全会《决定》部署“编纂生态环境法典”“完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制”等任务，是我国深化生态文明体制改革、以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化的有力举措。

2025年4月30日公布的生态环境法典（草案）（以下简称“草案”）共五编、1188条。其中，第二编污染防治编分为９个分编、525条，占草案条文总数近一半。草案总体上是对现行生态环境单行法律制度规范的编订纂修、集成升华。法典编纂出台后，相关污染防治单行法将不再保留。这凸显了污染防治编对于科学性、逻辑性、体系性方面的要求。

一、污染防治编的中国特色与时代价值

草案在法典名称、法典定位、编纂模式、逻辑结构、制度设计等诸多方面均有创新，污染防治编充分彰显了中国特色和时代价值。

遵循以人民为中心的立法指导思想。草案总则编第1条关于立法目的规定“保障公众健康和生态环境权益”，第86条规定了生态环境影响评价制度对“公众生态环境权益”的保护等，体现了立法为了人民、依靠人民。污染防治编对新污染物协同治理和环境风险管控体系、电磁辐射污染、光污染等新领域污染防治与风险管控的规定，贯彻“要下大气力解决老百姓‘家门口’的噪声、油烟、恶臭等问题，积极回应人民群众关切”要求，在油烟污染防治条款中，明确“地方各级人民政府应当加强规划对餐饮服务业布局和设置的引导，在经营主体登记注册环节提示选址禁止性要求”等制度创新，积极回应人民群众新要求新期待。

实现对污染防治法律规范的“实质编纂”。污染防治编将现行的多部污染防治单行法经编订纂修后纳入。这些单行法是针对环境要素与重要有毒有害物质分别展开的分散立法，存在立法时间跨度大、修订次数多，产生交叉、重叠、不协调等问题。这也是法典编纂需要解决的重点问题之一。在第一分编“通则”的“一般规定”中，充分运用提取公因式等立法技术，将现行生态环境法律规定的污染防治共性制度总结提炼，融入“通则”“一般规定”。

吸纳生态文明体制改革的最新成果。污染防治编以法律形式确认和巩固新时代生态文明建设成果，将实践证明行之有效的成熟经验上升为法律制度。首先，在“一般规定”中，将污染防治攻坚战应坚持的根本方针、减污降碳协同增效、同步推进高质量发展和高水平保护、促进经济社会发展全面绿色转型等政策目标与举措转化为立法；其次，“通则”的结构安排落实以排污许可制为核心的固定污染源监督管理制度；第三，第九分编“其他污染防治”明确了建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，体现了对新领域污染防治展开前瞻性立法的开放性与兼容性。

二、契合社会发展规律和自然规律，强化污染防治编的科学性

在实质编纂思路和适度法典化模式下，由于各编调整对象、立法基础、承载功能各有分殊，污染防治领域的法典化立法，应在追求法典编纂共性目标基础上，对科学性、逻辑性和体系性提出需求。

科学立法是保障立法高质量的基础。立法法第7条明确规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”生态环境领域立法的科学性要求契合客观规律，除了前述的社会规律之外，同时要求立法符合自然规律。比如生态系统的整体性规律、资源再生周期规律、环境承载力阈值规律、污染扩散的时空规律等。现有的污染防治单行法秉持的分别立法、分散控制的思路，难以契合环境污染迁移扩散、多污染物交互效应、多介质迁移转化等特征。因此，应借助编纂生态环境法典的契机，重点矫正和改进污染防治单行法在契合自然规律方面的不足。编纂污染防治编需要尊重客观规律，包括社会发展规律、自然规律。建议从以下几个方面完善污染防治编。

建议将污染防治编中的“污染防治”改为“污染控制”。“防治”意指预防、控制和消除，而“污染控制”概念可以承载以下内涵：在性质上以管理型制度为主，主要通过环境行政对开发利用行为实施直接规制；在目的上兼顾污染防治与环境质量维持；立法理念承载风险控制，即“污染控制”概念表达了此编制度设计应充分考虑环境污染行为实施后“污染源-环境污染-人群暴露-健康危害”的内在机理。

建议将污染防治编第九分编第三十五章“电磁辐射污染防治”纳入第八分编“放射性污染防治”，整合为放射性污染与电磁辐射污染防治分编，主要考虑辐射污染包括放射性污染和电磁辐射污染，兼顾放射性污染与电磁辐射污染的紧密联系。

三、基于法条之间逻辑联系，强化污染防治编的逻辑性

逻辑性是法典的内在要求。法典中的诸多法条并非简单汇总排列，而是以不同方式相互关涉、彼此交织，形成规范体系。污染防治编应当呈现的逻辑性包括以下几个方面：首先，语义逻辑，即条文要遵循逻辑结构规则，这些规则属于立法技术规范，较为集中体现于《全国人大常委会法制工作委员会立法技术规范》；其次，事实逻辑，即污染防治编的法律规范，应当尊重环境要素的自身特点与内在规律、不同类型物质污染和能量污染的致害机理与防治需求、污染物多介质迁移转化提出的立法需求；第三，规范逻辑，关注政策调整对于污染防治规范设计提出的制度创新需求。

污染防治编系统整合污染防治单行法，遵循法条的语义逻辑、事实逻辑和规范逻辑，强化法条之间的逻辑性，不断完善篇章结构。建议将污染防治编第一分编“通则”第二章“排污许可管理”的内容提炼，纳入“一般规定”中。理由如下：第一，当前“通则”分为“一般规定”和“排污许可管理”两章，由此导致的逻辑问题是，排污许可管理制度是否属于污染防治编的一般规定。第二，污染防治编的“通则”法条较为单薄，建议将污染物排放标准、监测、总量控制、公众健康（建议增设）等制度分章规定，充实“通则”。

建议将污染防治编第九分编“化学物质污染风险管控”一章，改为有毒有害化学物质与新污染物的环境风险管控。理由如下：第一，新污染物治理是当前污染防治攻坚战的重点任务，党的二十届三中全会《决定》部署“建立新污染物协同治理和环境风险管控体系”。第二，根据《国务院办公厅关于印发新污染物治理行动方案的通知》，“有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源”，应当注重有毒有害化学物质治理，以及新污染物治理与环境风险管控之间的内在关联和协同立法。第三，污染防治编第九分编在逻辑上和立法预期上，可规定兜底性规范。

四、以制度创新为重点，强化污染防治编的体系性

法典化立法的最大特点是形成体例科学、结构严谨、内容协调的整体，以发挥法典的体系化效益。编纂生态环境法典不是简单的法律汇编，也不是完全的新立新定，而是通过实质性编纂，实现生态环境领域法律规范的体系化。实质编纂是生态环境法典编纂的整体追求，但在适度法典化编纂模式下，生态环境法典各编的体系化程度、模式和路径各具特色。对于污染防治编的体系化提出了以下三个层次的要求：首先，“编”无遗漏，即纳入生态环境法典的污染防治单行法已作出规定、经过研究评估，仍行之有效的重要制度不能遗漏；其次，“纂”中有“修”，综合采取类型化、合并同类项、提取公因式等立法技术，从纷繁复杂的污染防治单行法律制度规范中提取出共性制度、一般规则；第三，规则创新，将实践探索创新的成熟污染防治经验，归纳提炼为法律制度，针对我国生态文明建设实践中出现的新情况、新问题确立新制度。

实现污染防治编的体系性，要彰显时代价值、吸纳改革成果、回应创新需求。建议在污染防治编“通则”的“一般规定”中，明确公众健康保障制度体系。草案总则编第1条规定“保障公众健康和生态环境权益”的立法目的；第45、68、72、120条等关于生态环境标准、基准、监测预警机制的条文，规定了公众健康和公众健康的保护制度。基于以人民为中心的立法立场，污染防治编不仅要防治环境污染，还应重视环境污染导致的公众健康受害问题。建议在污染防治编中明确环境健康风险防控制度，作为普遍适用于污染防治编的基础性制度；第二，建立健全以保障公众健康为中心的生态环境标准体系，将环境健康风险管控纳入生态环境影响评价、排污许可管理、生态环境监测等制度；第三，确定环境健康管理职能，明确生态环境与卫生健康相关部门的职责；第四，进一步在各分编中系统完善环境健康风险防控制度，将保障公众健康的内容全面融入环境污染防治各环节。此外，建议污染防治编最后增加一个分编“行政法律后果”，明确违反污染防治义务行为应当承担的法律责任。