全面贯彻生态治理系统观念 

推动法典生态保护编优化提升

北京大学法学院研究员，北京大学资源、能源与环境法研究中心主任

巩  固

>>5月5日，广西壮族自治区贺州市八步区仁冲村 新华社发 喻湘泉/摄

习近平总书记指出，“人与自然共生共存，伤害自然最终将伤及人类。空气、水、土壤、蓝天等自然资源用之不觉、失之难续。”秉持生态治理系统观念，扩展和强化对自然的保护，从人与自然和谐共生的高度理解和对待具有自然属性的物质和空间，是党的十八大以来我国生态文明建设的重要成果和环境法治建设的突出特征。将相关理论、制度、实践成果以体系化、法典化的方式确认下来，建立健全法律制度体系，优化提升法治实施效能，是生态环境法典生态保护编的根本目标和中心任务所在。

在此背景下，生态环境法典（草案）（以下简称“草案”）生态保护编转变以往单一生态要素为保护目标的立法思路，突出对生态价值的重视和系统保护理念，抽取现行法中生态保护相关重要条款，并结合制度实践新要求进行适度创新，扩展和丰富了受法律保护的自然范围，进一步强化了保护的措施和力度，形成涵盖从生态环境要素到生态系统、从生物物种到地理单元、从生态退化防治到生态修复系统全面的生态保护法律制度体系。

>>2025年5月25日，新疆伊犁，初夏喀拉峻草原美丽景色。 视觉中国供图

总体上看，草案生态保护编充分贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，吸收我国资源管理与生态保护法治实践相关成功经验，理念先进、立意高远、内容全面、亮点纷呈，为保障生态可持续发展、实现人与自然和谐共生奠定良好制度基础。

生态保护调整范围广泛、保护对象多样、价值目标多重、涉及部门众多、事项关系复杂，诸多先进理念、制度、举措尚在探索发展之中，且不乏交叉重叠。法典编纂作为以法律规范体系化为指向的重大立法活动，对相关事物须辩证认识、妥当处理，秉持法律思维作出规范化表达和体系化安排，实现法律规范层面的逻辑科学性和实效最大化。就此而言，草案可从以下三方面予以调整完善。

一、确立自然公产理念，明确重要自然物的公共所有，为规范国家管理、保障公众利用提供法理基础和规范依据

扩展和强化对自然的法律保护，逻辑前提是对自然价值的高度重视和对有价值的自然物的充分认识。习近平总书记指出，绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富，强调良好生态环境是最基本的公共产品和最普惠的民生福祉，人民群众的共有财富。习近平总书记的重要论述既体现对自然价值的高度重视，又表明重要自然物应由人民拥有、国家管护，用于公共利益和民生福祉的价值立场。对此，法典对于不具备物权特征、不宜或无法建立民法所有权的自然物，国家仅从维护公共安全、维持基本秩序角度予以最低限度干预。通过原则性规定确立自然公产理念，明确具有公共影响的重要自然物的公产身份，确立全民所有、国家管护、公众利用、效益共享的基本原则。如此，可为各级政府和相关部门的管理提供法理基础和规范依据，为规范权力行使提供指引和约束，才能更好贯彻以人民为中心理念，确认和保障公众对于重要公共资源的合法权益，把人民群众对优美生态环境的需要转化为具体的法律权益。鉴于该规定的基础性和重要意义，相关条款可以规定在生态保护编“一般规定”章，紧跟本编适用范围条款之后，置于具体保护条款之前。

二、明确相关职责，妥善处理国有自然资源资产所有者职责与生态保护监管职权关系，构建清晰、合理、富于激励的管理体制

扩展和强化对自然的法律保护，需要清晰界定、科学配置生态保护相关职权与责任。习近平总书记指出，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。”对属于全民所有的国有资源，国家既有积极干预、支配利用之权，又有管理保护、施加救济之责。这是党中央大力推行全民所有自然资源资产所有权行使机制改革、健全国家自然资源管理体制的初衷所在。

国有自然资源资产所有者职责中包含着对相关自然物的管护和救济，与生态保护监管权存在重叠交叉。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确提出，“推进相关法律修改，明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”而生态环境、林业草原、水行政、农业农村等部门，分别承担相关领域生态保护职责，如何妥善处理好彼此关系，实现协调互补，需要法律的明确规定。

草案在总则编对国务院自然资源主管部门、县级以上人民政府有关部门行使权力作出原则规定，但对于何为所有者职责、相关职责与一般资源管理、生态保护职权的关系，以及如何统一行使等，有待细化与明晰。草案第849条规定，“国务院林业草原主管部门负责监督管理各类自然保护地”“国务院自然资源主管部门负责统一履行自然保护地范围内全民所有自然资源资产所有者职责”，与当前自然保护地主要通过保护地管理机构对保护地自然资源进行生态保护、提供生态产品和服务存在矛盾，需要增设衔接条款。

三、以实体自然物为基础安排篇章结构，辩证处理自然资源与生态系统关系，形成逻辑一致、便于实施的法律规范体系

自然资源和生态系统是从不同角度对自然物的认识，前者强调有用性，侧重经济价值，以单体自然物为主要指向；后者强调整体性，侧重生态平衡和安全，以由诸多自然物在自然规律作用下共同构成的生态空间为主要指向。二者相关立法存在较大差异。但随着生态学的发展和传播，人对自然的认识扩展、深化，任何单体自然物，都有某种角度、层面的有用性，又属于特定生态系统的构成要素，有从系统整体角度进行保护的必要。由多种自然物共同构成的生态空间，属于各要素相互依存、需要整体保护的生态系统，具有多种机制功能，提供相应的生态服务，是人类生存发展不可或缺的重要资源，具有可开发利用的直接经济价值。

在此背景下，自然资源与生态系统的区别日益模糊，对于自然物，无论是单体要素还是整体空间，均须兼顾经济价值和生态价值，既着眼于其存在本身又考虑与周边自然物的联系，实现一体化保护。习近平总书记指出，“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础”“要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局”。对此，相关立法应加强互动融合，从“两山”理论角度平衡对自然物的保护与利用，作出既逻辑一致、又便利实践的科学安排。

草案生态保护编把保护对象分为生态系统和自然资源两大类，分别予以专章规定。把“生态系统保护”章前置，凸显对生态的关注和保护。但没有处理好自然资源与生态系统的关系，不利于对相关条文的适用和优化。

在体系逻辑方面，生态保护编第二章为“生态系统保护”，但实质内容多为对相关资源开发利用活动的约束和限制，与第三章“自然资源保护与可持续利用”相关规范难以分辨。第二章把森林、草原、湿地等作为生态系统的具体类型分别作专节处理。第三章把土地、水、渔业资源作为自然资源进行保护，逻辑上没有将它们纳入生态系统，显然难以成立。譬如，农田在生态学上是一种典型的生态系统类型，第三章“土地资源”一节规定的农田、黑土地保护相关制度显然也是重要的生态保护举措。

从理论上讲，第四章“物种保护”和第五章“重要地理单元保护”，都属于生态系统保护范畴。一些在传统上被视为害虫、害兽的物种之所以受到保护，主要是就其对生态系统稳定平衡作用而言的。而流域、区域、自然保护地等重要地理单元，本身更是生态系统的典型。以其整体保护为目标，依其空间范围（而非传统行政区划）划定管理单元，对空间内影响生态环境的各类活动（无论开发利用还是保护建设）进行统筹安排，正是生态系统保护立法的体现。在该编专设“生态系统保护”章的情况下，将它们排除在外，逻辑上欠缺合理性。

从实践角度看，需要统筹安排、综合管理、一体化保护的自然物，如森林与林木、水体与河湖、海域与海岛海岸等，相关法律规范分置于草案不同章节，不利于全面了解和准确适用。

从现代生态学角度看，生态系统是一个不同层次的圈状概念。同一自然物质或空间，构成小范围的生态系统，也属于更大范围生态系统的组成部分。故生态保护的实质就是生态系统保护，生态保护编的内容都与生态系统保护密切相关。如果就生态系统保护单设一章，难以妥当确定保护范围，以及与其他章节的关系。从习近平生态文明思想出发，各种自然物质和空间，都是自然资源，也是生态系统的构成要素。这些特性和相应价值应当在立法中得到认可和保障，并统筹安排、一体处理。从法律理解和适用角度，把对同一自然物的保护规定集中置于同一章节，有利于全面了解、系统把握和准确适用。

综合以上因素，建议生态保护编以自然物实体为分类基础，按照保护对象安排体系结构，把基于资源利用和对生态系统的保护性规范进行统筹安排。由此，除“一般规定”“生态退化的防治和治理”“生态修复”章外，其余章分别以现行法特别保护的具体自然物为基础设置，包括水、土地、森林、草原、野生动物、流域区域和自然保护地等。建议可对相近内容进行合并，如把森林与草原、水资源与江河湖泊、野生动物与渔业资源、不同类型的土地等纳入同一章，避免相同内容规定分散在不同部分带来的重复、冲突，把密切关联、需要互相关照的相近自然物的防治举措一并考虑，更能发挥法典的体系化效益和制度整合功能。经此处理，生态保护编相关章节与现行相关单行法相对应，便于后续单行法根据法典内容进行调适。