遵义市人大常委会在《遵义市凤凰山国家森林公园保护条例》的立法过程中，以习近平法治思想为指导，坚持科学立法、民主立法、依法立法，深入贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，把全过程人民民主具体地、现实地贯穿到立法工作的全过程、各环节，确保《条例》符合宪法精神、反映人民意志、体现地方特色、得到有效遵循。

　　习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，始于基层立法联系点、始于立法工作。立法工作是实现人民当家作主的重要途径，立法的过程就是代表人民意志、表达人民意愿、实现人民利益的过程。

　　遵义市人大常委会在《遵义市凤凰山国家森林公园保护条例》(以下简称《条例》，于2021年6月25日经遵义市五届人大常委会第四十一次会议通过，2021年9月29日经贵州省十三届人大常委会第二十八次会议批准，自2021年12月1日起施行)立法过程中，以习近平法治思想为指导，坚持科学立法、民主立法、依法立法，深入贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，把全过程人民民主具体地、现实地贯穿到立法工作的全过程、各环节，确保《条例》符合宪法精神、反映人民意志、体现地方特色、得到有效遵循。

　　遵义市凤凰山国家森林公园风光。(摄影 / 胡志刚)

　　从立法格局上体现最广泛民主

　　一是始终坚持党委领导。党的领导是发展全过程人民民主的最大政治优势和根本政治保证。经市委批准，市人大常委会将市委交办的红军山保护立法扩展为凤凰山国家森林公园保护立法(红军山位于凤凰山国家森林公园内)，并及时增补列入2020年立法计划。为凝聚立法合力，市委办、市政府办联合印发立法工作方案，成立立法工作领导小组。立法项目确定后，市委明确提出，要将《条例》打造为民主立法的典范。

　　二是始终坚持人大主导。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，是实现全过程人民民主的重要制度载体。在《条例》立法准备阶段，市人大常委会牵头组建法规草案起草工作专班，协调有关单位确保专班人员集中精力全程参与调研、起草、修改、审议等各项工作。在《条例》审议阶段，提前印送法规草案文本，充分保障审议时间，确保每次分组审议都有专班人员和有关单位代表到会“释疑解惑”。“不仅要限制公园边界新建建筑物高度，还要限制新建建筑物退让公园边界的距离，更好地让凤凰山国家森林公园显山露水”等诸多建设性意见建议不断涌现并得到采纳，充分显示出人民代表大会制度在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。

　　三是始终坚持政府参与。充分发挥政府部门信息优势和专业优势，为科学、民主、依法立法提供决策参考。争取省人大法制委、常委会法工委支持，两次召开省直部门论证会。吸纳市林业局、市退役军人事务局等主管部门的业务骨干参与实地调研、考察学习和法规草案起草、论证、修改等工作。开展书面调研，收集有关部门在凤凰山国家森林公园保护方面的职能职责、措施做法、存在问题、执法现状等资料，供起草专班人员学习和常委会组成人员审议使用。有意识地将听证、论证、座谈会地点设在主管部门办公区域，调动其参与立法的积极性和主动性。实现凤凰山国家森林公园地域范围涉及的所有乡镇人民政府(街道办事处)和村委会(居委会)立法参与全覆盖。

　　四是始终坚持社会协同。全过程人民民主要求参与立法的公众具有广泛性，能够全面代表和反映各方面利益诉求。在开展《条例》立法调研的同时，通过《遵义日报》发布公告、公园定点散发告知书的方式，面向社会公众，尤其是经常在凤凰山国家森林公园内健身、休闲的市民群众，公开征集到公园保护方面存在的21个具体问题。其中，87岁高龄的热心市民刘宗生提供了公园内危险建筑的问题线索，并带领起草专班人员进行了实地察看。在开展立法听证筹备时，市民群众、专家学者、人大代表、政协委员以及行业协会、利益相关企业、基层自治组织、机关事业单位代表等共223人报名参加立法听证。

　　立法听证会现场。

　　从立法程序上体现最真实民主

　　一是着力依托民主立法制度。完善的民主立法制度，是立法工作实现全过程人民民主的重要保障。市人大常委会根据立法法和《遵义市地方立法条例》，依托立法听证办法、地方立法评估工作规定等立法工作制度，注重把人民民主真实地体现到立法程序之中。在《条例》制定过程中，除了座谈、论证、咨询等常规方式外，还开展了遵义市取得地方立法权以来的首次立法听证和立法协商。2021年1月6日，在凤凰山会展中心举行立法听证，社会各界人士125人围绕“是否应当禁止车辆驶入公园”“是否应当限制或者禁止携带宠物进入公园”“是否应当禁止在烈士陵园管理区域内开展羽毛球、陀螺等体育健身活动”等8个涉及群众切身利益的事项，开展了八轮听证。2021年5月20日，根据市委主要领导指示，联合市政协举办了专题立法协商。

　　二是着力扩大公众实质参与。过程民主是结果民主的基础。要实现过程民主，就要为公众实质参与创造条件。为确保《条例》立法听证取得实效，市人大常委会先后召开了三次立法听证筹备会。第一次听证筹备会重点讨论了听证事项的选择问题。坚持以涉及群众切身利益为选择标准，确保参与群众对听证事项有共鸣、有话说。第二次听证筹备会重点对听证陈述人人选确定进行了安排部署。在前期报名参加听证陈述的人员范围中，以与听证事项紧密相关、能够清晰表达自身观点为主要标准，通过上门核查、书面筛选、电话确认等方式，确定听证陈述人人选，确保听证陈述人具有广泛的代表性，实现了不同利益诉求听证陈述人的人员数量基本相当。第三次听证筹备会重在对听证陈述作动员准备。为听证陈述人详细解释了听证事项含义，对误工补助发放、疫情防控、服务保障等事项作了具体安排，确保听证陈述人安全、有序、有备参加立法听证。

　　三是着力兼顾不同利益诉求。体现最广大人民的根本利益，同时兼顾不同方面群众的具体利益，找到“最大公约数”，是实现全过程人民民主的题中应有之义。在《条例》立法听证过程中，大多数群众对待同一问题的立场，整体是一致的，但内部也存在不同程度的分歧。比如，对于是否应当允许在公园内取用山泉水，多数群众一致认为，应当尊重广大市民上山取水的生活习惯。在这之中，部分群众认为，应当维持取用现状;部分群众提出，应当附带一定条件取用。听证报告综合分析两种观点，经权衡后最终明确：在尊重广大市民取水习惯的基础上，针对实践中存在的争抢取水、商业取水、水质不明等问题，设定系列限制管理措施，确保取水行为安全、有序、可持续。

　　从立法结果上体现最管用民主

　　一是切实聚焦群众关切。全过程人民民主不是装饰品，而是要用来解决群众需要解决的问题的。《条例》紧扣生态环境保护和红色文化传承两大主题，聚焦人民群众普遍关注的森林防火、林地侵蚀、噪音扰民、车辆驾驶、公园遛狗、泉水取用、地质灾害防治、危险建筑治理、林业有害生物防治、烈士陵园环境氛围维护等具体问题，真正做到民有所呼、我有所应，努力增强人民群众的法治幸福感、获得感和安全感。

　　二是切实保障公民权利。民主不民主，关键要看公民权利是否得到保障。凤凰山国家森林公园保护立法，涉及广大市民群众切身利益。在设定《条例》内容，尤其是禁止性、限制性条款时，始终把公民权利保障摆在最优先位置。通过调研、座谈、听证等多种方式，广泛征求各方面意见建议，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务，加强对行政权力的规范与控制，准确把握行政管理便利和公民权利保护之间的界限，确保不与民法典、行政处罚法等法律法规对私权利保护的有关规定相冲突，同时避免部门利益法制化。

　　三是切实抓好贯彻实施。“法立而不行，与无法等”。不让民主躺在法律制度里沉睡，是立法践行全过程人民民主的必然要求。为推动《条例》贯彻实施，市人大常委会在《条例》生效施行前，举行新闻发布会，会同市人民政府召开《条例》实施动员会。商请市委宣传部牵头，统筹市内主流新闻媒体，采用视频、文字、图画等多种形式，对《条例》进行全方位宣传报道。制定《条例》贯彻实施任务分解方案，送市委审定后，由市委办、市政府办联合印发。同时，拟采取多种监督方式，对相关职能部门贯彻实施《条例》情况进行跟踪检查。通过一手抓立法、一手抓实施，切实把立法的民主成果转化为人民福祉。(撰文：遵义市人大常委会 刘学伟)