2022年12月1日，经贵州省第十三届人大常委会第三十六次会议批准，《毕节市韭菜坪景区保护条例》（以下简称条例）于2023年3月1日正式施行，这开创了贵州省设区的市开展协同立法的先河，也是毕节市与六盘水市协同开展韭菜坪景区保护的法治实践，书写了韭菜坪景区生态保护和高质量发展的新篇章。

莽莽群山，巍巍乌蒙。韭菜坪属乌蒙山脉东支，其中小韭菜坪地处贵州六盘水市钟山区与毕节市赫章县交界处，系乌蒙山脉最高峰，海拔2900.6米，素有“贵州屋脊”“乌蒙之巅”之称；大韭菜坪是乌蒙山国家地质公园的重要组成部分、韭菜坪·贵州地质公园的核心区，是目前世界上面积最大的野生韭菜花带、全国唯一的野生韭菜花保护区。区域内成片分布着迄今为止最早的古三叠纪化石群，有较高的观赏和科研价值。韭菜坪不仅是贵州高原的自然地标，也是贵州人民的人文地标。随着韭菜坪景区知名度、美誉度和游客数量的不断攀升，对景区保护和合理利用提出了新的更高要求，客观上需要进一步建规立矩、细化措施，把多年以来保护韭菜坪景区的宝贵经验和成果进行固化，切实解决当前保护工作中面临的突出问题。《条例》制定的目的，就是要进一步筑牢景区保护意识、规范政府、景区管理机构和社会行为，为韭菜坪景区保护和管理提供坚实法治支撑。

及时启动：增强立法责任感紧迫感

韭菜坪属高山草甸，生态极其脆弱；随着游客的不断增加，盗挖盗采“多星韭”、灌木和奇石的现象时有发生；缺乏统一规划，造成景区地理割裂、资源割裂、业态割裂。由于没有建立起景区协同保护长效机制、没有上升到法规层面对韭菜坪保护实施刚性约束，两市在韭菜坪的保护和开发利用中长期存在着“规划建设不合理、管理体制不完善、景区保护不到位、旅游开发受制约”等问题，严重影响了韭菜坪的资源保护和开发建设，制约了两地旅游经济高质量发展。通过协同立法是实现韭菜坪景区生态效益、经济效益、社会效益有机统一的迫切需要。为此，毕节市第三届人大常委会为推进贵州“四区一高地”建设，打造生态文明建设示范区，顺应群众期待，扛起责任担当，及时将韭菜坪景区保护纳入立法计划，迅速启动有关立法工作。

协同配合：确保立法协同一致

为了破除行政区划壁垒，加快推进立法进度。省人大常委会副主任王忠2次组织省人大环资委、法制委和常委会法工委、毕节市人大常委会、六盘水市人大常委会召开韭菜坪生态环境保护共同立法座谈会，听取毕节市、六盘水市人大常委会关于韭菜坪生态环境保护立法的情况汇报，商议共同立法实施路径和具体工作安排。充分借鉴赤水河流域保护云贵川三省共同立法的模式，由毕节市、六盘水市人大常委会共同协商确定牵头部门，建立共同立法联席机制，按照统一条例名称、统一审议时间、统一施行时间的原则，共同制定韭菜坪景区保护共同决定和各自的条例（以下简称“一决定+两条例”），分别由两市人大常委会审议通过后，报省人大常委会审议通过后颁布实施。实现了在法规名称、立法原则、调整对象、篇章结构、主要制度、协同机制、法律责任、生效时间等方面最大程度保持协同一致，提升了立法的质量和效率。

调研论证：确保立法科学性针对性

广泛深入调研是做好法规制定工作的重要前提。为全面了解掌握韭菜坪景区保护现状和存在突出问题，在《条例》制定过程中，市人大常委会坚持社会参与、开门立法，整合市内立法人才资源，将立法机构人员、业务主管部门人员和专家学者三者有机结合，组建立法文稿起草专家团队，针对相关问题组织到赫章县、六盘水市钟山区开展实地专题调研走访、座谈及论证，收集省直有关单位、县人民政府、县林业部门、县自然资源和规划部门、景区管理机构、乡政府、专家、商户、群众各方面意见；通过毕节人大网征集、书面发函征求意见并与市、县有关部门座谈等形式，收集社会各界意见140余条；组织专班反复打磨、修改完善，在综合各方面意见基础上，作出38处修改，实现最大程度保持协同一致，努力增强法规草案的科学性、针对性。

明确目标：维护景区完整性真实性

《条例》的制定始终把握“严格保护、合理利用”立法取向，坚持保护优先，采取综合措施，切实维护景区完整性、真实性。一是“控”。《条例》对景区核心景区内新建、扩建宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与景区资源保护无关的其他建筑物进行了严格控制。二是“限”。《条例》对景区建设控制区内建设项目予以限制建设，建设项目的选址、布局、高度、体量、造型、风格和色调等，应当与周围景观和环境相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。三是“管”。要求景区保护范围内所有修缮活动符合保护规划和修缮规范，并对供水、供电、道路、通信、环卫、游览、防灾避险等基础设施进行规范管理。四是“禁”，对单位和个人可能严重影响景区自然景观、人文景观和野生动物、植被、地貌、水体等保护的行为予以明确禁止，并对相应的违法行为明确法律责任。

注重实效：确保法规立得住真管用

地方立法如何立得住、真管用？《条例》给出了高质量的答案。《条例》制定始终坚持问题导向、目标导向、效果导向，把“不抵触、有特色、可操作”原则贯穿法规制定全过程：一是抓规划引领，《条例》充分突出规划的“基石”作用，明确规定应当编制景区保护规划且不得擅自修改，严肃规划的刚性约束。二是抓重点管控，《条例》坚持抓重点和重点抓的理念，规定区别设立景区核心保护区和建设控制区，并针对性采取不同的管控措施；建立保护档案，突出重点区域和重点对象保护。三是抓系统保护，《条例》注意景区保护的系统性，对建设项目修建、总体风貌整治、水电道路设施完善、游览交通规划、防灾避险工作等作出全面规定。四是抓行为规范，《条例》对保护区域内的合理经营利用、环境保护管理等方面均作出了详细规定，为全社会参与景区保护划定了“标线”。五是抓区域协作，《条例》明确两市市人民政府建立区域联动机制，协调解决规划统筹、建设协商、旅游协作、应急联动、交通互连、行政综合执法等事项，促进资源整合与效益集聚。

毕节市与六盘水市人大常委会协同发力、共同作为，以“决定＋条例”这种创新方式开展跨区域协同立法，携手开启韭菜坪景区环境保护法治新时代，同时为地方协同立法提供了经典范本。（文/市人大常委会法工委办公室）