新型农村合作医疗(简称新农合)，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新农合制度实施以来，有效缓解了农民看病难、看病贵的难题，切实减轻了患病群众的经济负担，在一定程度上改善了农民的生产、生活状况，对促进农村经济发展和维护社会稳定起到了积极作用。为有效促进和支持贵州省新农合工作管理体制和运行机制的发展和完善,2013年，贵州省人大常委会决定在听取审议全省新型农村合作医疗工作情况的报告的同时,就相关问题进行专题询问。为完成好专题询问工作，贵州省人大常委会组织了专题调研。作者随调研组赴贵阳市、六盘水市、黔东南州、安顺市等市(州)的7个县(市、区)计24个医疗机构和部门实地调研，掌握了大量第一手资料，形成本调研报告。

　　一、贵州省新农合工作现状

　　根据国家统一安排，贵州省于2003年开始新农合试点工作，各级党委、政府始终把建立新农合制度作为加强新农村建设、构建社会主义和谐社会、贯彻落实科学发展观的重要任务，加强领导，加大投入，健全机制，努力解决农民群众看病就医难题，取得了明显成效，逐步形成了“党政得民心、农民得实惠、卫生事业得发展”的三方共赢良好局面。

　　(一)主要指标显著提升，农合工作成绩斐然

　　2003年试点初期，贵州省首先在息烽等8个县启动新农合试点工作，113万农民参加了新农合，参合率为49%。经过努力，2007年全省均开展了新农合工作，农民真实感受到新农合工作带来的好处，参合积极性不断提高，2010年起参合率稳定在95%以上，2013年参合农民达3214万人，参合率达到98.72%。统筹基金报销封顶线从2009年的5万提高到2013年的12万元以上，实际住院费用补偿比例从53.3%提升到67.64%(2012年居全国第一)，门诊统筹实际补偿达到59.45%(高于全国平均水平10.43个百分点)，2012年，已有4890.82万人次参合农民获得了85.75亿元的医药费用补偿，越来越多的参合农民从新农合工作中受益。

　　(二)筹资水平稳步提升，资金使用较为合理

　　2004年，开展新农合试点的统筹地区人均筹资30元，共筹集基金5092万元，随着国家财政补助标准的逐年增加以及参合农民缴费标准的适当提高，2013年人均筹资330元，当年筹资额已达到106.1亿元。根据新一轮医改方案的要求，2015年新农合人均筹资标准将提高至450元左右，筹资规模将进一步扩大，基金抗风险能力将进一步增强。同时，基金使用率始终保持在较合理水平。2012年，当年基金使用率达94.45%。

　　(三)加强基础设施建设，努力提升人员素质

　　为改变贵州省农村基层卫生条件差的状况，2012年投资31721万元对130所中心乡镇卫生院进行达标改造，2013年省级财政专项资金计划投入20000万元新开工130所中心乡镇卫生院建设项目。2008年以来，积极争取国家支持，开展标准化卫生室建设工作。截至2011年底，财政总投资90851.1万元，贵州省17568个行政村全部修建了标准化卫生室。标准化村卫生室统一购置了基本设备器材，并逐步推进村卫生室的信息化管理。在加强基层医疗机构硬件建设的同时，多方式、多渠道提升卫生人员素质。截至2010年底，全省乡镇卫生院卫生技术人员达18676人，具有执业助理医师资格以上人员有9038人。2012年底，全省村医(含卫生员)共为30966人，具有医学中专以上学历者24498人，占村医总数的79.11%。

　　(四)积极利用信息技术，有效提高工作效率

　　2009年，贵州省卫生厅与贵州移动战略合作共同建设全省卫生信息大平台。以新农合信息化建设为突破口，建成并投入使用覆盖省、地、县、乡、村五级的新农合信息系统。截至2012年末，全省88个统筹县中，已有75个县上线运行。在统筹区域内全面实施即时结报的基础上，2011年贵阳市、六盘水市、安顺市等地通过新建系统实现了市内定点医疗机构即时结报，毕节市、六盘水市启动了跨区就诊即时结报。通过省级新农合大病直补平台的开发，儿童先天性心脏病等重大病患者在省级定点医疗机构即可“一站式”完成救治申请、新农合补偿(80%)和民政医疗救助(20%)结算的便捷服务。

　　(五)始终注重探索创新，特色鲜明效果良好

　　贵阳市2006年创造性地在全国推出“门诊住院统筹+大病统筹补偿”的全市统一模式，门诊住院不设起付线。2007年，六盘水市率先在全省实行基金统一由金融机构专户管理，实行“新农合业务委托商保经办服务”模式，用政府购买服务的方式，依托保险公司的风险管控经验、精算技术和专业化服务管理，最大限度地保障农民群众就医需求，确保基金运行安全。麻江县、铜仁市等创新筹资机制，在农民自愿的基础上，参合金代缴协议一签五年，个人筹资实现农村金融网点代收代缴，减少年度筹资成本;乌当区建立了为民服务全程代理制度，由村级代理员代区外就医群众办理完成报帐结算的相关事宜，极大方便了农民群众。这些探索和创新，有相当部分被列入了国家医改内容要求各地推广。

　　二、存在问题

　　在取得一定成绩的同时，贵州省新农合工作也存在以下问题。

　　(一)新农合宣传工作仍需加强

　　因农民文化水平偏低、部分基层干部宣传不够等原因，部分农民不了解新农合有财政资金补贴，以为只是个人出资;一些农民不了解新农合政策出台的目的是提高农民抗大病风险能力，对新农合心理期望过高，实际报销后难免失望。这些，都影响了农民参合积极性。

　　(二)新农合管理机构建设仍需加强

　　贵州省各市(州)、县(市、区)级合医管理机构名称不一且机构级别高低不一，市(州)级合医机构中，除毕节市、铜仁市为副县级单位外，其余均为正科级单位。部分县级合医机构为正科级单位，其余为副科级单位。与履行相同工作职责而纳入参公管理的社保系统相比，农合管理机构在编制、人员待遇上相差甚远，直接导致人心不稳，工作积极性受到较大影响。目前新农合工作服务对象多(2013年参合农民达3214万人，占全省基本医保对象总数的85%)、年度经办基金量大(2012年基金总额接近140亿)、定点医疗机构监管点多面广(全省各级定点医疗机构已达1万多家)，而全省实有新农合经办机构人员2183人，平均每名新农合经办机构人员服务14000余名参合农民，而国际国内通用的医保服务人员配备标准为每名工作人员服务3000～5000人。由于人员严重不足，导致现有合医工作人员只能应付审核报销等日常工作，难以应对组织协调、对定点医疗机构医疗服务质量和费用水平审查和监管等工作。

　　(三)新农合资金监管仍需加强

　　2004年，贵州省新农合共筹集资金5092万元，随着财政补助、农民个人出资额的逐年增加，至2013年，当年新农合筹资额已达106.1亿元，根据要求，还将进一步增长。目前，随着农民接受医疗服务的意识逐步增强，医疗具有的信息不对称特点，农民要求优质医疗服务的心理需求和部分医疗机构因逐利采取的小病大治、过度医疗等现象逐步显现。调研中，有基层同志反映，当地存在农妇在私立医院检查结果很大比例有妇科病的现象，治疗费用动辄三五千元。还存在少数农民利用假发票骗取新农合资金的现象。农合资金是农民群众的救命钱，需要高度关注资金监管工作。

　　(四)省内就医即时结报仍需加强

　　随着新农合保障水平的不断提高，农民的医疗服务需求不断释放，到市(州)、甚至省级医院治疗的农民越来越多，农民工在省内务工点就医的也越来越多，但由于省、市级结算服务机构的缺乏，市(州)、省级医疗机构在参与新农合服务中不能实施即时结报，参合农民需要垫资支付全部医疗费用，然后凭相关报销凭证回当地报销。这既增加了农民的经济负担，又加大了农民报销的时间成本。

　　(五)新农合统筹水平仍需提高

　　目前，贵州省新农合资金实行县级统筹，各县的经济发展水平、农民就医意识和习惯等存在差异，这直接导致了新农合报销比例的差别，往往引起参合群众不理解、不满意。一些户籍人口少的县城，新农合基金的共济和抗风险能力较差，这在黔东南自治州表现得较为典型。据贵州省统计局2010年第六次人口普查主要数据公报，全省常住人口中，65岁及以上人口占8.57%，按国际公认“65岁以上老年人口占人口总数的7%”为老龄化社会的标准，贵州已成为人口老龄化省份，新农合工作压力特别是资金压力随之加大。要想解决好以上问题，需要进一步提高新农合基金的统筹水平。

　　(六)基层医疗机构服务能力仍需加强

　　新农合工作开展以来，乡镇卫生院、村卫生所等基层医疗机构得到较大发展，但其服务能力仍然不能满足农民日益增长的医疗服务需要。除硬件落后外，技术人员缺乏和专业素质不高是目前较为明显的问题。2010年贵州省每千农业人口乡镇卫生院人员数仅为0.59人，与全国平均水平1.3人和西部平均水平1.11人相比，差距较大。据统计，全省缺医学影像专业人员的乡镇卫生院达85%，缺药剂人员的达83%，缺检验人员的达81%，缺中医药人员的达80%，缺护理人员的达39%。这直接导致许多乡镇卫生院配置的各种大中型设备多处于闲置状态。全省乡镇卫生院卫技人员学历主要为大学专科和中专学历，两者之和达85.92%，职称结构上初级职称和无职称的占89.44%。

　　(七)新农合法律保障仍需加强

　　目前，新农合更多是国家政策推动，缺乏硬性的法律保障，国家层面尚未出台新农合方面的法律，据统计，全国现行关于新农合的地方性法规共2部，即《江苏省新型农村合作医疗条例》、《青岛市新型农村合作医疗条例》，随着贵州省新农合工作的深入开展，出台新农合方面的地方性法规，使新农合工作有法可依，显得愈加迫切。

　　三、相关建议

　　如何解决目前贵州省新农合工作中存在的问题，促进新农合事业健康有序发展，建议如下。

　　(一)加强宣传引导，营造良好氛围

　　组织基层干部参加农村合作医疗工作培训班,让基层干部掌握国家在农村合作医疗方面的有关政策和下步安排,使其能够准确的向农民宣传新农合政策。宣传中侧重向农民宣传两点：一是在农民个人筹资额增长的同时，财政补贴资金以更大额度增长的事实;二是使农民认识新农合是应对大病风险的手段，互助共济有利于大家的共同利益，调动患病风险较小的青壮年农民参合积极性，同时降低农民过度追求优质医疗服务的心理预期。通过宣传深化农民对新农合的理解，增强其参合积极性。

　　(二)加强机构建设，夯实工作基础

　　全省统一规范设立市(州)、县(市、区)两级新农合管理机构，名称统一为XX新型农村合作医疗管理局，为隶属卫生行政部门的参公管理单位。机构级别设立市(州)为副县级，县(市、区)为副科级。工作经费列入同级财政年度预算。统一解决现有编制队伍的人员身份待遇问题。为避免人员大量扩充，减轻财政压力和今后安置压力，可采取“政府购买服务”的做法，参考六盘水模式，由政府出资，委托商业保险等机构经办新农合服务。关键在于政府要明确监管责任，将日常监管与定期组织对新农合服务承办机构的严格监管相结合，同时引入竞争机制，保证新农合服务承办机构的服务质量。

　　(三)加强资金监管，维护农民利益

　　首先，从规范医疗救治技术入手，建立完善单病种付费制度和双向转诊制度加强控费。其次，从政策和制度上加以规范，进一步完善监管政策，具体包括发票监管政策、对重大医疗事故的监管政策、确立打击套取骗取新农合基金的政策等。严处骗取、套用新农合资金的行为，增强震慑力。再次，相关部门需要进一步加强配合，形成监管合力。农合管理机构加强专业化建设，提高对新农合报销资料的技术审核能力。审计部门通过加强资金审计，共同做好监管工作。

　　(四)加强即时结报，注重以人为本

　　成立省级结算中心，具体承担新农合重大疾病省级统筹基金的管理结算、省内(外)跨区直补“新农合一卡通”的资金结算工作、省级定点医疗机构的监管考核、全省新农合业务技术指导和信息系统建设管理等工作。继续推进贵州省卫生厅与贵州移动合作共同建设的全省卫生信息大平台。从技术上为市(州)即时结报、乃至全省实现新农合“一卡通”的工作提供保障。

　　(五)提升统筹水平，保证公平正义

　　贵州省已具备推进市(州)级统筹的工作基础，包括全省已建立统一的新农合信息平台，形成以市(州)为单位的统一补偿方案和监督服务等。要推进市级统筹，需要实现基金的管理统一，将各县(市、区)的新农合基金上划到市(州)级财政，在市(州)级财政社保专户下建立新农合基金专账，实行专户管理;成立市级新农合管理中心，负责新农合基金的支出管理。提升新农合统筹水平，既能使同一市(州)参合农民享受公平的新农合资金补偿，又做大总量，提升新农合资金抗风险能力。

　　(六)提升服务能力，回应群众需求

　　在继续加大对基层医疗机构硬件投入的同时，下大力解决基层卫生人才队伍建设问题，除提升其专业素质外，还需加强医德医风建设，以改善和提高服务质量，回应群众健康需求。继续加大对贵阳医学院和贵阳中医学院等医疗院校的支持,加大培养医学人才力度，中心城区“溢出”人才可缓解边远地区医务人员不足的情况。鼓励、支持高等医疗专科学校、中等医疗职业学校培养、培训农村医疗卫生人员。坚持城乡一体化对口帮扶的培训模式，通过传、帮、带、建的形式,开展对农村卫生人员的培训。

　　(七)加快法规起草，提供法制保障

　　建议贵州省有关部门加强立法规划，启动立法调研等前期准备工作，以便条件成熟时尽快出台贵州省新农合地方性法规。

　　 贵州省人大教科文卫委办公室 王 勇