乡镇人民代表大会是最基层的地方国家权力机关。近年来，虽然乡镇人大建设有了新的进展，取得了一定成效，但实事求是地讲，乡镇人民代表大会制度的建设，乡镇人大工作状况并不理想，职能职责严重弱化，还存在不少困难和问题。与法律赋予的职责、与经济社会和民主法治建设的要求、与人民群众的期望相比，还存在较大的差距，与党的十八届三中全会《决定》关于“推动人民代表大会制度与时俱进”要求极不适应，亟待改进。进一步加强乡镇人大工作,推进基层民主政治和法治建设，迫在眉睫。本文以铜仁市乡镇人大工作为例，初步探索乡镇人大工作弱化的成因及对策建议。

　　一、铜仁市乡镇人大建设基本情况

　　(一)全市乡镇人大概况

　　铜仁市共有169个建制乡镇(办事处)，总人口42.92万人。6万至10万人的乡镇10个，1万至6万人的乡镇146个，1万人以下的10个，均设立乡镇人大主席团，有157个乡镇挂人民代表大会牌子，有154个乡镇制发了人民代表大会印章。全市共有乡镇人大代表8519名，其中妇女代表1789人，占乡镇人大代表总数的21%。共配备人大专职主席161人，兼职4人，配备副主席74人，人大专职秘书50人，兼职秘书85人。其中，碧江区、石阡和沿河县已配齐副主席。除玉屏和德江县外，其余区、县正在配备中。截止到6月底，有50个乡镇人大主席、副主席发生变动。目前，有129个乡镇设立人大办公室，专职工作人员有77人。人大主席、副主席除主管人大工作外，还主抓新农村建设、招商引资、计划生育等中心工作，分管妇女、民政、科教文卫等方面的工作。

　　(二)加强基层人大阵地建设，积极创新乡镇人大工作

　　1.高度重视，精心指导

　　2012年，铜仁完成撤地设市。市人大常委会成立后，十分注重加强对基层人大工作的指导，着力于乡镇人大规范化建设，充分发挥乡镇人民代表大会和乡镇人大主席团的作用，推进基层法治和民主制度建设。市人大把乡镇人大规范化建设列入每年的工作要点，一同推进。每次常委会会议都坚持邀请每个区、县一名乡镇人大主席参加，每年定期组织乡镇人大主席到市委党校集中培训，召开县、乡镇人大工作座谈会和现场推进会，交流做法，推广典型经验。

　　2.出台政策，规范建设

　　2012年12月，市委召开了全市人大工作会议，出台了《中共铜仁市委关于加强全市人大工作的意见》。《意见》明确：“全市乡镇人大名称统一规范为：乡、民族乡、镇人民代表大会。在总编制内明确一名乡镇人大工作人员，配好配强乡镇人大主席、副主席，并列席同级党委会议。认真抓好乡镇人大闭会期间的工作，乡镇人大主席团每3个月召开一次会议，决定和处理职权范围内的有关事项。”按照市委要求，2013年5月，市人大常委会与市委督查室组成检查组，分别到10个区县，对贯彻落实铜党发〖2012〗20号文件情况进行检查。各区县均能认真贯彻《意见》精神，全面推进科学化、制度化、规范化“三化建设”，着力强化机关履职保障，扎实开展基层组织机构建设。石阡县大力加强基层人大干部交流力度。目前，18个乡镇人大主席中有1人任乡镇党委书记、7人任乡镇长、9人调县直部门任职，留任1人，副主席是党员的均为党委委员，人大专职秘书提为副科级的6人。

　　3.加强培训，协调推进

　　5月中旬，市人大常委会与市委组织部、市委党校联合举办了为期一周的全市乡镇人大主席培训班，对各区(县)人大常委会分管副主任和代工委负责人，各乡(镇)人大主席、专职副主席以及办事处人大工委主任共206人进行了培训。2013年，市人大首次组织66名乡镇人大主席到乡镇人大工作开展较好的县、乡进行现场培训，推动了基层人大工作规范化建设。当年9月中旬，组织碧江、万山、松桃、玉屏、江口区县的乡镇(办事处)人大主席(主任)72人到石阡县的白沙镇、坪山乡，印江县的罗场乡，思南县的大坝场镇，德江县的煎茶镇、荆角乡，沿河自治县的沙子镇举办了“全市乡镇(办事处)人大主席(主任)现场学习培训会”，参观代表小组活动室有关制度建设、代表活动、人大软硬件建设情况以及石阡县“人大代表茶产业示范基地”和德江县“工业园区、微企创业及农业生态园”。承办方五个县、乡镇人大分别介绍工作经验，参培人员踊跃谈感受和体会，现场提问、咨询有关问题。通过培训，大家统一了思想，深化了对人大工作的认识。

　　(三)搭建履职平台，着力开展人大代表示范创业活动

　　为充分发挥代表参与经济社会发展的积极性，我们提出了在全市人大代表中开展“五带头、四个一”活动(五带头：带头劳动致富，带头学法守法，带头崇尚科学，带头乐于助人，带头美化环境;四个一：创建一条致富路子，为经济社会发展提一条建议，为选民或选举单位做一件实事，向代表小组汇报一次工作)，各区县创新方法，努力为代表参与搭建平台，使这项活动产生了良好的社会效益。如：印江自治县人大开展了 “建设幸福新印江，人大代表在行动”代表助推活动。以改善“十大民生”为重点，以开展“法治宣传、增收致富、视察督促、招商引资”四项行动为抓手，集中组织各级人大代表开展履职活动，进一步激发了代表的履职热情，使活动收到明显成效。石阡县人大开展了人大代表创业示范活动。该县为充分发挥人大代表在调整农业产业结构中的积极作用，为广大群众树立标杆，对确实能起到示范作用的种植、养殖能手进行挂牌(在石固、花桥、龙井、龙塘等乡镇茶叶、中药材、蔬菜等基地均有“人大代表创业带富基地”的牌子)，促进了代表带头作用的发挥。德江县人大开展了以“发挥人大代表联动监督作用，促进区域经济社会跨越发展”为主题的代表联组活动。活动代表小组和代表相互进行中心工作、人大工作和代表履职经验交流，既促进了代表小组活动向规范化迈进，又充分发挥了人大代表参与经济建设领头雁的作用。

　　二、存在的主要问题和原因分析

　　由于诸多原因,乡镇人大的性质、地位和作用在社会上尚未得到充分认识和重视，在关心、重视、理解、支持上还有偏差。乡镇人大仍面临不少问题和困难,制约了监督职权行使和作用发挥,难以适应当前经济社会发展和基层民主法治建设的要求。主要表现在以下几个方面：

　　(一)对乡镇人大的地位和作用认识不到位

　　在现实生活中，乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和重视，是影响乡镇人大工作的一个根本原因。在农村，相当部分的人认为现在乡镇一级的权力机关是党委、政府，而不是人大。大多数认为，农村基层工作都是硬任务，乡镇人大工作没有硬指标，是软任务。人大是二线，工作务虚不务实，解决不了涉及基层民生和发展的相关问题。乡镇人大主席、副主席不进党委，每年工作由书记和乡镇长安排，没有决策权、财政权和实际的人事权。反映了人们对乡镇人大性质与地位认知上的误读。

　　(二)监督工作软弱，缺乏保障

　　一是缺乏制度保障，难以实施监督。普遍存在监督对象对乡镇人大的尊重不够，忽视人大的监督。乡镇人大一年一度的人代会还算正常，但会后文件束之高阁，审议意见成为摆设。乡镇人大工作主要靠主席或副主席“挑重担”，客观上形成了乡镇人大“主席团是一个人”，“一人就是一家班子”、“一间办公室就是一级人大”，且主要时间和精力都在完成党委、政府安排的工作——甚至是带有“一票否决”性质的工作。时间长了，导致人大主席无暇顾及人大本职工作。二是缺乏监督保障，不敢监督。少数乡镇站、股、所不愿接受更不愿自觉和主动接受人大监督。这就使得人大在开展监督时往往“隔靴搔痒”、流于形式。三是乡镇人大闭会期间主席团作用“失灵”。每年召开一次人代会虽然都能得到保证，但大多数是一天时间，会议质量普遍不高，存在议而不决的现象。乡镇人大法定一年至少召开四次主席团会议，但实际执行并不好。有的即使召开，也存在会期短、内容少、缺乏法定程序等问题，更谈不上讨论决定本行政区域内的重大问题。履行监督的效果大打折扣。

　　(三)代表履职能力不强、积极性不高

　　一是对代表角色的认识不到位，只看重人大代表这种荣誉，淡化代表职务和职责，缺乏代表责任。二是一些代表的素质不能适应新时期经济、政治、社会发展的需要，履职能力不强。有些代表文化水平较低，参加活动“一言不发”，表决随大流，所提意见、建议大多涉及自身利益。三是缺乏积极性、主动性，平时不太关注政情、乡情、民情，也很少向主席团反映情况，提出建议意见，主动为群众排忧解难。

　　(四)缺乏履行职能的基本保障

　　乡镇人大代表分布在不同的岗位，从事不同的职业，大多数是村支部书记、村委会主任，平时分散在农村，从事生产、经营、种养殖、运输、建筑等职业，一部分人长年在外面打工，在时间上难以正常履行职责。缺乏经费保障。虽然乡镇人大代表活动所需经费一般会列入财政预算，但由于西部地区乡镇财政普遍紧张，部分乡镇代表活动、代表小组经费实际上难以保证。一些乡镇在办公条件、配备、信息化等方面难以保障人大正常履职。

　　(五)体制机制趋于老化

　　《宪法》颁布至今已有60年了，1988年7月施行的《贵州省乡镇人大主席团工作暂行条例》，虽经1995年修订，但已经不适应发展的需要。目前，乡镇人大在闭会期间虽有法定的职权，但由于相关法律和法规细则不具体，操作性不强，人民代表大会制度在基层不能很好落实。实际操作过程中，由于人大主席团为非常设机构，乡镇人大缺乏人手，履职力量显得十分薄弱。乡镇人大在闭会期间既没有行使职权的主体，也没有行使职权的途径，在一定程度上导致乡镇人大工作的弱化。

　　三、几点思考和对策

　　十八届三中全会《决定》指出：“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的基石，县、乡人大功能的发挥，直接关系着人民当家做主的深度与广度。随着中央关于全面深化改革一系列措施的落实，民主法治建设的加强、基层基础的夯实、经济社会发展的加快、农业农村工作的深化以及强农和惠农政策的实施，乡镇人大工作大有作为，大有可为。今后，乡镇人大工作将逐步向制度化和规范化方向迈进。

　　(一)创新机制，真正做到还权于民

　　一是要充分认识人大的地位、作用，要把人大工作纳入党委工作的重要议事日程，每年定期听取和研究人大工作，使乡镇人大有职、有责、有权。要切实尊重和支持乡镇人大代表人民行使乡镇一级的国家权力，认真研究和帮助解决人大工作中存在的实际问题，为乡镇人大开展工作创造有利条件。将人大工作经费列入财政预算，实行科目单列，做到依法保障。二是要选配一批政治素质好、文化水平高、工作有闯劲的年轻干部担任人大主席，建设一支朝气蓬勃、奋发向上的人大干部队伍。要在生活上对人大主席给予关心，尽力解决其生活上的实际困难。政治上要疏通出口，加强人大干部与党政干部的多向交流。对工作出色的人大主席要提拔重用，提拔条件与书记、乡镇长同等对待，充分调动他们的积极性。三是要进一步理顺政治体制。党委、人大、政府要明确分工，各司其职，管好各自职责范围内的工作，克服党政不分、交叉分工现象。乡镇人大与本级人民政府的关系为决策与执行和监督与被监督的关系。既要监督，更要支持。避免“种了别人的田，荒了自家的地”，确保人大主席集中时间和精力从事人大监督工作和推进基层民主法制建设。

　　(二)创新方式，正确处理好“有为”、“有位”的关系

　　要充分发挥基层人大的自身优势，积极争取党委对人大工作的的支持。乡镇人大要努力贯彻执行党的路线、方针、政策，认真履行法律规定的各项职权，并通过自身的工作，努力把党的主张与人民群众意志结合起来。要在围绕中心、服务大局中充分发挥好基层人大的职能作用，在实现全面小康目标的实践中强化“想为”意识。着力发挥乡镇人民代表大会及主席团在促进民主政治建设、推进依法治市上有“显”成绩和“新”作为;着力发挥基层人大干部特别是长期在基层一线工作的人大老同志社会威望高、工作经验丰富、人脉资源广、联系群众密切等优势，在重大产业和重点项目建设中开疆土，有“硬”作为;着力发挥基层人大代表分布广泛、渠道多元、比较优势明显的特点，在优化决策部署、破解发展难题上有新招数和“强”作为。

　　(三)要强化职能意识，提高监督实效

　　人大依法对政府实施工作监督，是法律赋予的一项重要职权。坚持和完善人民代表大会制度，绝不是一句空洞的口号，要理直气壮地坚持我们自己的特色。当前，监督工作既是人大的重点，也是乡镇人大工作的难点和弱点。乡镇人大要依法行使监督权，就要转换思想观念，消除思想顾虑，大胆开展监督，寓监督于支持之中。做到既不越权，又不失职，积极支持乡镇政府有效推进工作，严格依法行政，保证党和国家的方针政策和法律法规得以正确贯彻执行。每年围绕经济社会发展中的重点、难点任务，选择1至2件，有效进行监督，并取得实效，树立人大权威。区、县人大组织的各种培训，会议、视察、检查、调研要尽量吸收乡镇人大主席、副主席参加，通过参加活动，强化其职责意识，了解掌握方式方法，不断提高乡镇人大主席、副主席的业务知识、工作水平和履职能力。

　　(四)健全制度，促进规范化建设

　　针对乡镇人大工作制度不够完善，工作程序不够规范等问题，要努力探索工作的方式、方法和途径。要认真借鉴外地先进经验和成功做法，丰富工作形式，创新工作载体，完善工作内容，提高工作实效。特别是要加强闭会期间代表活动，把闭会期间代表活动这个基础性作用做好。县人大及其常委会要加强对乡镇人代会指导，切实提高乡镇人代会会议质量，充分保障代表行使管理国家事务的民主权力。县人大常委会要指导帮助乡镇人大健全完善相关规章制度，加强乡镇人大办公自动化、信息化建设。使乡镇人大工作职责明确、有章可循，逐步走向制度化、规范化，保证乡镇人大工作正常有序开展。要抓好乡镇人大工作评议和述职评议的结果运用、督促检查。在评议过程中，对整改意见落实不力的，或拒不改正的，人大应及时向党委提出处理意见，党委应尊重人大的建议，按照干部管理权限进行处理或向上级主管部门提出处理建议，真正把评事与评人结合起来，探索建立乡镇人大讨论决定重大事项制度规定，充分发挥人大监督的权威性。

　　(五)要加强和改进人大宣传工作

　　随着信息化进程的加快，宣传信息工作的外部环境正发生深刻变化。面对开放、竞争的媒体市场，人大宣传信息工作仍有较大提升空间，要努力改变不重视人大宣传工作的现象。人大宣传工作不能“自娱自乐”，“就人大讲人大”，而要面向社会、面向基层、面向群众，积极拓展空间，构建开放型系统与活力机制，奋力形成人大宣传信息工作大格局。基层尤其要加强对人民代表大会制度和人大工作的宣传，把人大宣传工作作为党的宣传工作的一项重要任务，采取措施，抓出成效。要重点加大人民代表大会制度、代表建议办理、代表履职、代表风采等人大工作的宣传，着力提高基层和全社会民主法制意识和人大意识，提高乡镇人大的威信和影响。

　　“郡县治，天下安”。与时俱进，势在必行。乡镇人大作为最基层的国家权力机关，必须切实履行宪法和法律赋予的神圣职责，充分发挥乡镇人大在推进依法治乡，巩固基层政权，维护社会稳定，统筹城乡发展，全面建成小康社会目标中的应有作用。

　　■ 铜仁市人大常委会研究室主任 陈荣强