人民代表人民代表大会制度是我国的根本政治制度，地方各级人民代表大会是国家权力机关，地方人大及其常务委员会地方工作的“虚”与“实”，是地方民主法制建设的晴雨表。人大工作做得实，民主法制建设就进步大;人大工作做得虚，民主法制建设就进步小。以1954年9月成立全国人民代表大会为标志，人民代表大会制度建立60年来，特别是改革开放以来得到不断完善和发展，为扩大公民有序政治参与，提升整个国家的民主治理质量提供了制度保障。但是，由于多种原因，这一制度的“伟大功效”还没有充分发挥出来，不少地方人大监督难开展，决定难落实，任免难较真，重程序、轻成效，虚招多、实招少，“务虚”多于“务实”，不经意患上了“过度务虚症”。

　　一、地方人大工作过度务虚的主要表现

　　(一)“踏踏实实搞形式，认认真真走过场。”

　　在地方人大履职过程中，不少同志认为人大工作“务虚”的多，“务实”的少，只能按部就班、走好程序。有时片面强调程序和规范，重工作步骤而轻实际效果。比如，召开一些必要性不大的会议，印发一些没有实质意义的文件，把力量投入本身当成工作成效，把工作过程本身当成工作实绩，满足于做一些程序性工作。有些监督看起来程序严密，符合有关法律规定，但只是“雨过地皮湿”，甚至是“干打雷不下雨”，只见“花”开，不见结“果”。有的人大听取和审议专项工作报告前，深入开展专题调研的少，提出有针对性、高质量审议意见的也不多。有的调查研究“总结经验”成为“铁定主体”，“宣传不够”成为“通用问题”，“增加经费”成为“永恒建议”。分组审议发言内容中肯定成绩的多、提问题的少，搞“莺歌燕舞”。“会议没有不隆重的，闭幕没有不胜利的，鼓掌没有不热烈的，领导没有不重视的，群众没有不满意的，路线没有不正确的，形势没有不大好的,报告没有不通过的，人事没有不同意的……”监督成了纯粹的图形式、走过场。

　　(二)“检查一阵风，过后一场空。”

　　有的地方人大的监督工作作风不扎实，视察、检查一窝蜂，讲排场，图规模，“检查未到，通知先行”，执法检查似乎“就该这样做”的“习惯成自然”。往往按事先安排的路线，看事先确定的企业和单位，走马观花;听事先准备好的汇报，谈工作业绩、发展思路的多，而问题和差距一笔带过，了解不到真实情况，难以发现执法中存在的问题，调研出来的意见、建议自然也就偏颇乏力。跟踪问效工作比较薄弱，不同程度地存在着“查了就了”的现象。有的在检查、调查、审议结束后，也形成了书面材料，交给政府办理。但有关意见是否落实、有关部门是否在整改、有关问题能否得到解决，很少进行跟踪调查和督办催办，顶多让政府书面报告一下落实情况，一般就没有了下文，到头来“星星还是那个星星，月亮还是那个月亮”，造成“监督已经监督了，而问题还是问题”。

　　(三)“代表代表，会散就了。”

　　目前我们的代表工作还有许多不适应社会主义民主政治发展要求的地方。一方面，表现在有些地方忽视代表工作，不注意代表作用的发挥。比如，每年听取和审议“一府两院”工作报告，代表们都提出诸多中肯的建议意见，事实上却是“建议年年提，年年是建议”;专题询问成为“作秀”和“对台词”;人事任命之后，对拟任人员的履职情况，不闻不问;代表小组建设“只抓点、不带面”，开展主题活动“雷声大、雨点小”，代表述职“重人数、轻质量”……诸如此类,不一而足。另一方面，表现在有的代表自身履职意识不强，仅把代表当成一种政治荣誉，甘当“会议代表、挂名代表、举手代表、哑巴代表”，闭会期间很少参与人大常委会组织的活动或者很少联系选民，即使联系也只是流于形式，对选民反映的问题只是听一听、记一记，并没有实质的后续动作。有些代表在审议各种议案、报告和其他议题时，存在“你好、我好、大家都好”的“好人主义”，“见面握握手、会上拍拍手、表决举举手、散会挥挥手”，没有认识到代表不议政就是失职，平常不作为就是白当。

　　(四)“不求过得硬，只求过得去。”

　　作为监督主体的人大有时顾虑较多。在具体实施监督时放不开手脚，敢于监督和善于监督的问题没有解决，存在遇到疑难问题，不愿监督”的情况，宁可“失职”也不“越权”。有的认为人大监督“多不得少不得，急不得慢不得，深不得浅不得，硬不得软不得”，抱着“面子上马马虎虎过得去”的态度，敷衍了事，甚至“顶着盛装不唱戏，手持剑戟不捉鬼，把着印信不出征”。监督工作做深了，怕误会“什么意思”;不做呢，又“没有意思”;只好不深不浅，做点“意思意思”。

　　二、地方人大工作过度务虚的主要成因

　　(一)法律制度不完善

　　为了使地方人大更好地履职，国家专门颁布了一些法律法规。但长期以来，由于《宪法》和《地方组织法》对地方人大一些职权采取了概括式的原则规定，在实践中缺乏可操作性，从而导致地方人大不敢或不能及时有效地依法进行监督。《监督法》的颁布，更好地促进了人大工作的法制化和规范化。但其规定的监督范围和方式相对地方人大工作来说还比较狭窄，对听取专项工作报告、审查批准计划和预算、开展工作评议、执法检查等监督方式有比较明确的规定，但对这些决议决定的贯彻落实情况缺乏制度性跟踪机制，主要依靠“一府两院”的自觉性。如果相关部门不认真执行人大决议决定，也缺乏相应的处罚机制予以保障，人大监督难以深入，“不说白不说，说了也白说”这个说法虽然不完全正确，但在一定程度反映了地方人大监督工作所面临的矛盾和困境。

　　(二)行使职权不到位

　　根据我国《宪法》第一百零四条的规定，地方人大是以国家名义决定地方重大事务的主体，但现实中人大职能得不到充分行使。人大本身开展工作怕说“越权”，监督“一府两院”怕说“揽权”，抓人事任免怕说“争权”。不少人大工作者工作主动性、进取心不强，认为人大是“牌子大、架子空、实权小”，“名义上的权力机关，实际上的养老机关”;感到进入人大机关，“政治仕途打句号，组织信任打问号，等着退休打括号”，“头两年摸索看，第三第四年试着干，最后一年等着换”，别人说成“二线”，自己退到“三线”，甚至“靠边坐，顺着说，闷着喝，闲着乐”。同时，现行法律法规数量上千，地方人大代表及常委会组成人员构成，更多地是为了考虑组织意图的顺利实现，而“内部圈定”，其专业结构、阶层结构、年龄结构严重失衡，且大多为兼职，要监督这么多法律法规的实施，时间有所不及，精力也有所不济，有时的确只能点到为止。

　　三、走出过度务虚的对策

　　(一)务立法之实

　　立法是人大常委会的主要职责之一。邓小平在改革开放之初就强调“一手抓建设，一手抓法制”。中共十八大以来，习近平总书记多次对法治中国建设提出要求，“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国;人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题”。2014年3月9日，张德江委员长在《全国人大常委会工作报告》中列举了提高立法质量的诸多举措，其中“增强法律的可执行性、可操作性”名列首位，“针对一些法律规定比较原则、需要制定的配套法规和规章过多等问题，强调要科学严密设计法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用”。之前他还举过一个例子:“说在家里看漫画书，一个漫画画的是一个苍蝇拍，拍子的柄做得很漂亮，弯弯曲曲的，但是拿这个拍苍蝇，却拍不到。”他说立法不要造“弯曲的苍蝇拍，要做金属的‘直拍”。这应是立法者的目标，也是民众的期待。

　　(二)务监督之实

　　提高监督实效是人大工作的重点。张德江曾经说过，“人大及其常委会要理直气壮地把监督抓起来，以依法促进‘一府两院’及其工作人员依法行政，公正司法作为根本出发点和工作重点，切实加强和改进监督工作。”这就需要人大既要有积极开展监督工作的精气神，又要具有技高一筹的能力，也就要敢于监督和善于监督。怎样实现这种结合，关键要把握两点：其一，要遵循不包办代替的原则。彭真说过：“我们讲监督，不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。如果这样，就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一管不了，第二也管不好。”“我们应当在宪法规定的人大常委会的职权范围内进行工作，这是一个界线，不要越俎代庖。”其二，要突出重点抓大事。对此，彭真曾经形象地指出：“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事;日常工作不必去管，多一事不如少一事。”像邓小平所说的那样，把“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”作为衡量人大监督工作的标准，切实代表人民管理地方事务，履行法律赋予的神圣职责。

　　(三)务决定之实

　　重大事项决定权是我国《宪法》赋予人大及其常委会的一项基本职权，必须讲求实际效果。首先，应正确认识和理顺与同级党委决策权的关系。一方面，地方人大要坚持党的领导，认真负责地履行重大事项决定权;另一方面，地方党委要严格规范地决策好重大事项。对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大依法行使职权，使党的主张通过法定程序变为国家意志和人民的自觉行动。其次，坚持从实际出发，增强决议、决定的针对性和可操作性。党的十八届三中全会明确提出：“各级政府重大决策出台前要向本级人大报告。”要建立和完善重大事项报告制、审议制、备案制和督办制，尤其是要结合当地实际情况科学界定重大事项的范围，规范程序，着力解决重大事项审查监督难以把握和操作的问题。再次，要保证对决议、决定的贯彻落实。只管作出决议、决定，而不去抓好监督落实，是不负责任的表现。对决议、决定执行不力，或拒不执行的，要敢于通过采取措施以至组织特定问题调查、质询等手段加以纠正和处理，维护地方人大依法行使决定权的严肃性和权威性，督促和保证决议、决定切实得到执行。

　　(四)务任免之实

　　选举任免国家机关工作人员，是我国各级人大及其常委会的一项重要职权。依法行使人事任免权，应加强三个方面的工作：一是坚持党管干部的原则。要坚决贯彻党委的意图，常委会党组和组成人员中的党员必须与党委保持一致，努力促成党委人事安排意图的实现。二是严格依照法律程序进行任免。要建立和完善具有可操作性的人事任免办法，对提名、公示、考试、考核、情况介绍、审议表决、颁发任命书等工作程序作出明确具体的规定。表决人事任免案时，有“通过”和“不通过”两种可能，只要符合法定程序，两种结果都是正常的。不能以没有通过的个别情况认定人大常委会人事任免的是非成败，批评人大不与党委保持一致。三是加强任后监督。要通过各种途径经常调查了解和收集人民群众对被任命人员意见，并及时进行反馈和提醒，有计划地对其所领导的部门工作进行评议。通过工作评议或述职，达到既监督事、又监督人的目的。对有严重违法和重大失误的人员，要坚持原则，勇当“打铁匠”，敢于动真碰硬，依法进行诫勉、撤职或罢免，增强被任命人员的“公仆”意识和工作责任感;绝不能当“木匠”，睁一只眼闭一只眼;更不要当“泥瓦匠”，遇事和稀泥，大而化之。

　　(五)务服务之实

　　人大作为权力机关，无论采取何种形式行使职权，归根到底，就是“全心全意为人民服务”，就是“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。人大工作要实现这个要求，就得树立“规规矩矩走程序，扎扎实实抓工作，明明白白要效果”的理念，在“化虚为实”上下功夫。首先，要进一步增强服务代表意识，注重发挥人大代表在推动转变经济发展方式、服务和促进经济社会科学发展方面的作用。要围绕中心，服务大局开展工作，组织人大代表通过执法检查、代表视察、专题调查、接待选民等，积极履行法定职责，摸实情、出实招、求实效，支持和督促“一府两院”工作。其次，要按照《监督法》的要求，严格依法履行人大常委会的职责。根据经济社会发展的现实需要，确定人大的专项工作报告和视察调研内容，精心组织好人大的每一次会议、视察和执法检查活动，寓监督于服务之中。按照党的十八大报告要求，“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例”，努力提升新时期人大工作务实高效水平。

　　■ 松桃苗族自治县人大常委会办公室 吴广政