《深化财税体制改革总体方案》吹响了新一轮财税体制改革的进军号。改革着力建立现代财政制度，现代财政制度的基础是现代预算制度，预算管理制度以推进预算公开透明为核心。预决算公开,被形象地称之为“阳光财政”。推进预决算公开，有利于保障公民的知情权、参与权、表决权和监督权，更好地加强预算决算的管理和监督。阳光财政下，如不加强对地方政府性债务的“清渠通淤”，其势必成为汹涌暗流，一旦溃堤，将极大影响政府财政风险。十八届三中全会明确提出：“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”因此推进“全面规范、公开透明”的全口径预算管理改革中，加强地方政府性债务管理应当成为重点工作之一。

　　一、新时期党和国家对各级人大常委会“钱袋子”监督寄予更高期待

　　全口径预算管理是基于中国本土的预算管理问题提出的一个概念，在国际上并没有对应的提法。我国官方最早提出全口径预算管理可以追溯到党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该决定第21条提出：“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监督与管理，加强各级人大对本级政府预算的审查和监督。”目前在我国较为权威的全口径预算管理的定义是：“包括一套涵盖政府所有收支项目的预算报表体系、预算权的配置、预算管理范围、预算管理模式及预算报告体系在内，具有中国特色的预算管理制度。从管理主体来看，既指政府及其财政部门在行政层面对政府收支的全口径管理，也指各级人大在立法层面对政府收支的“全口径预算控制”。从关于政府所有收支的范围界定上分析，根据我国政府肩负的经济、社会、政府职能，以及具有中国特色的国情即由国家拥有或控制土地、资源所有权和直接控制大规模的国有企业，纳入全口径政府预算管理的收支应包括政府机构自身的收支、政府为履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支，以及显性和隐性的债务责任。

　　党的十八大报告明确提出：“加强对政府全口径预算决算审查和监督”，这是我国首次在党代会报告对预算审查和监督工作提出如此具体的要求。党的十八届三中全会又提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，这是新时期党和国家对各级人大常委会“钱袋子”监督寄予的更高期待，充分说明了建立和完善政府全口径预决算审查和监督制度的重要性和迫切性。

　　二、政府债务收支预算是全口径预算管理的重要组成部分

　　地方政府债务的实际情况。当前，贵州正处于加速发展、加快转型、推动跨越的关键时期。由于历史欠账多，加上地表起伏度大导致建设成本高等原因，基础设施建设、民生事业发展等方面资金需求较大，须多方加以筹措，各级地方政府都具有较强的融资动机。截至2013年6月底，我省各级政府(包括省、市、县、乡四级政府)债务规模总额6321.61亿元，其中：负有偿还责任的债务4622.58 亿元，负有担保责任的债务973.70亿元，可能承担一定救助责任的债务725.33亿元。

　　地方政府债务的发展趋势。随着预算体制改革，近期国家在十省市开展地方政府债券自发自还试点;加上《预算法》修订将地方政府发债松绑，给地方政府适当的举债权，以解决地方政府以融资平台工具筹资可能形成的财政、金融风险，已成为从中央到地方、从学术界到实践部门的共识。

　　结合既成事实和未来发展趋势，地方政府债务收支已成为并将长期成为地方政府财政收支的重要组成部分。地方政府债务日趋扩大的态势，加大了政府债务管理风险。加之中央对融资平台向银行贷款采取了一些限制措施，地方政府转而通过各类风险更为隐蔽、成本更高的影子银行渠道融资，债务隐性化，金融与财政风险交叉传染。因此，更有必要将政府的各类债务性融资全部纳入预算管理，使其成为全口径预算管理的重要组成部分，切实遵循政府预算的统一性、完整性、真实性的原则，按照“预算一个盘子、收入一个笼子、支出一个口子”的要求，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，有效加大对地方政府债务收支的管理和控制，进一步加强对债务支出的跟踪管理，纠正无支出计划，结构不合理、用钱不算账等问题。

　　三、我省地方政府性债务前景的机会与风险

　　自2009年财政部开始代发地方政府债券起，地方政府债务迅速增加，债务风险也随之上升，制约了经济的健康发展。债务问题引起了广泛的关注。随着2013年下半年审计署组织全国审计机关对政府性债务进行审计以及今年十二届全国人大常委会对预算法修正案草案的三审，地方政府性债务如何纳入预算管理再次成为社会各界关注的焦点。人大代表、政协委员纷纷提出关于加强政府性债务管理的意见建议，其中民进贵州省委提出《提高政府债务管理科学化水平建议》的提案最具代表性。提案剖析了举债的主体多元化、程序随意、规模与成本控制不力以及偿债规划不明等问题，并从公开透明规范有序等方面提出了意见建议。

　　从贵州省审计厅发布的《贵州省政府性债务审计结果》来看，截至2013年6月底，全省已支出的政府负有偿还责任的债务中，用于市政建设、交通运输、教科文卫、保障性住房、土地收储、农林水利、生态建设和环境保护等基础性、公益性项目的支出占85.09%;其余资金用于工业、能源等方面。政府性债务发挥了重要和必要的资金补充作用。政府性债务资金的投入，不仅在一定程度上缓解了我省历史欠账多、建设成本高等因素带来的资金筹措压力，较好地保障了全省经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，产生了较好的经济效益和社会效益。比如，在基础设施建设方面，截至2013年底，全省高速公路通车里程达3281公里，铁路总里程达2100多公里，长期制约我省发展的交通瓶颈问题正在加快破解。又如，通过多方筹集资金，加大保障房建设力度，仅2013年竣工的城镇保障性住房就有10.1万套，改造农村危房达40.1万户，我省城乡住房困难群众的住房问题正在得到有效解决。审计结果表明，从我省经济发展水平、政府性债务现状、资产与负债的相互关系看，目前我省政府性债务风险总体可控。

　　同时，审计结果也客观指出，贵州政府性债务管理使用中存在的主要问题是：部分地方政府负有偿还责任的债务增长较快;部分地方和行业偿债压力大，有2个市级、2个县级、1个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，基础设施、教育等行业债务偿还压力较大;部分地方和单位存在违规融资、违规使用政府性债务资金等问题。审计分析产生上述问题的原因是多方面的，主要有：一是我省经济社会发展相对滞后，历史欠账较多，财力薄弱，基础性、公益性项目建设资金面临较大缺口;二是现阶段我省仍然是投资拉动型经济，在财力薄弱、社会投资不足的情况，为了加快发展、改善民生，一些地方把举债作为有效扩大投资的重要途径，一定程度上造成了政府性债务增加;三是由于过去债务使用的程序控制和管理制度不健全，同时存在制度执行不到位的问题，部分地方和单位重借轻管，存在违规融资和违规使用行为。

　　积极回应社会关切开展工作，省委、省政府对地方政府性债务问题一直都予以高度重视。赵克志书记在2013年底的全省经济工作会议上特别强调要加强债务源头规范，做好债务应急预案，强化舆论引导，防范债务风险问题。陈敏尔省长在2014年初的全省财税工作会上提出了防控政府性债务风险的基本思路，一是加强债务管理，化解存量债务，规范新增债务，建立长效机制，严格落实责任;二是加强资产经营，促进保值增值，推动滚动开发，实现良性循环，真正做到“借得了、用得好、管得住、还得上”。

　　省财政厅自2013年10月起在省内开展了大量实地调研，草拟了《贵州省政府性债务管理暂行办法》、《加强地方政府性债务管理的指导意见》和《贵州省政府性债务风险预警管理办法》等相关配套办法。其中《贵州省政府性债务管理暂行办法》已提交省政府常务会议初步审议，待中央正式出台债务管理政策后就及时修改完善，从“借、用、管、还”方面严格债务举借，切实加强地方政府性债务管理水平。

　　我省审计机关将通过建立对政府性债务“借、管、用、还”各环节的动态化、常态化审计机制，把政府性债务审计与财政管理、部门预算执行、党政领导干部任期经济责任等审计有机结合起来，把政府性债务状况作为党政领导干部任期经济责任审计的重要内容，实行全程审计监督，促进和规范债务管理，防范债务风险，提高资金使用效率。

　　综上可以看出，从我省地方政府性债务的现状、社会关注程度、省委重视程度、省政府及有关部门采取措施等多方面分析，地方政府债务将处于边化解、边增长、再化解的一个长期的过程，发展的需要与风险并存。只有监督管理措施得当，才能防范风险，促进加快发展。

　　四、人大在地方政府性债务监督上应有所作为

　　全口径预算关系到公共资源配置、财政政策和民众利益等重要问题，强化人大对全口径预决算的审查和监督，积极稳妥防控政府性债务风险，对于提高财政资金使用效率，提升财政民主化水平，对于建设政府真正全方位的“阳光财政”有着十分重大的意义。

　　我省是欠开发、欠发达的省份，经济社会发展相对落后，政府发展经济社会的职能突显，税收收入规模有限，以中央转移支付依赖度高。适当举债获得债务资金的投入，较好地保障我省经济社会又好又快发展的资金需要，加快基础设施建设，推动民生改善和社会事业发展，对促进我省发展有较大的积极作用。举债可能发生的局部风险也不容忽视。就其原因，主要是由于资金使用主体与债务主体的脱节，一方面，地方政府对融资平台、上级政府对下级政府债务存在隐性担保，应承担相应偿债责任;另一方面，融资平台等大多数地方政府性债务又不纳入预算管理，偿债责任难以落实，债务增长较快。再具体分析其偿债资金来源，现有融资模式过度依赖土地出让金，土地未来增值收益被一次性归入当期政府，容易导致土地资源过度超前开发，助长高地价、高房价以及政策短期行为。可以说，地方政府性债务目前虽总体可控，但仍是一股汹涌的暗流，一旦决堤，损害的绝不仅仅是一个地方的财政和经济。

　　对地方政府主动加强自身债务管理的信任不能代替监督，自我监督也不能代替外部监督。这正如一个外科医生给自己做外科手术，无论医术如何精湛，总有自身无法克服的局限性。因此，有效管控地方政府性债务，提高资金使用效益，遏制政府盲目举债乱花钱，必须彰显人大的监督力量。地方人大监督地方政府性债务应理直气壮：

　　(一)应当积极主动推进将全部债务纳入全口径预算管理，置于人大的监督之下

　　也就是说人大要强化预决算审查批准和监督的主要途径，完善人大及其常委会预决算审查监督机制，推动由“行政预算”向“法治预算”的转型。这就要求切实做好全口径、全过程。所谓的全口径，就是政府每花一笔钱都要受到人大的审查和监督。所谓的全过程就是人大及其常委会的监督要伴随政府花钱的各个环节和全部流程之中。对地方政府性债务而言，不但要从“借、用、管、还”方面严格债务举借，更要从行政问责、绩效问责等提高资金使用效率。

　　当然，将地方政府性债务纳入了预算管理，只是彰显人大的监督力量的第一步。目前，由于报送人大的预算决算报告报表都过于简单，人大审查预决算时间仓促、审查程序不完善、审查力量不足。总的预算审查监督都不可避免出现虚化，就必须完善程序建设，确定合理的、明确的时限，以确保监督的有效性。另一方面，也需要健全人大组织机构设置，加强专业人员配备，才能有力保障人大实施财政监督。说到底，债务管理和债务监督都是很专业的事情，写得再通俗，没有一定的专业基础也可能看不懂。

　　(二)要提前着手开展地方政府举债的法规的调研起草工作,从顶层设计上规范地方政府举债问题

　　从全国范围来看，地方人大对地方政府性债务的监督普遍偏软甚至缺位，这与对地方政府性债务管理的法律法规尚不健全有很大关联。随着近期有望出台的《预算法》修正案以及国家关于全国政府性债务管理“一揽子”方案，可以预计都会赋予地方政府适当的举债权，因此从省级层面制定出台规范地方政府举债的法规法律障碍基本清除，在国家的顶层设计下根据我省实际情况通过立法“开明渠、堵阴沟、建防火墙”，明确地方政府的债务规模或限额，并要求地方政府提供全口径财务报告，保证透明度，硬化地方政府预算约束。同时，还可以通过立法形式规定地方政府的债务口径和偿债责任、地方人大的审批责任、审计机关的审计责任，以及对违规者的具体惩罚措施等。

　　(三)创新监督方式积极回应社会关切

　　探索地方政府债务人大审批制度，地方政府性债务每年的举借、偿还计划应事前报人大，将一定规模以上的政府性债务列入必须由人大议而必决的重大事项，还可以通过开展专题询间、代表视察调研等多种形式对地方政府性债务资金管理使用以及项目建设效益发挥等情况进行监督，建立完善政府地方债务信息向社会公布机制，提高政府性债务资金运行的透明度，绝不让“债务”成为阳光财政下的阴影。

　　■ 贵州省人大财经委预算审查处 向 波

　　评委会评语：

　　地方人大工作的由“虚”到“实”，是地方民主法制建设的发展历程。本文从人大工作“务虚”的种种现象进行分析研究，得出地方人大工作要“务实”的对策和结论。文章构思精巧，说服力强，反映出作者较好的思考能力和写作功底。