执法检查是地方各级人大常委会行使监督职权的重要方式和经常性工作，是保证宪法和法律、法规正确实施，督促行政权、司法权规范运行，促进依法行政、公正司法的重要监督手段。执法检查对纠正“有法不依、执法不严、违法不究”问题是最为有效的方法，但其效果与民主法制建设的要求存在一定差距。

　　一、存在问题

　　(一)执法检查主体存在的问题

　　执法检查的主体具有国家性、法律性和权威性。国家性指法律监督是国家权力机关的运行行为，法律性和权威性指法律监督的主体资格是法律赋予的，依法监督是执法检查主体的职权范围。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)第二十二条规定：各级人大常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律法规实施情况组织执法检查”，第二十三条规定：“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”这表明人大常委会是执法检查主体，专门委员会和常委会工作机构可以根据常委会的授权，具体实施执法检查工作。实践中经常出现以下问题：

　　1.执法检查主体法律专业知识偏弱

　　我国现有法律近240件，行政法规近670件，地方法规近8600件，且专业性强，这对执法检查主体的监督能力是一种考验，地方人大特别是县级人大常委会组成人员和机关干部中，法律专业人才匮乏，法律业务培训不多，与需要不断强化的法律监督职能不相适应，导致人大常委会的执法检查成了“外行查内行”。

　　2.执法检查主体出现错位

　　为了弥补专业人才匮乏的不足，有的地方人大常委会与“一府两院”(主要是人民政府及其工作部门)开展联合检查，即执法检查组由人大常委会组成人员、专门委员会或者常委会工作机构成员、“一府两院”领导成员联合组成，甚至安排“一府两院”及其工作部门领导成员担任执法检查组副组长。有人认为这种做法很好，一是进行联合检查，执法机关更熟悉情况，发现和处理问题更内行;二是联合检查既可以减少重复检查，又缓解了人大监督任务繁重和自身业务力量不足的问题。但是弊端也十分明显：一是法律规定人大常委会才是执法检查主体，联合检查显然导致执法检查主体错位;二是“一府两院”人员介入人大执法检查，他们既当运动员又当裁判员，难以涉及并解决深层次的矛盾和问题;三是法律设置的每一种国家机关，其权力和运行方式有都特定的意义和作用，联合检查的做法显然不符合有关法律条款的规定。

　　(二)执法检查过程存在的问题

　　《监督法》第四章对人大常委会的执法检查作了规定，从执法检查基本任务的确定、执法检查组的形成、执法检查的委托，到审议主体、审议内容、审议意见、跟踪检查等都有十分明确具体的规定，这为人大的执法检查作了科学的法定规范。各地人大的执法检查主要存在以下不足：

　　1.执法检查程序简单

　　某地人大常委会在开展某领域法律法规执法检查之前，以文件形式下发了工作方案，安排常委会主任和所有副主任担任各执法检查组组长，分别到辖区内各县(市)开展执法检查，明确检查内容为：一是学习、宣传法律法规情况;二是贯彻实施法律法规的主要做法和经验;三是贯彻实施法律法规过程中存在的主要问题和困难，并明确要求采取实地查看、听取汇报的方式进行。具体任务为：每个执法检查组负责两个县(市)，每个县(市)查看两个点。事先既没有召开各检查组成员业务培训会议，专题学习该领域的法律法规，也没有给各组发放相关法律法规文本或者印发法律法规文本中的主要条款。检查方式也十分简单，把个别走访、查阅资料、问卷调查等方式束之高阁。这样的执法检查，虽然声势浩大，但检查程序也过于简单。

　　2.将执法检查与其他工作同步进行

　　为了节省时间和精力，某地人大常委会将对某领域法律法规的执法检查与两项调研工作同步安排。由于时间紧、任务重，结果是执法检查与调研工作全成了走马观花。在个别县(市)检查时，来不及做实地查看、查阅资料、发放问卷等工作。这样的安排，政府涉及执法检查工作的部门得陪同，涉及调研工作的部门得陪同。到了基层，当地人大有关人员、政府及相关部门人员也不能不陪同，成了实实在在的雷声大雨点小，甚至是只有雷声不见雨。难怪有人说，人大工作经常是“认认真真搞形式，扎扎实实走过场”。

　　3.将质量不高的汇报材料放过关

　　上级或同级人大开展执法检查时，被检查机关的汇报材料至少应包含以下几个方面：一是相关法律法规的宣传情况;二是相关法律法规主要条款的贯彻落实情况;三是法律法规本身存在的问题及建议;四是今后的执法努力方向。但执法检查组在县(市)、乡(镇)开展工作时，经常会遇到质量不高的汇报材料。某地人大常委会对某领域法律法规进行执法检查时，发现某县人民政府的执法情况汇报材料仅仅涉及了相关法律法规的宣传情况，法律法规的个别条款落实情况和今后的执法决心。针对这类质量不高的材料，执法检查组应该直接指出汇报材料存在的主要问题，要求对法律法规主要条款的贯彻落实情况作补充汇报并重写汇报材料。

　　(三)跟踪检查方面存在的问题

　　《监督法》第二十七条规定：“一府两院”向人大常委会报告执法检查审议意见处理情况后，人大常委会可以组织跟踪检查。执法检查的核心是检查“一府两院”的法律法规贯彻落实情况，对发现问题提出整改意见，而跟踪检查则是执法检查的有效延伸。由于人大工作具有间接性和抽象性，执法检查的效果主要取决于被检查机关的态度和自觉性。因此，《监督法》规定了跟踪检查这一监督方式，各地人大的跟踪检查工作存在以下问题：

　　1.工作针对性不够强

　　跟踪检查工作主要是检查“一府两院”对人大常委会审议意见的落实情况，需要检查组不仅将被检查机关的汇报材料与人大常委会的审议意见逐一比照检查，还需要深入基层，逐一核实印证。

　　由于文字需要精练，人大常委会的审议意见往往不列举实例，但组成人员和参会人员在会议上列举的实例大都是来自第一线的真实材料，跟踪检查时，就应该多核实这些实例的依法整改情况。可惜各地人大开展的根踪检查往往没有这样做。

　　2.检查方法单一

　　听取汇报多，实地查看少;雾里看花多，深入基层少，这是人大调研和执法检查工作常有的毛病。跟踪检查也常有这种毛病，一般都看一个或两个点，听听汇报了事。

　　3.检查手段缺乏刚性

　　与调研和执法检查相比，跟踪检查应该是稍带刚性的监督手段。对群众普遍反映的问题，对人大常委会组成人员提出的批评意见，就应该跟踪到底。

　　二、对策

　　人大常委会执法检查质量的高低，取决于人大自身是否有较高的政治素质、业务素质和务实精神，取决于是否启动各种检查手段，取决于在人大广泛宣传和社会公众的参与程度。当然，还取决于“一府两院”依法行政、公正司法的责任感、自觉性和执法司法能力。

　　(一)增强人员素质

　　人大常委会组成人员、执法检查组成员的政治素质、法律素质、业务素质是影响执法检查质量的关键，一句话，“打铁还须自身硬”。

　　1.优化人大常委会组成人员结构

　　多数人大常委会组成人员具有较广泛的代表性，政治素质高，有丰富的工作经验，但这并不意味着他们就能适应多个领域执法检查工作的需要，还得在优化组成人员结构上下功夫：一是提高知识化水平，增加专业人员比例;二是适当改善人大常委会年龄结构，扩大年富力强人员在常委会组成人员中的比重，形成知识化、年轻化的干部队伍，以利于充分行使监督职权。

　　2.加强有关法律法规的培训

　　在每次执法检查前，由专家对执法检查组作相关法律法规及工作知识的培训，同时，将这种培训贯穿于执法检查的全过程。在人大常委会会议召开之前，还应对全体组成人员进行培训。通过这样的培训，使组成人员和执法检查组成员掌握相关法律法规，掌握执法检查程序和方法，提高法律素质和履职水平。

　　3.聘请专业人才加入执法检查组

　　根据《监督法》的有关规定，执法检查组由人大常委会组成人员、专门委员会或者常委会工作机构成员构成，可以邀请本级人大代表参加。这为选择专业代表加入执法检查组织提供了法律依据。也可以聘请专业人员，以法律顾问、陪同人员的身份随行，做执法检查组的参谋，从而改变执法检查力量薄弱的现状，为该项工作提供人才支撑。

　　(二)完善工作环节

　　增强人大常委会的执法检查效能，还得从完善执法检查工作环节方面下功夫。

　　1.采取灵活多样的检查方式

　　在做好召开座谈会、听取汇报、实地察看等常规工作的同时，灵活地采用突击检查、抽样调查、查阅资料、发放问卷、个别走访、设立举报电话和举报箱等方式，深入基层了解社情民意，便于在执法检查报告中提出针对性强的意见建议，为人大常委会的审议工作提供真实可靠的第一手资料。

　　2.杜绝与被检查机关开展联合检查

　　被检查机关的人员，无论职位高低，一律不编入执法检查组，只能担任陪同人员。被检查机关是人大及其常委会的监督对象，其人员作为陪同者，职责就是在接受检查的前提下向执法检查组提供情况，回答执法检查组的工作询问，绝不是联合检查。只有这样，才能保证人大执法检查的严肃性和权威性，不致于出现执法检查主体的错位。

　　(三)撰写高质量的执法检查报告

　　执法检查能否切中实际问题，不仅是执法检查报告的关键，更是人大常委会审议质量的关键。写出高质量的执法检查报告，可以从以下几个方面考虑：

　　1.召开执法检查汇总会议

　　汇总分析检查中收集到的各方面情况，是执法检查的基础环节。除基本情况的汇总外，应重点汇总执法检查议题公布后群众所提出的意见、执法检查组收集的意见、有关单位向人大常委会反映的意见、媒体反映的意见等。

　　2.形成执法检查报告

　　执法检查报告主要包含以下内容：一是社会对法律法规的知晓面(即被检查机关对法律法规的宣传情况);二是对法律法规实施情况的评价(包括所取得的成绩和存在的问题);三是工作建议。有时还可以对法律法规的个别条款提出修改完善建议。

　　3.提高人大常委会会议审议质量

　　人大常委会组成人员听取和审议执法检查报告，是执法检查工作的重心所在。审议前，人大专门委员会和常委会有关工作机构应做好以下工作：一是及时下发会议通知，通知里提出开展相关调研的要求。二是发放执法检查报告，便于组成人员提前阅读报告，作好审议准备。三是保证审议时间，把报告议深议透。四是保证发言人员的广泛性。参加执法检查的常委会组成人员作重点发言，肯定成绩，指出不足，提出工作建议;参加执法检查的人大代表、专家作补充发言;列席会议的执法检查组陪同人员、“一府两院”及其工作部门负责人在听取意见建议时，可以对个别问题作出说明。

　　4.加强跟踪检查。

　　《监督法》规定，人大常委会的执法检查审议意见交由被检查机关办理，被检查机关要向人大常委会报告整改情况，人大常委会可以组织跟踪检查。执法检查的目的是保证法律法规的进一步实施，要真正达到这个目的，就必须监督被检查机关落实人大常委会的执法检查审议意见，而最有效的监督手段就是跟踪检查。

　　总之，地方人大常委会，应充分利用执法检查这一有效形式，强化和提升监督力度，保证法律法规的有效实施，彰显权力机关崇高神圣的法定权威。

　　■ 黔东南自治州人大常委会研究室 潘 刚

　　参考文献：

　　①谢慧：《人大执法检查制度的历史流变及其完善》，道客巴巴网，上传时间2012年5月18日。

　　②葛兴军：《提高地方人大常委会执法检查质量之我见》，《南方论刊》2009年第2期。

　　评委会评语：

　　加强对政府全口径预算监督，是各级人大面临的新课题。本文针对当前敏感的地方政府性债务，人大如何监督问题进行研究，观点明确，析理小中见大，切中地方政府理财时弊，对策合理可行，对人大加强和改进财政预算监督，积极稳妥防控政府性债务风险，建设“阳光财政”有参考价值。