2020年初，正是新冠疫情肆虐的时候。贵阳市人大常委会围绕市委重大决策部署和城市基层社会治理体系和体制改革工作进展和需要，进行的立法调研和立法制定工作没有因“疫魔”的肆掠而停下脚步。

　　在贵阳市人大常委会副主任刘俊的带领下，贵阳市人大社会建设委员坚持以问题为导向，充分听取各方意见，在一场场弥漫着“火药味”的激烈讨论声中，新的城市基层社会治理地方性法规初审工作正蹄疾步稳的越走越清晰……

　　“三感社区”的制度探索，如何通过立法予以固化?

　　镜头拉回到2020年7月2日的立法工作座谈会上……

　　贵阳市人大社会建设委员会主任委员李艳向大家介绍道：“为适应贵阳市撤销街道办事处，成立社区服务中心的改革需要，贵阳市于2013年12月1日颁布施行了《贵阳市社区工作条例》。法规实施以来贵阳社会治理水平得到提升，城市建设管理得到发展，社区服务能力得到提高，社区居住环境得到改善，形成了全国社区建设和社会治理的‘贵阳经验’，社会功效十分显著。”

　　2019年底，根据城市基层社会治理体系和体制改革工作的需要，经贵阳市委研究，决定撤销全市100个社区服务中心，科学规范设置72个街道办事处。从2020年初开始，贵阳市人大社会建设委就开始了长达半年的广泛调研，在充分研究、反复论证的基础上，我们认为该法规失去了原有的立法基础和法律适用的对象，不能适应新的城市基层治理格局的要求，实际已无可操作性。因此，建议废止《贵阳市社区工作条例》，并制定新的《贵阳市街道办事处工作条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)。

　　“现在正是城市基层管理体制机制改革的起步时期，诸多街道办事处还处在职责不清、条块不明的理顺、过渡阶段。按照习近平总书记提出的‘着力提升人民群众获得感、幸福感、安全感’重要指示精神，贵阳市已出台建设‘三感社区’试点方案，街道办事处作为‘三感社区’建设的重要实施主体，若能在立法中将‘三感社区’建设与街道相结合，以‘赋权、下沉、增效’为重点，理顺街道、社区和居民委员会三者错综复杂的条块关系，明晰街道办事处与政府职能部门的职责及边界，将为城市基层管理体制机制改革起到保驾护航的作用。”市民政局副局长郑彪谈到。

　　贵阳市司法局调研员黄健秋说，“按照民有所呼、我有所应的要求进行精细化服务管理及社会治理，是建设‘三感社区’的重要举措。若能通过此次立法，将我市城市基层管理体制机制改革和建设‘三感社区’的制度措施与实践予以固化，运用新时代‘枫桥经验’，处理好发展经济与服务群众、加强社会治理与提升公共服务水平等关系，巩固、扩大‘三感社区’改革和治理成果，形成长效机制，真正实现立法与改革相衔接，确保重大改革于法有据。”

　　“我还有一个建议。”贵阳市人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任陈寿宇补充说，“在立法过程中，建议充分吸纳原《贵阳市社区工作条例》实施以来，在社会管理、服务和治理中的成功经验，通过立法固化和吸收我市在创新城市基层管理体制改革工作中的成果，充分彰显贵阳特色。”

　　“党的领导”写入法规，是创新还是与立法技术规范背道而驰?

　　镜头转换到2020年10月15日的专家论证会上……

　　“《条例(草案)》能够紧扣党中央、省委、市委关于基层社会治理的决策部署，顺应基层社会治理体系建设的需求，具有很强的时代感，但是文本第二条第一款‘街道办事处是县级人民政府的派出机关，在街道党的工作委员会领导下，履行辖区公共服务、城市管理、社会治理等职能和组织开展其他有关工作。’以及第四条中第一款：‘街道办事处应当按照党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系要求，整合辖区资源，促进法治、德治、自治融合，推进各类社会主体共治共建共享。’将党的领导明确写入地方性法规是否妥当?”立法咨询专家组副组长邱刚不解地问到。

　　“我十分赞同邱刚专家的意见，党的组织机构、工作任务等内容应由党内法规规范，地方性法规对其作出具体规定不太合适，这也不符合立法技术规范的要求。”贵州民族大学法学院专家孙韡说。

　　贵州大学法学院专家吴红宇说道：“过去确实没有将党的领导入法入规的先例，但2018年《宪法》修改时，在《宪法》序言确定党的领导地位的基础上，又在总纲中第一条明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。近年来，《立法法》《监察法》《监督法》等法律均在总则将党的领导作了原则性表述，另外近期出台的《北京市街道办事处条例》也将党的领导在条例中有所明确，这是一种很好的尝试，这是否意味着我们贵阳市的地方性立法也可以踏出过去的模式，做出一些改变。”

　　会上，大家都陷入了沉思。

　　镜头切换到2020年10月21日的征求意见会上，为了更直观地倾听基层的意见，此次会议不仅邀请了各区(市、县)人大参加，每个区县还各邀请了部分街道办事处参会。会上，云岩区人大常委会副主任张贵昇 率先发言：“街道办事处是城市基层社会治理体系中最‘接地气’的重要载体，更是架起政府与社会群众之间的纽带与桥梁。贵阳市街道办事处工作立法作为社会建设委员会成立以来首部制定的地方性法规，受到基层群众的广泛关注。在向辖区内所有街道办事处征求意见的过程中，大部分街道办事处表示，在条例中明确党建引领作用对推动街道办事处工作的有序开展十分有必要。”

　　“我是前不久才调到街道党工委工作的，之前一直在办事处从事业务工作。”观山湖区金华园街道党工委副书记于犇说：“贵阳市开展城市基层管理体制机制改革，科学设置街道办事处是深入贯彻党的十九届四中全会精神，在党的全面领导下进行的，因此党建引领是街道办事处开展工作的重中之重;另外，按照三定方案的要求，街道党工委与街道办事处实际上是两块牌子一套人马，党建引领和服务群众应该是一体的，加强基层党组织建设与党的领导，有利于理顺街道党工委与街道办事处之间的关系，便于办事处在党工委的领导下，更好地开展工作，因此我认为《条例(草案)》在第二条和第四条中明确街道办事处在街道党工委的领导下开展工作是符合目前办事处工作实际的。”

　　开了三场征求意见会，是否将党的领导写入法规成为初审以来争议较大的问题，反对的理由大多认为将党的领导写入法规不符合立法技术规范的要求。

　　“社会在变革，立法技术规范也应该随着社会的变革而改变。”贵阳市人大社会建设委员会主任委员李艳认为：“中共中央《关于加强党的政治建设的意见》中要求‘贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位’。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上也强调‘必须坚持实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保全面依法治国正确方向’。这些都说明，从目前的具体实践来看，在立法中明确党的领导是必须坚持的原则和精神。”

　　“今天听到了很多来自基层的呼声，让我们也更加有底气将党的领导入法入规，这既是贵阳市地方性立法的一次尝试，也希望通过加强党对基层社会治理的组织力和领导力，以党建引领基层治理、团结动员群众、推动改革发展，促进法治、德治、自治融合，在充分体现党的全面领导的同时，确保街道工作的改革方向。”李艳说。

　　“街道吹哨、部门报到” 是口号还是赋权增效?

　　在《条例(草案)》征求意见过程中，部分常委会组成人员及立法咨询专家认为，“街道吹哨、部门报到”“接诉即办”只是一句口号，并不是法言法语，不应该写入法规。

　　镜头切换到2020年12月3日的立法专题会议上……

　　上面千条线，下面一根针;天大的事，芝麻大的权。市民政局副局长郑彪感叹道：“街道一级几乎是所有工作的执行者，但这一级往往有责无权，很多时候自身明明没有执法权却要去‘啃硬骨头’。我们基层的工作很难啊，有时候推动某项工作，还要街道的领导靠个人关系‘求’部门帮忙。”

　　“所以说‘街道吹哨、部门报到’的工作机制的重点在于办好街道与区直部门职责交叉、条块关系不顺、需要合力解决的事，打通最后一公里体制机制的堵点，才能真正实现民有所呼、我有所应，提升居民的幸福感、获得感、安全感。”市人大社会建设委员会主任委员李艳说。

　　贵阳市司法局调研员黄健秋说：“我们也要考虑到‘街道吹哨、部门报到’属于政策性语言，然而政策又具有灵活性，地方性法规的‘生命力’往往比政策要长，我们也要考虑立法的稳定性。虽然’街道吹哨、部门报到’这一机制在北京等地发挥了很大的作用，在《北京市街道办事处》条例中也有所固化，但是这一机制是否适用于我市基层社会治理的实际?”

　　“目前，在乌当区已经率先推行了‘街道吹哨、部门报到’的工作机制，主要为在城市基层治理实践中依靠街道自身力量无法解决的问题，成立了应急哨、重点哨、常规哨和协调哨四类，并按照问题来源、街道研判、区级调度、部门响应、结果反馈、考核考评五个步骤来运行。云岩区文昌阁街道也在同步推行，区直有关部门听哨而动，下沉到基层一线直接解决问题，破解了很多基层的难题，取得了很好的效果。所以说，将‘街道吹哨、部门报到’和‘接诉即办’的工作机制在法规中予以明确，强化街道办事处的统筹协调职能，为其赋权增效，将治理重心下移、行政事权下放、执法力量下沉纳入法治轨道，形成在基层一线解决问题的工作导向是十分必要的。”贵阳市民政局基层处处长李志勇说。

　　“但是这个哨怎么吹?”贵阳市人大法制委副主任委员侯匀生有些担忧道：“基层事务千头万绪，百姓诉求大小纷杂，怎么能让区直部门高效‘应哨’，这些都需要好好考虑。”

　　“赋权、下沉、增效，如何打好这个‘组合拳’是我们制定这部法规的重中之重，条例第八条赋予了街道办事处规划编制、建设和验收权，第四十四条赋予了街道办事处考核评价权，这种双向考核机制，可以让区直部门由‘裁判员’变身‘运动员’，深入一线与街道一起攻坚克难。另外，‘街道吹哨、部门报到’和‘接诉即办’的工作机制，在第二十九条也规定了相应措施予以细化，确保该机制并不是一句空口号。” 贵阳市民政局副局长郑彪说到。

　　“既然乌当、云岩等地都已率先开始‘吹哨’，且取得了很好的效果，那将该机制通过立法予以固化，我认为是可行的，为街道增能赋权，让执法权下放，打通服务群众、抓落实的最后一公里。”李艳说。

　　“从征求意见会到立法专题会，大家对一个问题如此激烈、反复的探讨，甚至还有点‘吵架’的氛围。”贵阳市人大常委会副主任刘俊感慨：“无论是立法咨询专家的专业意见还是来自基层最真实的呼吁，无论是对立法的创新还是对制度的探索，都让我们从多个角度去思考、去博弈，一部管用的法就是要经历无数次‘火药味’的洗礼才能诞生，法规将来还要面临二审、三审，还将倾注更多立法人思想的火花才能更成熟。现在，人大工作已经迈入了新的时代，无论是大胆创新还是墨守成规，我们都要立足发展实际，坚持问题导向，才能真正实现立良法促善治。”

　　供稿：贵阳市人大社会建设委员会 陈小雨