关于《贵州省公路路政管理条例（草案）》的说明
（2001年5月21日在省九届人大常委会第二十二次会议上）
贵州省交通厅厅长 卢万里
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省公路路政管理条例（草案）》（以下简称《草案》）作如下说明：
一、制定《草案》的指导思想
《草案》制定的指导思想是：以《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国公路法》为依据，结合贵州公路路政管理实际，制定地方性法规，解决公路管理机构的路政管理职责、执法手段等问题。依法治路，依法行政，从严治政，加强公路路政管理，维护公路不受破坏、损坏和侵占，保障公路的完好、安全和畅通，促进贵州经济和社会的发展，发挥公路交通在西部大开发中的作用。
二、制定《草案》的必要性
公路是国民经济和社会发展的重要基础设施，公路交通事业是我省经济社会发展战略要求优先加快发展的重点之一，也是西部大开发交通基础设施建设的重中之重。我省公路到2000年底止，全省公路通车里程达34643公里，除1002公里高等级公路由省高等级公路管理局统一管理外，其余的公路分别由省公路局所属的各地级公路管理局和县级公路管理段以及各地（州、市）、县（市、区）交通部门养护和管理，管理公路的任务十分繁重。
改革开放以来，我省公路事业得到了蓬勃发展。特别是1998年以来，以公路为重点的交通基础设施建设，每年投资均超过40亿元，其中2000年完成45.5亿元，比上年增长6.3％。到2000年底止，全省已有98.8％的乡通公路和66％的行政村通机动车，公路密度为每百平方公里19.7公里，初步形成了连结城乡、干支结合、四通八达的公路网，并发挥公路交通主渠道的作用。2000年全省公路运输完成客运量48211万人，货运量10816万吨，全省公路承担了全省综合客运量和货运量的大部份运量，为我省的经济发展作出了贡献。
我省的大部分公路是五十年代建设的，公路基础差，技术等级低，抗灾能力弱。我省公路的建设和改造，在省委、省政府的领导下，通过运用“中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资”，“贷款修路，收费还贷”等政策，和公路沿线的老百姓作出巨大奉献下进行的，取得今天这样的成就，实属来之不易。但是，近年来，大吨位车辆和超限运输车辆急增，过境车辆增多，造成公路损坏严重；公路沿线的单位、企业、居民、农民在公路两侧随意开设道口，擅自挖掘公路，占用公路修车、洗车，往公路上排放污水，倾倒堆放垃圾污物，占道进行集市贸易，破坏、损坏、侵占路产路权的现象越来越严重，影响了公路的完好、安全与畅通。因此，加强公路管理，保护公路、公路用地及其附属设施完好，保障公路安全畅通，充分发挥公路交通在社会主义现代化建设和人民生活中的重要作用，特别是在西部大开发中的作用，关系到省委、省政府“举债修路，加快发展，收费还贷”和“富民兴黔”战略决策的落实。
过去，我省公路管理的依据是《中华人民共和国公路管理条例》、《贵州省公路暂行条例》，但这些法规出台较早，对公路管理已不适应。虽然1998年1月1日《中华人民共和国公路法》正式施行，但它是着眼于全国制定的，内容比较原则。因此，结合我省公路管理的实际情况，对国家法律、行政法规的一些原则规定加以具体化，使之更具有可操作性，是十分必要的。
三、《草案》起草经过
1998年至2000年省人大常委会和省人民政府的立法工作安排，把《贵州省公路路政管理条例》列入立法调研项目。省交通厅在总结近几年来贵州公路管理经验、教训及出现的新情况、新问题，借鉴外省公路路政管理立法经验的基础上，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公路法》等有关法律、法规，从1999年起开始了起草工作。其间，我们广泛征求了省公安、财政、国土资源等部门的意见，并派员到云南省进行考察调研，经数易其稿，于2000年8月正式报送省政府。省政府法制办广泛征求了省人大财经委以及省建设、公安、工商等部门的意见，并组织省交通厅、公路局到贵阳市、遵义市进行调研，多次召集交通、公安两部门的负责同志协调立法中的问题。经过广泛征求意见，深入调查研究，反复讨论、修改。经省政府第三十八次常务会议讨论通过，形成了《草案》。
四、主要问题的说明
1、关于公路规划、建设、养护管理
《中华人民共和国公路法》已经对公路规划、建设、养护管理作了较详尽的规定，我省1987年颁布的《贵州省公路暂行条例》也作了相应规定，因此，《草案》对这方面的内容不再重复。在公路路政管理方面，《公路法》虽作了规定，但因各省、市、区的具体情况不一样，比较复杂。现一些省已依据《公路法》制定单行的地方性公路路政管理法规。黑龙江等省相继颁布了《公路管理条例》。目前，在西部大开发中，公路建设是重要的交通基础设施建设，建设是关键，管理也十分重要。为了充分发挥公路的效能，保证公路始终处于完好、畅通状态，《草案》着重加强对公路的管理，维护公路管理秩序。
2、关于公路管理机构承担公路路政管理职责和行使行政处罚权的问题
我省公路管理体制是省交通厅主管全省公路，省属各级公路管理机构管理国道、省道干线公路，国省干线公路又由省级公路管理机构垂直管理；县道、乡道由地县两级交通局所属的公路管理机构管理。为加强对公路的管理，本《草案》第四条明确我省交通主管部门和公路管理机构的具体职责划分，是根据《公路法》的规定，结合我省现行公路管理体制的实际情况确定的，主要依据和理由如下：
（1）《公路法》就公路管理机构的公路管理职责和行政处罚权有三条规定，一是第八条第四款：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”二是第五十七条：“……本章规定由交通主管部门行使的路政管理职责，可以依照本法第八条第四款的规定，由公路管理机构行使。”三是第八十二条：“……本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。”根据上述规定，我们认为：授权公路管理机构行使公路路政管理职责和行政处罚权，是有法律依据的。
（2）授予行政处罚权应与承担公路管理职责相一致。公路管理机构是交通主管部门的具体职能部门，承担公路管理的职责。公路管理机构既然承担了公路的管理职责，就应当赋予其相应的行政处罚权和采取行政措施的权利，处罚权和管理权不能分离。
（3）现行的公路管理体制是经过省人民政府决定的，既符合《公路法》第八条的规定，又符合我省实际，是行之有效的。在这种公路管理体制下，我省公路的建设、养护和管理工作取得了明显的成效。
（4）明确公路管理机构的行政处罚权，可以解决我省公路路政管理所面临的若干法律问题。例如行政复议问题，如果省垂直管理的国省干线公路管理机构不具备行政处罚权，大量路政案件的行政处罚应以省交通厅的名义作出，那么行政复议机关将是省人民政府。又如诉讼管辖问题，以省交通厅名义作出的行政处罚，应由省交通厅所在地的贵阳市云区人民法院受理，这样会给我省边远地区提起诉讼的当事人带来很大的不便，在实践中也是不可行的。
3、关于公路用地、公路两侧建筑控制区
（1）关于公路用地问题。公路用地是指为了确保公路路基、路堑、桥梁的稳固和为修建排水系统、日常取土修路、造林绿化、巩固路基使用的土地。《草案》根据《公路法》规定的“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起不少于一米的公路用地”，以及《贵州省公路暂行条例》明确的“公路两侧排水沟外缘，或坡脚护坡道、路堑坡顶截水天沟以外，国道、省道两米，县道、乡道和简易道路一米为公路用地范围”的规定，为保持地方性法规的连续性，不改变原有规定，有利于贯彻执行。《草案》沿用《贵州省公路暂行条例》的规定，规定国道、省道二米，县道、乡道一米属于公路用地范围。
（2）关于公路两侧建筑控制区问题。根据《公路法》，公路两侧建筑控制区是指由公路沿线县级以上地方人民政府按照国务院有关规定在公路两侧划定的一定区域，在该区域内禁止修建建筑物和地面构筑物。根据国务院《中华人民共和国公路管理条例》第三十一条“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米”的规定，从贵州公路交通发展的前景考虑，为今后公路的改建、扩建创造条件，《草案》第二十七条规定我省公路建筑控制区国省道不少于十米，县道不少于五米，乡道不少于三米。在公路建筑控制区内主要是禁止修建永久性、临时建筑或进行其他建筑事宜，允许进行农业耕种，因此《草案》规定公路两侧建筑控制区的范围不会对我省农业发展有影响。
4、关于法律责任
（1）关于强制措施问题。近年来，车辆超限运输以及在公路和公路两侧用地内倾倒垃圾废物，铁轮车、履带车直接上路等原因对公路、公路用地及公路附属设施造成破坏、损坏的情况增多。这类问题由于公路管理机构在实际管理中缺乏强有力的手段，不能及时足额清偿路产损失。为保障公路的完好畅通，贯彻执行《公路法》第八十五条第二款“对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离”的规定，参照1996年、1999年省人大常委会议颁布的《贵州省公路养路费征收管理条例》、《贵州省高等级公路管理条例》，并借鉴黑龙江、云南、四川等省的作法，在与省公安厅达成共识后，《草案》明确了公路管理机构能够行使的行政强制措施。
（2）关于自由裁量权问题。由于《公路法》规定的行政处罚的罚款金额幅度较大，给执法人员较大的自由裁量权，不便操作。为规范执法人员的执法行为，依法行政，从严治政，对执法人员的自由裁量权应作一定的限制。《草案》根据当事人违法的具体情节，作了违法情节较轻、违法情节严重两种不同处罚幅度的规定，以便于执法中贯彻执行。
以上说明及《草案》请予审议。
贵州省交通厅厅长 卢万里
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省公路路政管理条例（草案）》（以下简称《草案》）作如下说明：
一、制定《草案》的指导思想
《草案》制定的指导思想是：以《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国公路法》为依据，结合贵州公路路政管理实际，制定地方性法规，解决公路管理机构的路政管理职责、执法手段等问题。依法治路，依法行政，从严治政，加强公路路政管理，维护公路不受破坏、损坏和侵占，保障公路的完好、安全和畅通，促进贵州经济和社会的发展，发挥公路交通在西部大开发中的作用。
二、制定《草案》的必要性
公路是国民经济和社会发展的重要基础设施，公路交通事业是我省经济社会发展战略要求优先加快发展的重点之一，也是西部大开发交通基础设施建设的重中之重。我省公路到2000年底止，全省公路通车里程达34643公里，除1002公里高等级公路由省高等级公路管理局统一管理外，其余的公路分别由省公路局所属的各地级公路管理局和县级公路管理段以及各地（州、市）、县（市、区）交通部门养护和管理，管理公路的任务十分繁重。
改革开放以来，我省公路事业得到了蓬勃发展。特别是1998年以来，以公路为重点的交通基础设施建设，每年投资均超过40亿元，其中2000年完成45.5亿元，比上年增长6.3％。到2000年底止，全省已有98.8％的乡通公路和66％的行政村通机动车，公路密度为每百平方公里19.7公里，初步形成了连结城乡、干支结合、四通八达的公路网，并发挥公路交通主渠道的作用。2000年全省公路运输完成客运量48211万人，货运量10816万吨，全省公路承担了全省综合客运量和货运量的大部份运量，为我省的经济发展作出了贡献。
我省的大部分公路是五十年代建设的，公路基础差，技术等级低，抗灾能力弱。我省公路的建设和改造，在省委、省政府的领导下，通过运用“中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资”，“贷款修路，收费还贷”等政策，和公路沿线的老百姓作出巨大奉献下进行的，取得今天这样的成就，实属来之不易。但是，近年来，大吨位车辆和超限运输车辆急增，过境车辆增多，造成公路损坏严重；公路沿线的单位、企业、居民、农民在公路两侧随意开设道口，擅自挖掘公路，占用公路修车、洗车，往公路上排放污水，倾倒堆放垃圾污物，占道进行集市贸易，破坏、损坏、侵占路产路权的现象越来越严重，影响了公路的完好、安全与畅通。因此，加强公路管理，保护公路、公路用地及其附属设施完好，保障公路安全畅通，充分发挥公路交通在社会主义现代化建设和人民生活中的重要作用，特别是在西部大开发中的作用，关系到省委、省政府“举债修路，加快发展，收费还贷”和“富民兴黔”战略决策的落实。
过去，我省公路管理的依据是《中华人民共和国公路管理条例》、《贵州省公路暂行条例》，但这些法规出台较早，对公路管理已不适应。虽然1998年1月1日《中华人民共和国公路法》正式施行，但它是着眼于全国制定的，内容比较原则。因此，结合我省公路管理的实际情况，对国家法律、行政法规的一些原则规定加以具体化，使之更具有可操作性，是十分必要的。
三、《草案》起草经过
1998年至2000年省人大常委会和省人民政府的立法工作安排，把《贵州省公路路政管理条例》列入立法调研项目。省交通厅在总结近几年来贵州公路管理经验、教训及出现的新情况、新问题，借鉴外省公路路政管理立法经验的基础上，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公路法》等有关法律、法规，从1999年起开始了起草工作。其间，我们广泛征求了省公安、财政、国土资源等部门的意见，并派员到云南省进行考察调研，经数易其稿，于2000年8月正式报送省政府。省政府法制办广泛征求了省人大财经委以及省建设、公安、工商等部门的意见，并组织省交通厅、公路局到贵阳市、遵义市进行调研，多次召集交通、公安两部门的负责同志协调立法中的问题。经过广泛征求意见，深入调查研究，反复讨论、修改。经省政府第三十八次常务会议讨论通过，形成了《草案》。
四、主要问题的说明
1、关于公路规划、建设、养护管理
《中华人民共和国公路法》已经对公路规划、建设、养护管理作了较详尽的规定，我省1987年颁布的《贵州省公路暂行条例》也作了相应规定，因此，《草案》对这方面的内容不再重复。在公路路政管理方面，《公路法》虽作了规定，但因各省、市、区的具体情况不一样，比较复杂。现一些省已依据《公路法》制定单行的地方性公路路政管理法规。黑龙江等省相继颁布了《公路管理条例》。目前，在西部大开发中，公路建设是重要的交通基础设施建设，建设是关键，管理也十分重要。为了充分发挥公路的效能，保证公路始终处于完好、畅通状态，《草案》着重加强对公路的管理，维护公路管理秩序。
2、关于公路管理机构承担公路路政管理职责和行使行政处罚权的问题
我省公路管理体制是省交通厅主管全省公路，省属各级公路管理机构管理国道、省道干线公路，国省干线公路又由省级公路管理机构垂直管理；县道、乡道由地县两级交通局所属的公路管理机构管理。为加强对公路的管理，本《草案》第四条明确我省交通主管部门和公路管理机构的具体职责划分，是根据《公路法》的规定，结合我省现行公路管理体制的实际情况确定的，主要依据和理由如下：
（1）《公路法》就公路管理机构的公路管理职责和行政处罚权有三条规定，一是第八条第四款：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”二是第五十七条：“……本章规定由交通主管部门行使的路政管理职责，可以依照本法第八条第四款的规定，由公路管理机构行使。”三是第八十二条：“……本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。”根据上述规定，我们认为：授权公路管理机构行使公路路政管理职责和行政处罚权，是有法律依据的。
（2）授予行政处罚权应与承担公路管理职责相一致。公路管理机构是交通主管部门的具体职能部门，承担公路管理的职责。公路管理机构既然承担了公路的管理职责，就应当赋予其相应的行政处罚权和采取行政措施的权利，处罚权和管理权不能分离。
（3）现行的公路管理体制是经过省人民政府决定的，既符合《公路法》第八条的规定，又符合我省实际，是行之有效的。在这种公路管理体制下，我省公路的建设、养护和管理工作取得了明显的成效。
（4）明确公路管理机构的行政处罚权，可以解决我省公路路政管理所面临的若干法律问题。例如行政复议问题，如果省垂直管理的国省干线公路管理机构不具备行政处罚权，大量路政案件的行政处罚应以省交通厅的名义作出，那么行政复议机关将是省人民政府。又如诉讼管辖问题，以省交通厅名义作出的行政处罚，应由省交通厅所在地的贵阳市云区人民法院受理，这样会给我省边远地区提起诉讼的当事人带来很大的不便，在实践中也是不可行的。
3、关于公路用地、公路两侧建筑控制区
（1）关于公路用地问题。公路用地是指为了确保公路路基、路堑、桥梁的稳固和为修建排水系统、日常取土修路、造林绿化、巩固路基使用的土地。《草案》根据《公路法》规定的“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起不少于一米的公路用地”，以及《贵州省公路暂行条例》明确的“公路两侧排水沟外缘，或坡脚护坡道、路堑坡顶截水天沟以外，国道、省道两米，县道、乡道和简易道路一米为公路用地范围”的规定，为保持地方性法规的连续性，不改变原有规定，有利于贯彻执行。《草案》沿用《贵州省公路暂行条例》的规定，规定国道、省道二米，县道、乡道一米属于公路用地范围。
（2）关于公路两侧建筑控制区问题。根据《公路法》，公路两侧建筑控制区是指由公路沿线县级以上地方人民政府按照国务院有关规定在公路两侧划定的一定区域，在该区域内禁止修建建筑物和地面构筑物。根据国务院《中华人民共和国公路管理条例》第三十一条“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米”的规定，从贵州公路交通发展的前景考虑，为今后公路的改建、扩建创造条件，《草案》第二十七条规定我省公路建筑控制区国省道不少于十米，县道不少于五米，乡道不少于三米。在公路建筑控制区内主要是禁止修建永久性、临时建筑或进行其他建筑事宜，允许进行农业耕种，因此《草案》规定公路两侧建筑控制区的范围不会对我省农业发展有影响。
4、关于法律责任
（1）关于强制措施问题。近年来，车辆超限运输以及在公路和公路两侧用地内倾倒垃圾废物，铁轮车、履带车直接上路等原因对公路、公路用地及公路附属设施造成破坏、损坏的情况增多。这类问题由于公路管理机构在实际管理中缺乏强有力的手段，不能及时足额清偿路产损失。为保障公路的完好畅通，贯彻执行《公路法》第八十五条第二款“对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离”的规定，参照1996年、1999年省人大常委会议颁布的《贵州省公路养路费征收管理条例》、《贵州省高等级公路管理条例》，并借鉴黑龙江、云南、四川等省的作法，在与省公安厅达成共识后，《草案》明确了公路管理机构能够行使的行政强制措施。
（2）关于自由裁量权问题。由于《公路法》规定的行政处罚的罚款金额幅度较大，给执法人员较大的自由裁量权，不便操作。为规范执法人员的执法行为，依法行政，从严治政，对执法人员的自由裁量权应作一定的限制。《草案》根据当事人违法的具体情节，作了违法情节较轻、违法情节严重两种不同处罚幅度的规定，以便于执法中贯彻执行。
以上说明及《草案》请予审议。
贵公网安备 52010302001736号
