关于《贵州省地方立法条例（草案）》的说明
（2001年1月14日在贵州省第九届人民代表大会第四次会议上）
贵州省人民代表大会常务委员会
李丽双
法 制 工 作 委 员 会 主 任
各位代表：
根据省人大常委会的决定，我向大会作关于《贵州省地方立法条例（草案）》的说明。
九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法），立法法作为国家的基本法律，对规范立法活动，提高立法质量，维护法制的统一，促进社会主义法制建设具有重大的意义。立法法专章对地方立法有关问题作出了规定。省人大及其常委会的地方立法工作在邓小平理论的指导下，以宪法、法律为准绳，紧密结合实际，经历了起步摸索、逐步发展、完善提高的阶段，取得了显著成绩。先后制定的两个议事规则和《贵州省制定地方性法规的程序的暂行规定》，对我省地方立法的一些事项作出了规定，这些规定在不同程度上规范、指导和推动了我省地方立法工作的开展。但随着社会主义法制建设的不断发展完善，特别是针对立法法对地方立法的有关规定来看，其中的一些规定已不符合立法法的要求，为贯彻实施立法法，规范我省地方立法活动，维护法制统一，提高立法质量，促进依法治省，省人大常委会主任会议决定：在总结我省二十年地方立法经验的基础上，重新制定地方性法规，规范我省地方立法活动，调整立法工作体制，充实、健全立法工作机构。
根据主任会议的决定，省人大常委会法制室（现省人大常委会法制工作委员会）从去年年初开始进行条例草案的调研、起草工作，多次召开座谈会、论证会，广泛征求各方面的意见，并参考了外省的经验和做法，经过多次修改，反复论证，形成了条例草案。条例草案对我省地方立法活动应遵循的基本原则、立法权限、立法程序、贵阳市地方性法规和自治条例、单行条例的批准程序、规章的备案审查以及法规解释等作了比较明确的规定。条例草案已经省九届人大常委会第十九、二十次会议审议，审议中，委员们充分肯定了制定我省地方立法条例的必要性，并提出一些修改意见。根据常委会组成人员和各方面的意见，又对条例草案有关条款进行了修改，现条例草案共七章、五十六条。决定提请省九届人大第四次会议审议。
现将条例草案的几个问题说明如下：
一、关于条例草案的名称
条例草案将名称定为《贵州省地方立法条例》，主要是基于以下考虑：第一，法规的名称在保证准确性的前提下，应尽可能简洁、精炼。第二，从条例草案的内容看，除了对我省地方立法程序的规定外，还有对我省地方立法的基本原则、权限划分以及规章的备案审查、法规询问的答复等方面的规定，称《贵州省地方立法条例》，可以较好地涵盖条例草案的内容。第三，条例草案的主要内容与立法法基本相同，名称定为《贵州省地方立法条例》，也是参考了立法法名称的表述。
二、关于地方立法权限的划分
按照立法法关于中央立法和地方立法的权限划分，条例草案将我省地方立法的范围界定为：为执行法律、行政法规的需要制定的；法律、行政法规规定由地方制定的；除中央专属立法权限以外的事项，国家尚未制定法律或行政法规，根据需要先行制定的；属于地方性事务需要制定的(条例草案第四条第一款)。至于省人民代表大会与省人大常委会立法权限的划分，按照立法法关于“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，由当地人民代表大会通过”的规定，结合我省的实际情况，条例草案规定：“涉及本行政区域内特别重大事项、省人民代表大会职权范围内的事项以及省人民代表大会认为应该由其制定的地方性法规，由省人民代表大会制定”（条例草案第四条第二款）。
三、关于地方立法程序
按照立法法规定，条例草案在总结我省二十年立法实践经验的基础上，用两章共31条对省人民代表大会及其常委会的立法程序作出了详细规定。主要内容有：
（一）法制委员会对法规案进行统一审议。按照立法法的要求，条例草案规定，省人民代表大会及其常委会审议法规案时，由法制委员会对法规案进行统一审议，并提交审议结果的报告和法规草案修改稿（条例草案第十三条、第三十条）。
（二）明确了法制委员会与其他专门委员会在立法工作中的职责分工。在常委会审议时有委员提出在条例中应规范、处理好法制委员会和专门委员会的关系，明确各自的职责。按照立法法的规定，实行统一审议制度，对维护国家法制统一，提高立法质量是十分重要的，因而，在地方立法中建立统一审议制度是必需的。但是，实行统一审议，并不是说由法制委员会包揽所有的立法工作，也不意味着削弱或忽视其他专门委员会在立法过程中的重要作用，而是要充分发挥统一审议机构和有关专门委员会两个方面的积极性，只有充分发挥两个方面的积极性，优势互补，才能为常委会审议法规案打下较好的基础。因而，条例草案规定：对提请常委会审议的地方性法规案，有关专门委员会要进行审议，并在常委会会议上报告审议意见，有关专门委员会认为法规草案有重大问题需要进一步研究的，可以向主任会议提出报告，由主任会议决定是否列入常委会会议议程，或交提案人修改后再交有关专门委员会审议（条例草案第七条、第二十一条、第二十五条）；有关专门委员会审议法规案时，可邀请提案人或有关方面的代表、专家列席会议、发表意见（条例草案第十五条、第二十一条）；法制委员会审议法规案时，要邀请有关专门委员会的人员列席，发表意见，对重要意见没有采纳的，应向有关专门委员会反馈（条例草案第三十二条）；专门委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致的，应提请主任会议决定（条例草案第三十三条）。
（三）确立了以“二审”为主，以“一审”、“三审”为补充的法规案审议制度。条例草案规定：常委会审议法规案，一般应经两次常委会会议审议后再交付表决（条例草案第二十七条）；对作部分修改的或各方面意见比较一致的法规案、报批的贵阳市地方性法规和自治条例、单行条例，经一次常委会会议审议后即可交付表决（条例草案第二十八条、第四十条）；对各方面意见分歧较大或主要问题认识不一致的法规案，也可经三次常委会会议审议后才交付表决（条例草案二十八条）。
（四）设置了法规案的搁置程序和终止审议程序。条例草案规定，常委会会议对法规案进行审议后，认为有重大问题需要进一步研究的，可暂不交付表决；对暂不交付表决的法规案，主任会议决定不提请常务委员会会议审议的或经过一年没有再次列入常务委员会会议审议的，由主任会议向常委会报告，该法规案终止审议（条例草案第三十七条）。
（五）在立法过程中，充分发扬民主，走群众路线。条例草案规定，对列入省人民代表大会和常委会会议议程的法规案，各专门委员会和法制工作机构应当采取座谈会、论证会、听证会等形式广泛听取各方面的意见（条例草案第十五条、第三十四条）。
四、关于贵阳市地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例的批准程序
根据宪法、地方组织法和立法法的规定，贵阳市地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例须报经省人大常委会批准后施行。鉴于贵阳市地方性法规与民族自治地方的自治条例、单行条例的性质、特点和适用范围不同，自治条例、单行条例有其特殊性，所以在批准程序上应有所区别。条例草案规定：贵阳市地方性法规由法制委员会会同有关专门委员会进行审议，并由法制委员会提出审议结果的报告（第三十九条、第四十条），常务委员会会议对贵阳市地方性法规进行合法性审查，符合规定的应当在4个月内予以批准（条例草案四十一条）。对自治条例、单行条例的批准时限，考虑到近年我省民族自治地方报请批准的自治条例、单行条例较多，且报批的时间较为集中的实际情况，条例草案规定：报请批准的自治条例、单行条例只要不违背宪法、民族区域自治法的规定，不违背法律或行政法规的基本原则，不对有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定的，应当在1年内予以批准（条例草案第四十二条）。同时规定：对报请批准的自治条例、单行条例由省人大民族宗教侨务委员会进行审议，提出审议结果报告（条例草案第三十九条、第四十条）。
五、关于地方性法规、自治条例和单行条例的解释以及法规具体问题的询问答复
随着人们法制意识的不断提高和新情况、新问题的不断出现，需要对地方性法规、自治条例和单行条例进行解释的情况会越来越多，对法规询问的答复也日益增多，因而必须对地方性法规、自治条例和单行条例的解释及法规询问的答复加以规范。条例草案规定：省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规有下列两种情况的，由省人大常委会进行解释：一是法规规定需要进一步明确具体含义的；二是法规制定后出现新的情况、需要明确适用依据的。条例草案还对地方性法规、自治条例、单行条例的解释权、地方性法规解释案的提出、审议、表决、公布程序以及地方性法规询问的答复，作了具体规定（条例草案第五章）。
六、关于规章的备案审查
为维护法制的统一，解决实践中存在的规章与地方性法规、规章与规章之间互相冲突的问题，根据宪法、地方组织法和立法法的规定，应加强省人大常委会对省人民政府规章和贵阳市人民政府规章的备案审查工作。根据立法法的规定，条例草案专设一章对省人民政府、贵阳市人民政府制定的规章的报备期限以及对规章的审查、处理程序作了具体规定（条例草案第六章）。
以上说明连同条例草案是否妥当，请大会审议。
贵州省人民代表大会常务委员会
李丽双
法 制 工 作 委 员 会 主 任
各位代表：
根据省人大常委会的决定，我向大会作关于《贵州省地方立法条例（草案）》的说明。
九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法），立法法作为国家的基本法律，对规范立法活动，提高立法质量，维护法制的统一，促进社会主义法制建设具有重大的意义。立法法专章对地方立法有关问题作出了规定。省人大及其常委会的地方立法工作在邓小平理论的指导下，以宪法、法律为准绳，紧密结合实际，经历了起步摸索、逐步发展、完善提高的阶段，取得了显著成绩。先后制定的两个议事规则和《贵州省制定地方性法规的程序的暂行规定》，对我省地方立法的一些事项作出了规定，这些规定在不同程度上规范、指导和推动了我省地方立法工作的开展。但随着社会主义法制建设的不断发展完善，特别是针对立法法对地方立法的有关规定来看，其中的一些规定已不符合立法法的要求，为贯彻实施立法法，规范我省地方立法活动，维护法制统一，提高立法质量，促进依法治省，省人大常委会主任会议决定：在总结我省二十年地方立法经验的基础上，重新制定地方性法规，规范我省地方立法活动，调整立法工作体制，充实、健全立法工作机构。
根据主任会议的决定，省人大常委会法制室（现省人大常委会法制工作委员会）从去年年初开始进行条例草案的调研、起草工作，多次召开座谈会、论证会，广泛征求各方面的意见，并参考了外省的经验和做法，经过多次修改，反复论证，形成了条例草案。条例草案对我省地方立法活动应遵循的基本原则、立法权限、立法程序、贵阳市地方性法规和自治条例、单行条例的批准程序、规章的备案审查以及法规解释等作了比较明确的规定。条例草案已经省九届人大常委会第十九、二十次会议审议，审议中，委员们充分肯定了制定我省地方立法条例的必要性，并提出一些修改意见。根据常委会组成人员和各方面的意见，又对条例草案有关条款进行了修改，现条例草案共七章、五十六条。决定提请省九届人大第四次会议审议。
现将条例草案的几个问题说明如下：
一、关于条例草案的名称
条例草案将名称定为《贵州省地方立法条例》，主要是基于以下考虑：第一，法规的名称在保证准确性的前提下，应尽可能简洁、精炼。第二，从条例草案的内容看，除了对我省地方立法程序的规定外，还有对我省地方立法的基本原则、权限划分以及规章的备案审查、法规询问的答复等方面的规定，称《贵州省地方立法条例》，可以较好地涵盖条例草案的内容。第三，条例草案的主要内容与立法法基本相同，名称定为《贵州省地方立法条例》，也是参考了立法法名称的表述。
二、关于地方立法权限的划分
按照立法法关于中央立法和地方立法的权限划分，条例草案将我省地方立法的范围界定为：为执行法律、行政法规的需要制定的；法律、行政法规规定由地方制定的；除中央专属立法权限以外的事项，国家尚未制定法律或行政法规，根据需要先行制定的；属于地方性事务需要制定的(条例草案第四条第一款)。至于省人民代表大会与省人大常委会立法权限的划分，按照立法法关于“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，由当地人民代表大会通过”的规定，结合我省的实际情况，条例草案规定：“涉及本行政区域内特别重大事项、省人民代表大会职权范围内的事项以及省人民代表大会认为应该由其制定的地方性法规，由省人民代表大会制定”（条例草案第四条第二款）。
三、关于地方立法程序
按照立法法规定，条例草案在总结我省二十年立法实践经验的基础上，用两章共31条对省人民代表大会及其常委会的立法程序作出了详细规定。主要内容有：
（一）法制委员会对法规案进行统一审议。按照立法法的要求，条例草案规定，省人民代表大会及其常委会审议法规案时，由法制委员会对法规案进行统一审议，并提交审议结果的报告和法规草案修改稿（条例草案第十三条、第三十条）。
（二）明确了法制委员会与其他专门委员会在立法工作中的职责分工。在常委会审议时有委员提出在条例中应规范、处理好法制委员会和专门委员会的关系，明确各自的职责。按照立法法的规定，实行统一审议制度，对维护国家法制统一，提高立法质量是十分重要的，因而，在地方立法中建立统一审议制度是必需的。但是，实行统一审议，并不是说由法制委员会包揽所有的立法工作，也不意味着削弱或忽视其他专门委员会在立法过程中的重要作用，而是要充分发挥统一审议机构和有关专门委员会两个方面的积极性，只有充分发挥两个方面的积极性，优势互补，才能为常委会审议法规案打下较好的基础。因而，条例草案规定：对提请常委会审议的地方性法规案，有关专门委员会要进行审议，并在常委会会议上报告审议意见，有关专门委员会认为法规草案有重大问题需要进一步研究的，可以向主任会议提出报告，由主任会议决定是否列入常委会会议议程，或交提案人修改后再交有关专门委员会审议（条例草案第七条、第二十一条、第二十五条）；有关专门委员会审议法规案时，可邀请提案人或有关方面的代表、专家列席会议、发表意见（条例草案第十五条、第二十一条）；法制委员会审议法规案时，要邀请有关专门委员会的人员列席，发表意见，对重要意见没有采纳的，应向有关专门委员会反馈（条例草案第三十二条）；专门委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致的，应提请主任会议决定（条例草案第三十三条）。
（三）确立了以“二审”为主，以“一审”、“三审”为补充的法规案审议制度。条例草案规定：常委会审议法规案，一般应经两次常委会会议审议后再交付表决（条例草案第二十七条）；对作部分修改的或各方面意见比较一致的法规案、报批的贵阳市地方性法规和自治条例、单行条例，经一次常委会会议审议后即可交付表决（条例草案第二十八条、第四十条）；对各方面意见分歧较大或主要问题认识不一致的法规案，也可经三次常委会会议审议后才交付表决（条例草案二十八条）。
（四）设置了法规案的搁置程序和终止审议程序。条例草案规定，常委会会议对法规案进行审议后，认为有重大问题需要进一步研究的，可暂不交付表决；对暂不交付表决的法规案，主任会议决定不提请常务委员会会议审议的或经过一年没有再次列入常务委员会会议审议的，由主任会议向常委会报告，该法规案终止审议（条例草案第三十七条）。
（五）在立法过程中，充分发扬民主，走群众路线。条例草案规定，对列入省人民代表大会和常委会会议议程的法规案，各专门委员会和法制工作机构应当采取座谈会、论证会、听证会等形式广泛听取各方面的意见（条例草案第十五条、第三十四条）。
四、关于贵阳市地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例的批准程序
根据宪法、地方组织法和立法法的规定，贵阳市地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例须报经省人大常委会批准后施行。鉴于贵阳市地方性法规与民族自治地方的自治条例、单行条例的性质、特点和适用范围不同，自治条例、单行条例有其特殊性，所以在批准程序上应有所区别。条例草案规定：贵阳市地方性法规由法制委员会会同有关专门委员会进行审议，并由法制委员会提出审议结果的报告（第三十九条、第四十条），常务委员会会议对贵阳市地方性法规进行合法性审查，符合规定的应当在4个月内予以批准（条例草案四十一条）。对自治条例、单行条例的批准时限，考虑到近年我省民族自治地方报请批准的自治条例、单行条例较多，且报批的时间较为集中的实际情况，条例草案规定：报请批准的自治条例、单行条例只要不违背宪法、民族区域自治法的规定，不违背法律或行政法规的基本原则，不对有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定的，应当在1年内予以批准（条例草案第四十二条）。同时规定：对报请批准的自治条例、单行条例由省人大民族宗教侨务委员会进行审议，提出审议结果报告（条例草案第三十九条、第四十条）。
五、关于地方性法规、自治条例和单行条例的解释以及法规具体问题的询问答复
随着人们法制意识的不断提高和新情况、新问题的不断出现，需要对地方性法规、自治条例和单行条例进行解释的情况会越来越多，对法规询问的答复也日益增多，因而必须对地方性法规、自治条例和单行条例的解释及法规询问的答复加以规范。条例草案规定：省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规有下列两种情况的，由省人大常委会进行解释：一是法规规定需要进一步明确具体含义的；二是法规制定后出现新的情况、需要明确适用依据的。条例草案还对地方性法规、自治条例、单行条例的解释权、地方性法规解释案的提出、审议、表决、公布程序以及地方性法规询问的答复，作了具体规定（条例草案第五章）。
六、关于规章的备案审查
为维护法制的统一，解决实践中存在的规章与地方性法规、规章与规章之间互相冲突的问题，根据宪法、地方组织法和立法法的规定，应加强省人大常委会对省人民政府规章和贵阳市人民政府规章的备案审查工作。根据立法法的规定，条例草案专设一章对省人民政府、贵阳市人民政府制定的规章的报备期限以及对规章的审查、处理程序作了具体规定（条例草案第六章）。
以上说明连同条例草案是否妥当，请大会审议。
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