关于《贵州省行政复议条例(草案)》的起草说明
(2002年9月23在省九届人大常委会第三十一次会议上)
省人民政府法制办公室主任 李报德
省人大常委会：
我受省人民政府委托，对《贵州省行政复议条例(草案)》(以下
简称《草案》)，作如下说明：
一、制定《草案》的必要性
行政复议是行政机关内部层级监督的重要法律制度，《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)于1999年4月29日经第九届全国人大常委会第九次会议通过，1999年10月1日起施行。《行政复议法》的颁布施行，对于防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权具有十分重要的意义。据统计，《行政复议法》施行前，全省行政机关收到的行政复议申请每年约l000件左右。而《行政复议法》施行以来，全省行政机关收到的行政复议申请则呈逐年递增趋势。2000年共收到2800余件；2001年共收到3500余件。在受理的行政复议申请中，行政机关作出的具体行政行为被撤销或者变更的占三分之一左右。但行政复议工作的实践证明，《行政复议法》关于行政复议的申请、行政复议的受理、行政复议的审查、抽象行政行为的审查、行政复议的终止、行政复议工作人员的资格条件等的规定比较原则，不够具体，有的甚至没有做出规定，不便于实际操作，在一定程度上影响了行政复议法律制度的有效运作。因此，针对上述问题，需要通过地方立法对我省行政复议工作进行规范，确保《行政复议法》在我省的全面、正确实施，促进我省各级行政机关依法行政，更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。
二、《草案》起草过程
根据省人大常委会、省政府2002年度立法工作的安排，2002年2月26日成立了由省人大内务司法委员会、省人大法制工作委员会、省人民政府法制办公室有关人员组成的起草小组。在起草过程中，起草小组广泛收集资料，认真分析我省行政复议工作中存在和亟待解决的问题。借鉴了云南、湖南等省的立法经验以及安徽、江苏、山东、天津、深圳等省(市)的一些做法。先后到云南、湖南、安徽、江苏等省进行学习考察。并在此基础上，根据《行政复议法》的规定，结合我省实际，草拟出《草案》征求意见稿，下发至各市(州、地)和省直各工作部门广泛征求意见；到贵阳、遵义、安顺、黔东南、铜仁等市(州、地)及黎平等部分县实地调研，听取意见；召开了有公安、工商、税务、国土、技术监督、农业、林业、财政、审计、司法等省直主要行政执法部门参加的座谈会，听取对《草案》的修改意见；召开了有省高级人民法院、贵阳市中级人民法院和贵阳市云岩、南明两城区人民法院的行政法官、部分行政法学专家、学者、律师及行政管理相对人参加的征求意见会。听取意见。对上述各地各部门、相关的司法机关和行业、行政管理相对人提出的意见和建议，起草小组进行了认真研究分析，依照《行政复议法》和有关法律、法规的规定，采纳了可行的意见和建议。现经反复研究、修改，数易其稿，并经2002年6月19日省人民政府第52次常务会议审议通过，形成《草案》。
三、《草案》的立法依据及主要内容
《草案》的立法依据主要是：《宪法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《国家赔偿法》等国家法律。主要内容涉及：行政复议工作机构及其职责、行政复议人员资格、行政复议的申请、行政复议的受理、行政复议的审查、抽象行政行为的审查、行政复议的中止及终止等。
四、需要说明的几个问题
(一)关于行政复议工作机构职责问题
《行政复议法》第三条对行政复议工作机构的职责虽已作出明确规定，但在行政复议工作中还有一些职责需要明确和具体化。因此，根据《行政复议法》和国务院的有关规定，结合行政复议工作的实际需要，在《草案》第四条中对行政复议工作机构的职责作出了更具体的规定。在本条第(六)项中所称的“重大的行政复议决定和不予受理决定”，主要是行政复议的事项争议较大，且涉及到重大经济财产的处理；责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚；公共安全、社会稳定和具有一定的社会政治影响等问题。实行重大的行政复议决定和不予受理决定备案制度，并将其规定为行政复议机关的一项职责，主要是便于上级行政机关及时掌握行政复议事项的有关情况，正确和妥善处理有关事宜。为此，《草案》第三十四条对重大的行政复议决定和不予受理决定如何备案作了规定。
(二)关于行政复议人员资格问题
行政复议工作涉及面广，其政策性、法律性、综合性和时效性很强，要求也很高。行政复议人员水平的高低、素质的好坏，决定着行政复议机关在行政复议活动中能否全面、正确地依法履行《行政复议法》规定的职责。特别是在《行政复议法》施行后，行政复议范围扩大，行政复议案件大幅度上升，加之我国加入WTO和我省进一步对外开放，涉外行政复议案件也会发生的情况下，加强行政复议工作机构的建设，建立稳定的、高素质的行政复议人员队伍是保证行政复议工作顺利开展的关键。为此，从我省实际出发，在《草案》第五条中规定了行政复议人员应当具备的基本条件。并明确了行政复议人员的具体管理办法由省人民政府制定。
(三)关于省以下垂直管理的行政机关以及行政机关内设机构的行政复议管辖问题
《行政复议法》对政府及其派出机关、政府工作部门及派出机构、中央垂直管理的行政机关、国家安全机关和法律、法规授权组织的具体行政行为不服的行政复议申请已作出了明确规定。但是，对省以下实行垂直管理的行政机关和政府工作部门的内设机构依法作出的具体行政行为，如何申请行政复议没有作出明确规定，导致现实行政复议工作在管辖上有些混乱。因此，依照《行政复议法》的立法宗旨，按照行政管理的组织原则和行政隶属关系，结合我省的实际情况，在《草案》第六条、第七条中，分别对实行省以下垂直管理的行政机关和政府工作部门内设机构依法作出的具体行政行为，如何提出行政复议申请作出了明确规定。
(四)关于对抽象行政行为的审查程序问题
《行政复议法》对抽象行政行为的审查作出了规定，但比较原则，各地各部门在具体操作中做法各异，不利于发挥该监督机制的作用。为此，依照《行政复议法》的规定，按照行政管理组织原则和行政隶属关系，结合我省实际，《草案》第十九条对抽象行政行为的审查处理程序作出了具体规定。
(五)关于行政复议工作所需经费问题
行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种法律监督制度，向作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织收取费用不合情、不合理，不能将行政机关失误造成的行政开支强加给行政管理相对人。因此，《行政复议法》第三十九条规定，开展行政复议工作所需经费应由行政机关在本机关的行政经费中开支，由本级财政予以保障。目前我省各地各部门行政复议工作机构的任务相当繁重，但办公条件却很差，经费严重不足，工作十分艰苦，严重影响了行政复议工作的正常开展。为此，《草案》在第三十七条中重申性地规定行政复议活动所需经费，应当列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障，从而确保行政复议工作的顺利开展。
省人民政府法制办公室主任 李报德
省人大常委会：
我受省人民政府委托，对《贵州省行政复议条例(草案)》(以下
简称《草案》)，作如下说明：
一、制定《草案》的必要性
行政复议是行政机关内部层级监督的重要法律制度，《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)于1999年4月29日经第九届全国人大常委会第九次会议通过，1999年10月1日起施行。《行政复议法》的颁布施行，对于防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权具有十分重要的意义。据统计，《行政复议法》施行前，全省行政机关收到的行政复议申请每年约l000件左右。而《行政复议法》施行以来，全省行政机关收到的行政复议申请则呈逐年递增趋势。2000年共收到2800余件；2001年共收到3500余件。在受理的行政复议申请中，行政机关作出的具体行政行为被撤销或者变更的占三分之一左右。但行政复议工作的实践证明，《行政复议法》关于行政复议的申请、行政复议的受理、行政复议的审查、抽象行政行为的审查、行政复议的终止、行政复议工作人员的资格条件等的规定比较原则，不够具体，有的甚至没有做出规定，不便于实际操作，在一定程度上影响了行政复议法律制度的有效运作。因此，针对上述问题，需要通过地方立法对我省行政复议工作进行规范，确保《行政复议法》在我省的全面、正确实施，促进我省各级行政机关依法行政，更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。
二、《草案》起草过程
根据省人大常委会、省政府2002年度立法工作的安排，2002年2月26日成立了由省人大内务司法委员会、省人大法制工作委员会、省人民政府法制办公室有关人员组成的起草小组。在起草过程中，起草小组广泛收集资料，认真分析我省行政复议工作中存在和亟待解决的问题。借鉴了云南、湖南等省的立法经验以及安徽、江苏、山东、天津、深圳等省(市)的一些做法。先后到云南、湖南、安徽、江苏等省进行学习考察。并在此基础上，根据《行政复议法》的规定，结合我省实际，草拟出《草案》征求意见稿，下发至各市(州、地)和省直各工作部门广泛征求意见；到贵阳、遵义、安顺、黔东南、铜仁等市(州、地)及黎平等部分县实地调研，听取意见；召开了有公安、工商、税务、国土、技术监督、农业、林业、财政、审计、司法等省直主要行政执法部门参加的座谈会，听取对《草案》的修改意见；召开了有省高级人民法院、贵阳市中级人民法院和贵阳市云岩、南明两城区人民法院的行政法官、部分行政法学专家、学者、律师及行政管理相对人参加的征求意见会。听取意见。对上述各地各部门、相关的司法机关和行业、行政管理相对人提出的意见和建议，起草小组进行了认真研究分析，依照《行政复议法》和有关法律、法规的规定，采纳了可行的意见和建议。现经反复研究、修改，数易其稿，并经2002年6月19日省人民政府第52次常务会议审议通过，形成《草案》。
三、《草案》的立法依据及主要内容
《草案》的立法依据主要是：《宪法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《国家赔偿法》等国家法律。主要内容涉及：行政复议工作机构及其职责、行政复议人员资格、行政复议的申请、行政复议的受理、行政复议的审查、抽象行政行为的审查、行政复议的中止及终止等。
四、需要说明的几个问题
(一)关于行政复议工作机构职责问题
《行政复议法》第三条对行政复议工作机构的职责虽已作出明确规定，但在行政复议工作中还有一些职责需要明确和具体化。因此，根据《行政复议法》和国务院的有关规定，结合行政复议工作的实际需要，在《草案》第四条中对行政复议工作机构的职责作出了更具体的规定。在本条第(六)项中所称的“重大的行政复议决定和不予受理决定”，主要是行政复议的事项争议较大，且涉及到重大经济财产的处理；责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚；公共安全、社会稳定和具有一定的社会政治影响等问题。实行重大的行政复议决定和不予受理决定备案制度，并将其规定为行政复议机关的一项职责，主要是便于上级行政机关及时掌握行政复议事项的有关情况，正确和妥善处理有关事宜。为此，《草案》第三十四条对重大的行政复议决定和不予受理决定如何备案作了规定。
(二)关于行政复议人员资格问题
行政复议工作涉及面广，其政策性、法律性、综合性和时效性很强，要求也很高。行政复议人员水平的高低、素质的好坏，决定着行政复议机关在行政复议活动中能否全面、正确地依法履行《行政复议法》规定的职责。特别是在《行政复议法》施行后，行政复议范围扩大，行政复议案件大幅度上升，加之我国加入WTO和我省进一步对外开放，涉外行政复议案件也会发生的情况下，加强行政复议工作机构的建设，建立稳定的、高素质的行政复议人员队伍是保证行政复议工作顺利开展的关键。为此，从我省实际出发，在《草案》第五条中规定了行政复议人员应当具备的基本条件。并明确了行政复议人员的具体管理办法由省人民政府制定。
(三)关于省以下垂直管理的行政机关以及行政机关内设机构的行政复议管辖问题
《行政复议法》对政府及其派出机关、政府工作部门及派出机构、中央垂直管理的行政机关、国家安全机关和法律、法规授权组织的具体行政行为不服的行政复议申请已作出了明确规定。但是，对省以下实行垂直管理的行政机关和政府工作部门的内设机构依法作出的具体行政行为，如何申请行政复议没有作出明确规定，导致现实行政复议工作在管辖上有些混乱。因此，依照《行政复议法》的立法宗旨，按照行政管理的组织原则和行政隶属关系，结合我省的实际情况，在《草案》第六条、第七条中，分别对实行省以下垂直管理的行政机关和政府工作部门内设机构依法作出的具体行政行为，如何提出行政复议申请作出了明确规定。
(四)关于对抽象行政行为的审查程序问题
《行政复议法》对抽象行政行为的审查作出了规定，但比较原则，各地各部门在具体操作中做法各异，不利于发挥该监督机制的作用。为此，依照《行政复议法》的规定，按照行政管理组织原则和行政隶属关系，结合我省实际，《草案》第十九条对抽象行政行为的审查处理程序作出了具体规定。
(五)关于行政复议工作所需经费问题
行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种法律监督制度，向作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织收取费用不合情、不合理，不能将行政机关失误造成的行政开支强加给行政管理相对人。因此，《行政复议法》第三十九条规定，开展行政复议工作所需经费应由行政机关在本机关的行政经费中开支，由本级财政予以保障。目前我省各地各部门行政复议工作机构的任务相当繁重，但办公条件却很差，经费严重不足，工作十分艰苦，严重影响了行政复议工作的正常开展。为此，《草案》在第三十七条中重申性地规定行政复议活动所需经费，应当列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障，从而确保行政复议工作的顺利开展。
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