关于《贵州省民用运输机场管理条例（草案）》的说明
——2013年11月28日在省十二届人大常委会第五次会议上
省机场集团有限公司董事长、总经理 申振东
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省民用运输机场管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、起草《条例(草案)》的必要性
(一)全省民航业发展的需要。
在西南地区，贵州是除西藏外唯一不是千万级机场的省区。为了加快全省民航业发展，2011年4月，省政府和国家民航局签署了《关于加快贵州民航事业发展的会谈纪要》，明确为了加快全省民航业发展，实施民航优先发展的战略。国发2号文件的实施，更是为贵州民航带来了历史最好发展机遇，我省民航业进入了前所未有的大建设、大发展时期。
一方面，生产运输业务增长迅猛。2009年，贵阳机场旅客吞吐量突破500万人次， 2012年，达到了8746万人次，预计今年将突破千万人次，迈入大型繁忙机场行列，成为中国西部地区重要航空枢纽;“十二五”末，预计我省旅客吞吐量将达到1400万人次，货邮吞吐量达到13万吨以上。另一方面，机场建设形势大好。贵阳机场二号航站楼已于今年4月正式启用，三期扩建前期工作也已正式启动，预计2018年竣工。届时，贵阳机场将拥有3200米跑道一条、3600米跑道一条，以及航站区、货运区等保障设施，可满足波音747全货机满载起降要求。同时近年来，支线机场发展迅速，除早已通航的5个外，遵义、毕节机场相继通航，凯里黄平机场将于今年10月正式投入使用，六盘水、仁怀茅台机场已正式开工，黔北、威宁、罗甸等机场建设前期工作已启动，未来将规划建设“一干十三支”的机场布局网络。当前及今后相当长的时期，我省民航发展任务十分繁重，机场建设与管理任务艰巨，迫切需要运用法律思维和法治手段促进发展，规范行为，提供保障。
(二)促进机场助推地方经济发展的需要。
当前，我省经济社会发展面临“前所未有机遇”的大好形势，贵州民航业作为全省经济社会发展的基础力量，坚持服务主基调、主战略，为工业强省和城镇化带动战略提供航空保障和战略支持，发挥着不可替代的作用。
随着我省“两加一推”战略的深入推进，地方经济需要民航业支持促进，随着机场发展繁荣，机场周边逐渐成为城市发展的扩展地带和临空经济的发展区，成为我省经济社会发展的主战场。与此同时，城市经济中心正不断外扩，机场安全运行环境、净空、电磁环境保护面临新的挑战，城市发展与机场安全运行之间的关系、场容环境、公共秩序等需要进一步加强管理。通过机场管理立法能够为机场与城市发展规划提供共同的法律依据与制度安排，促进二者和谐发展。
(三)我省法制建设的需要。
目前，我省尚无专门针对机场管理的综合性立法。2001年施行的《贵阳龙洞堡机场净空保护区域饲飞鸟禽管理暂行规定》(贵阳市人民政府第88号令)，在贵阳机场净空保护方面发挥了积极作用。但该规定适用地域有限，仅涉及净空保护事宜，机场管理中的许多问题并未予以规范，且这样的情形极不适应全省机场建设快速发展的需要。国务院《民用机场管理条例》作为全国性法规，一些规定难以细化到完全符合我省机场管理实际。近年来，上海、重庆、湖南、云南等地均已先后出台机场管理的地方综合性法规，在促进地方机场和地方经济社会的大发展、规范各方行为等方面发挥了较好效果。随着贵阳机场二号航站楼的正式启用，以及各支线机场陆续通航，迫切需要一部符合我省具体实际的综合性法规对机场管理的相关问题予以规范。
综上，制定《条例(草案)》十分迫切和必要。
二、《条例(草案)》起草过程
省人大财经委、省人大常委会法工委、省政府法制办在2011年9月召开了首次《条例(草案)》立法座谈会，就立法的途径、方法、可行性及必要性进行了专题研究。10月，成立了《条例(草案)》起草小组，开始立法调研工作，并初步起草出《条例(草案)》初稿。11月，《条例(草案)》列入了2012年拟提请省人大常委会审议的预备项目。经过前期的充分调研与论证，《条例(草案)》列入了贵州省2013年正式立法项目。2013年，起草小组对初稿进行多次讨论修改后赴铜仁、荔波等机场进行调研;6月至8月，省机场集团两次召开征求意见会，邀请省直有关部门及行业主管部门对草案进行论证修改。省政府法制办在审查当中，又两次召开了省直有关部门参加的论证会，书面征求了9个市、州人民政府及其主管部门的意见。同时，在贵州省人民政府网征集意见栏上向社会公开征求意见，对各地、各单位的意见进行了认真梳理，采纳了其中合理的部分，未采纳部分，作了相应说明。经反复修改完善，形成《条例(草案)》送审稿。
三、《条例(草案)》需要说明的主要问题
(一)关于地方性法规授权的问题
由于机场管理的特殊性，《条例(草案)》拟将机场地区经营管理、公共交通管理、道路运政管理、道路桥梁管理、绿化管理、市容和环境卫生管理等方面的行政处罚权授予机场管理机构。主要基于以下考虑：
第一，授权是现实需要。我省近年来民用机场发展迅速，机场面积不断扩大，机场地区成为人流、物流集散地，机场及周边地区逐渐形成“小社会”，机场的公共秩序、场容环境、客运市场等急需进行规范。又由于机场大多远离市区，管理的时空成本极大，相关行政部门难以对机场公共秩序和场容环境等进行有效管理，客观上造成了管理真空。即便相关部门派驻进行管理，也因为涉及部门众多、管理范围窄，离市区远，造成成本高昂、行政效率低下、行政资源浪费。而对于机场管理机构来说，由于缺乏管理权限和执法权限，只能进行一些劝说或维护工作，管理效果并不理想，影响了机场服务质量的提升。
第二，授权有法可依、有例可循。一方面，机场地区既是企业的经营场所也是公共场所，场容环境和秩序管理属于“公共事务”，机场管理机构在开展运营业务的同时，也必须行使相应的管理职能，符合《行政处罚法》关于“法律、法规授权的具体管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”的规定。另一方面，授权借鉴了行业内外的成功做法。行业外，上海、南京、重庆等地轨道交通管理条例，均授予了企业行政管理权和行政执法权;行业内，上海、湖南、云南等东中西部省(市)已有先例，授予机场管理机构行使机场地区的社会管理职能及行政执法权。
第三，授权严格谨慎，且并不影响其他机关执法。《条例(草案)》对授权的范围、执法事项作了严格限制，仅限于“管理公共事务”，避免授权扩大化造成不良影响。此外，授予机场管理机构行政执法权并不影响其他行政执法部门在机场地区执法权的实施。《条例(草案)》借鉴国务院《风景名胜区条例》对风景名胜区管理机构授予综合执法权的“双轨制”模式，即如果有关部门依照法律、行政法规规定已经在机场地区作出处罚的，机场管理机构则不再处罚。
我省不沿边不沿海，交通基础设施是经济发展的关键，机场更是对外开放的重要窗口，其建设与发展程度直接影响着我省发展速度。授予机场管理机构一定范围内的行政执法权，是从机场发展全局作出的探索与突破，符合十破十立、先行先试的精神。
(二)关于机场地区消防与医疗急救管理中的政府职责
《条例(草案)》根据法律规定，结合我省实际，在第二十一条规定“机场运营主体、机场所在地县级以上人民政府应当履行机场地区的消防救援职责，并按照国家有关标准在机场地区配备消防资源”，第二十二条规定“机场所在地县级以上人民政府、机场运营主体应当履行机场地区的医疗急救职责，配备医疗急救设施，配备必要的人员”。主要基于以下考虑，机场是公共基础设施，相关的消防和医疗急救，具有公共产品和公共服务的性质。省内许多支线机场在消防队伍和设施、医疗队伍和设施上有了一定的配备，但是力量远远不足，成本较大且资源利用率低。因此，从行为性质、资源利用和统筹协调等方面考虑，《条例(草案)》明确了政府与机场运营主体共同承担其辖区内机场的消防救援和医疗急救职责，形成齐抓共管的良性局面，不因机场是否设置相关的人员队伍、设施设备而受影响。
(三)关于机场管理机构与民用航空管理机构的关系
《条例(草案)》中规定的机场管理机构是指依法组建或者受委托对全省机场的规划、建设、安全、运营和服务实施统一管理的贵州省机场集团有限公司;民用航空管理机构是指国务院民用航空主管部门驻贵州办事单位，即民航贵州监管局。
2003年，国务院批准民航体制改革方案，民航机场实行属地化管理，由省政府行使省内民航机场的管理职能。但由于机场管理具有很强的专业性和特殊性，加之省政府尚未设立相应的部门代表省政府行使此项职能，产生了机场管理职能执行主体缺位问题，许多省市便开始探索机场管理局或机场集团公司代行管理的模式，以理顺管理体制，完善机场管理。一些省份直接保留了机场管理局，如山西省;但更多的则是选择成立机场集团公司，行使机场管理职能，如湖南、重庆、湖北、江西、广东等地。贵州机场集团则是在此大环境下应运而生，自2003年成立以来，便承担着省内机场规划、建设、安全、运营和服务等职责。
民航贵州监管局，全称为中国民用航空贵州安全监督管理局，是中国民用航空西南地区管理局在贵州省的派出机构，主要负责对我省民航业实施行业监管，监督检查辖区内民用航空空中、地面安全工作，确保我省民用机场运行的持续安全。
机场管理机构依法应当接受民航贵州监管局的行业指导与监督，共同确保我省民航业的安全发展，但对于机场具体的运营管理职责以及机场地区公共秩序、场容环境等社会管理职能，则只能由机场管理机构承担。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
省机场集团有限公司董事长、总经理 申振东
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省民用运输机场管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、起草《条例(草案)》的必要性
(一)全省民航业发展的需要。
在西南地区，贵州是除西藏外唯一不是千万级机场的省区。为了加快全省民航业发展，2011年4月，省政府和国家民航局签署了《关于加快贵州民航事业发展的会谈纪要》，明确为了加快全省民航业发展，实施民航优先发展的战略。国发2号文件的实施，更是为贵州民航带来了历史最好发展机遇，我省民航业进入了前所未有的大建设、大发展时期。
一方面，生产运输业务增长迅猛。2009年，贵阳机场旅客吞吐量突破500万人次， 2012年，达到了8746万人次，预计今年将突破千万人次，迈入大型繁忙机场行列，成为中国西部地区重要航空枢纽;“十二五”末，预计我省旅客吞吐量将达到1400万人次，货邮吞吐量达到13万吨以上。另一方面，机场建设形势大好。贵阳机场二号航站楼已于今年4月正式启用，三期扩建前期工作也已正式启动，预计2018年竣工。届时，贵阳机场将拥有3200米跑道一条、3600米跑道一条，以及航站区、货运区等保障设施，可满足波音747全货机满载起降要求。同时近年来，支线机场发展迅速，除早已通航的5个外，遵义、毕节机场相继通航，凯里黄平机场将于今年10月正式投入使用，六盘水、仁怀茅台机场已正式开工，黔北、威宁、罗甸等机场建设前期工作已启动，未来将规划建设“一干十三支”的机场布局网络。当前及今后相当长的时期，我省民航发展任务十分繁重，机场建设与管理任务艰巨，迫切需要运用法律思维和法治手段促进发展，规范行为，提供保障。
(二)促进机场助推地方经济发展的需要。
当前，我省经济社会发展面临“前所未有机遇”的大好形势，贵州民航业作为全省经济社会发展的基础力量，坚持服务主基调、主战略，为工业强省和城镇化带动战略提供航空保障和战略支持，发挥着不可替代的作用。
随着我省“两加一推”战略的深入推进，地方经济需要民航业支持促进，随着机场发展繁荣，机场周边逐渐成为城市发展的扩展地带和临空经济的发展区，成为我省经济社会发展的主战场。与此同时，城市经济中心正不断外扩，机场安全运行环境、净空、电磁环境保护面临新的挑战，城市发展与机场安全运行之间的关系、场容环境、公共秩序等需要进一步加强管理。通过机场管理立法能够为机场与城市发展规划提供共同的法律依据与制度安排，促进二者和谐发展。
(三)我省法制建设的需要。
目前，我省尚无专门针对机场管理的综合性立法。2001年施行的《贵阳龙洞堡机场净空保护区域饲飞鸟禽管理暂行规定》(贵阳市人民政府第88号令)，在贵阳机场净空保护方面发挥了积极作用。但该规定适用地域有限，仅涉及净空保护事宜，机场管理中的许多问题并未予以规范，且这样的情形极不适应全省机场建设快速发展的需要。国务院《民用机场管理条例》作为全国性法规，一些规定难以细化到完全符合我省机场管理实际。近年来，上海、重庆、湖南、云南等地均已先后出台机场管理的地方综合性法规，在促进地方机场和地方经济社会的大发展、规范各方行为等方面发挥了较好效果。随着贵阳机场二号航站楼的正式启用，以及各支线机场陆续通航，迫切需要一部符合我省具体实际的综合性法规对机场管理的相关问题予以规范。
综上，制定《条例(草案)》十分迫切和必要。
二、《条例(草案)》起草过程
省人大财经委、省人大常委会法工委、省政府法制办在2011年9月召开了首次《条例(草案)》立法座谈会，就立法的途径、方法、可行性及必要性进行了专题研究。10月，成立了《条例(草案)》起草小组，开始立法调研工作，并初步起草出《条例(草案)》初稿。11月，《条例(草案)》列入了2012年拟提请省人大常委会审议的预备项目。经过前期的充分调研与论证，《条例(草案)》列入了贵州省2013年正式立法项目。2013年，起草小组对初稿进行多次讨论修改后赴铜仁、荔波等机场进行调研;6月至8月，省机场集团两次召开征求意见会，邀请省直有关部门及行业主管部门对草案进行论证修改。省政府法制办在审查当中，又两次召开了省直有关部门参加的论证会，书面征求了9个市、州人民政府及其主管部门的意见。同时，在贵州省人民政府网征集意见栏上向社会公开征求意见，对各地、各单位的意见进行了认真梳理，采纳了其中合理的部分，未采纳部分，作了相应说明。经反复修改完善，形成《条例(草案)》送审稿。
三、《条例(草案)》需要说明的主要问题
(一)关于地方性法规授权的问题
由于机场管理的特殊性，《条例(草案)》拟将机场地区经营管理、公共交通管理、道路运政管理、道路桥梁管理、绿化管理、市容和环境卫生管理等方面的行政处罚权授予机场管理机构。主要基于以下考虑：
第一，授权是现实需要。我省近年来民用机场发展迅速，机场面积不断扩大，机场地区成为人流、物流集散地，机场及周边地区逐渐形成“小社会”，机场的公共秩序、场容环境、客运市场等急需进行规范。又由于机场大多远离市区，管理的时空成本极大，相关行政部门难以对机场公共秩序和场容环境等进行有效管理，客观上造成了管理真空。即便相关部门派驻进行管理，也因为涉及部门众多、管理范围窄，离市区远，造成成本高昂、行政效率低下、行政资源浪费。而对于机场管理机构来说，由于缺乏管理权限和执法权限，只能进行一些劝说或维护工作，管理效果并不理想，影响了机场服务质量的提升。
第二，授权有法可依、有例可循。一方面，机场地区既是企业的经营场所也是公共场所，场容环境和秩序管理属于“公共事务”，机场管理机构在开展运营业务的同时，也必须行使相应的管理职能，符合《行政处罚法》关于“法律、法规授权的具体管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”的规定。另一方面，授权借鉴了行业内外的成功做法。行业外，上海、南京、重庆等地轨道交通管理条例，均授予了企业行政管理权和行政执法权;行业内，上海、湖南、云南等东中西部省(市)已有先例，授予机场管理机构行使机场地区的社会管理职能及行政执法权。
第三，授权严格谨慎，且并不影响其他机关执法。《条例(草案)》对授权的范围、执法事项作了严格限制，仅限于“管理公共事务”，避免授权扩大化造成不良影响。此外，授予机场管理机构行政执法权并不影响其他行政执法部门在机场地区执法权的实施。《条例(草案)》借鉴国务院《风景名胜区条例》对风景名胜区管理机构授予综合执法权的“双轨制”模式，即如果有关部门依照法律、行政法规规定已经在机场地区作出处罚的，机场管理机构则不再处罚。
我省不沿边不沿海，交通基础设施是经济发展的关键，机场更是对外开放的重要窗口，其建设与发展程度直接影响着我省发展速度。授予机场管理机构一定范围内的行政执法权，是从机场发展全局作出的探索与突破，符合十破十立、先行先试的精神。
(二)关于机场地区消防与医疗急救管理中的政府职责
《条例(草案)》根据法律规定，结合我省实际，在第二十一条规定“机场运营主体、机场所在地县级以上人民政府应当履行机场地区的消防救援职责，并按照国家有关标准在机场地区配备消防资源”，第二十二条规定“机场所在地县级以上人民政府、机场运营主体应当履行机场地区的医疗急救职责，配备医疗急救设施，配备必要的人员”。主要基于以下考虑，机场是公共基础设施，相关的消防和医疗急救，具有公共产品和公共服务的性质。省内许多支线机场在消防队伍和设施、医疗队伍和设施上有了一定的配备，但是力量远远不足，成本较大且资源利用率低。因此，从行为性质、资源利用和统筹协调等方面考虑，《条例(草案)》明确了政府与机场运营主体共同承担其辖区内机场的消防救援和医疗急救职责，形成齐抓共管的良性局面，不因机场是否设置相关的人员队伍、设施设备而受影响。
(三)关于机场管理机构与民用航空管理机构的关系
《条例(草案)》中规定的机场管理机构是指依法组建或者受委托对全省机场的规划、建设、安全、运营和服务实施统一管理的贵州省机场集团有限公司;民用航空管理机构是指国务院民用航空主管部门驻贵州办事单位，即民航贵州监管局。
2003年，国务院批准民航体制改革方案，民航机场实行属地化管理，由省政府行使省内民航机场的管理职能。但由于机场管理具有很强的专业性和特殊性，加之省政府尚未设立相应的部门代表省政府行使此项职能，产生了机场管理职能执行主体缺位问题，许多省市便开始探索机场管理局或机场集团公司代行管理的模式，以理顺管理体制，完善机场管理。一些省份直接保留了机场管理局，如山西省;但更多的则是选择成立机场集团公司，行使机场管理职能，如湖南、重庆、湖北、江西、广东等地。贵州机场集团则是在此大环境下应运而生，自2003年成立以来，便承担着省内机场规划、建设、安全、运营和服务等职责。
民航贵州监管局，全称为中国民用航空贵州安全监督管理局，是中国民用航空西南地区管理局在贵州省的派出机构，主要负责对我省民航业实施行业监管，监督检查辖区内民用航空空中、地面安全工作，确保我省民用机场运行的持续安全。
机场管理机构依法应当接受民航贵州监管局的行业指导与监督，共同确保我省民航业的安全发展，但对于机场具体的运营管理职责以及机场地区公共秩序、场容环境等社会管理职能，则只能由机场管理机构承担。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵公网安备 52010302001736号
