关于《贵州省生态文明建设促进条例》
——2014年1月8日在省十二届人大常委会第六次会议上
省人大环境与资源保护委员会主任委员 郭 猛
省人大常委会：
我受省人民代表大会环境与资源保护委员会委托，现对《贵州省生态文明建设促进条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》作如下说明：
一、制定条例的必要性
党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局,对生态文明建设作出全面系统的部署,党中央、省委高度重视生态文明建设工作，习近平总书记就加强生态文明建设提出明确要求。2013年的生态文明贵阳国际论坛习近平总书记亲自为论坛发来贺信。最近，对贵州工作又提出“坚守加快发展和生态保护两条底线”的要求。赵克志书记在7月23日的省委常委扩大会上要求全省要把思想行动统一到习近平总书记的重要指示精神上来，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力打造生态文明先行区、走向生态文明新时代，努力在加速发展、跨越发展、转型发展中建设资源节约型、环境友好型社会。制定专门性的生态文明建设法规是全面落实党中央、省委关于生态文明建设要求的具体行动，也是我省在生态文明建设方面的一大战略举措。
我省在生态文明地方立法工作上一直走在全国的前列，2009年贵阳市率先在全国颁布了第一部促进生态文明的地方性法规。本条例的出台，将是全国首部省级层面的生态文明地方性法规。此外，2013年7月省委成立了贵州省生态文明建设领导小组。省委副书记李军任组长，省委常委、常务副省长谌贻琴和副省长慕德贵任副组长，省发展改革委、省环境保护厅等30多个部门负责人为成员。省生态文明领导小组办公室设在省环境保护厅。
我省虽然生态环境相对良好，但面临环境容量有限，资源相对贫乏和经济快速发展之间的矛盾，也存在生态基础脆弱、经济发展长期滞后等问题。我省在实现2020年与全国同步建成全面小康的贵州“中国梦”的奋斗过程中，更需要立法对生态文明建设与发展进行引导和指导，对违反生态文明建设的行为进行规范和约束。因此，根据党的十八大关于生态文明建设的要求，以及国家有关法律法规相关规定，结合我省实际，制定生态文明条例是十分必要的。
二、起草过程
我省要打造生态文明建设的先行区，在生态文明建设的法制保障上也应当先行。经省人大常委会第十一次主任会议决定，将条例列入2014年省人大常委会立法计划，并要求力争在生态文明贵阳国际论坛2014年年会召开之前颁布实施。该项立法由省人大常委会组织起草，省人大环资委提案。为做好立法工作，2013年8月2日，省人大环资委召开了由省直有关厅局负责人参加的生态文明立法工作座谈会，对我省制定条例的可行性进行了讨论。8月28日，省人大环资委召开由省人大咨询专家及有关科研院所、大专院校专家参加的征求意见会。9月30日，《条例(草案)》立法领导小组成立，省人大常委会党组书记、副主任龙超云任组长，省人大常委会党组副书记、副主任张群山，省人大常委会副主任袁周任副组长。成员由省人大常委会及省直有关厅局负责人组成。当日，还召开了第一次领导小组工作会议，法规起草工作正式启动。10月8日，贵州省人大常委会办公厅就《条例(草案)》的立法建议，公告征集社会各界建议及意见。10月23日至11月10日，法规起草小组分4个调研组，先后赴省内九个市州和厦门市、珠海市展开立法调研。2013年12月7日，将《条例(草案)》发往各市州征求意见，12月18日召开省直有关厅局征求意见会，共征集到意见140余条。12月23日对《条例(草案)》进行再次修改，吸纳征集到的意见为意见总数的65%，形成《条例(草案)》第九稿。12月25日，经省人大环资委7次会议审议，形成了现在《条例(草案)》。
三、需要说明的问题
《条例(草案)》共七章七十条。主要对生态文明建设目标与原则、规划与建设、保护与治理、保障措施、监督机制、法律责任等作出了规定。
(一)关于条例名称
省人大常委会第十一次主任会议决定，由省人大常委会组织起草，省人大环资委提案，制定本条例。起草小组就条例名称、内容等问题广泛征求了意见。征求到的意见中大部分同意名称为“建设促进条例”。起草小组又组织专家进行了反复论证，结合贵州实际，最后确定条例名称为“贵州省生态文明建设促进条例”。原因主要是：第一，目前，国家没有生态文明建设的大法，各省、自治区、直辖市也没有制定相关法规，没有可参照的蓝本和可借鉴的经验，我省的生态文明法制建设虽然走在全国的前列，但也处于逐步建立完善阶段，因此本条例不宜有太多刚性的规定。同时，国家及我省涉及环境与资源保护方面的法律法规很多，许多禁止性规定和相应的法律责任已散见在这些法律法规中，这些规定明确、具体、可操作性强，本条例不应再重复。第二，我省制定生态文明建设条例，是为了对生态文明建设的制度和方略进行统筹、引领，以解决目前生态文明制度建设“碎片化”、管理“分隔化”的问题。同时，也希望通过条例的实施，唤醒全社会生态文明建设的法制意识，所以宣言性、倡导性的内容较多，用“贵州省生态文明建设促进条例”更为合适。
(二)关于执法主体
生态文明建设工作涉及相关政府职能部门较多，目前，国务院没有明文要求成立专门的生态文明建设工作机构，国家也没有上位法对此进行规定，为此，《条例(草案)》第六条规定，由省人民政府负责统一领导、组织、协调全省生态文明建设工作。县级以上人民政府负责本行政区域生态文明建设工作。县级以上人民政府生态文明建设机构，具体负责本行政区域生态文明建设的指导、协调和监督管理工作。县级以上人民政府的相关职能部门按照各自职责做好生态文明建设工作。
(三)关于决策管理机制
建立政府及其部门对生态文明建设的规范化、制度化长效决策管理机制，对保障生态文明建设的各项目标和任务顺利进行具有十分重要的意义。《条例(草案)》在决策管理机制方面，主要规定了以下内容:一是编制生态文明规划。编制生态文明建设相关规划有利于明确生态文明建设的总体思路、主要目标和发展任务，统筹协调区域发展重大问题，完善政策措施(第十一条)。二是目标责任制。建立生态文明建设目标责任制和考核制度，能够明确各级政府、有关部门及主要负责人的职责，推动生态文明建设各项工作的落实，确保各项目标任务的完成，也有利于各级领导干部充分发挥积极性、主动性和创造性。为此，《条例(草案)》第四十六条详细规定了目标责任制所包括的具体内容，第五十条规定，对生态文明建设目标责任单位及第一责任人的绩效考核，要求实行主要生态环境保护指标完成情况一票否决制度和第一责任人离任报告制度。
(四)关于生态红线制度
生态红线既是我省生态环境的保护线，也是生态支撑我省发展的生命线，划定生态红线，是为了严格禁止大规模、高强度的过度开发，遏制生态系统不断退化的趋势。我省《关于贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》明确要求，在完善主体功能区规划的基础上,实行最严格的耕地、林地和水资源保护制度。《条例(草案)》第十二条明确规定了生态红线划定的原则和内容，将重点生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区及其它具有生态保护价值重要区域划入生态红线区域，加强保护。《条例(草案)》第六十八条对在生态红线范围内从事与生态保护、改善无关的项目开发活动，以及其他可能破坏生态环境活动的单位和个人，将进行处罚。
(五)关于资源有偿使用制度和生态补偿机制
生态环境恶化、资源瓶颈制约是社会各界高度关注的问题。根据党的十八大报告关于“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”的精神要求，《条例(草案)》第五十三条规定，省人民政府应当建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，制定有利于生态文明建设的资源有偿使用制度。《条例(草案)》第五十四条对生态补偿制度的原则、方式、补偿事宜及提供经济补偿的范围进行了规定。
省人大环境与资源保护委员会主任委员 郭 猛
省人大常委会：
我受省人民代表大会环境与资源保护委员会委托，现对《贵州省生态文明建设促进条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》作如下说明：
一、制定条例的必要性
党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局,对生态文明建设作出全面系统的部署,党中央、省委高度重视生态文明建设工作，习近平总书记就加强生态文明建设提出明确要求。2013年的生态文明贵阳国际论坛习近平总书记亲自为论坛发来贺信。最近，对贵州工作又提出“坚守加快发展和生态保护两条底线”的要求。赵克志书记在7月23日的省委常委扩大会上要求全省要把思想行动统一到习近平总书记的重要指示精神上来，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力打造生态文明先行区、走向生态文明新时代，努力在加速发展、跨越发展、转型发展中建设资源节约型、环境友好型社会。制定专门性的生态文明建设法规是全面落实党中央、省委关于生态文明建设要求的具体行动，也是我省在生态文明建设方面的一大战略举措。
我省在生态文明地方立法工作上一直走在全国的前列，2009年贵阳市率先在全国颁布了第一部促进生态文明的地方性法规。本条例的出台，将是全国首部省级层面的生态文明地方性法规。此外，2013年7月省委成立了贵州省生态文明建设领导小组。省委副书记李军任组长，省委常委、常务副省长谌贻琴和副省长慕德贵任副组长，省发展改革委、省环境保护厅等30多个部门负责人为成员。省生态文明领导小组办公室设在省环境保护厅。
我省虽然生态环境相对良好，但面临环境容量有限，资源相对贫乏和经济快速发展之间的矛盾，也存在生态基础脆弱、经济发展长期滞后等问题。我省在实现2020年与全国同步建成全面小康的贵州“中国梦”的奋斗过程中，更需要立法对生态文明建设与发展进行引导和指导，对违反生态文明建设的行为进行规范和约束。因此，根据党的十八大关于生态文明建设的要求，以及国家有关法律法规相关规定，结合我省实际，制定生态文明条例是十分必要的。
二、起草过程
我省要打造生态文明建设的先行区，在生态文明建设的法制保障上也应当先行。经省人大常委会第十一次主任会议决定，将条例列入2014年省人大常委会立法计划，并要求力争在生态文明贵阳国际论坛2014年年会召开之前颁布实施。该项立法由省人大常委会组织起草，省人大环资委提案。为做好立法工作，2013年8月2日，省人大环资委召开了由省直有关厅局负责人参加的生态文明立法工作座谈会，对我省制定条例的可行性进行了讨论。8月28日，省人大环资委召开由省人大咨询专家及有关科研院所、大专院校专家参加的征求意见会。9月30日，《条例(草案)》立法领导小组成立，省人大常委会党组书记、副主任龙超云任组长，省人大常委会党组副书记、副主任张群山，省人大常委会副主任袁周任副组长。成员由省人大常委会及省直有关厅局负责人组成。当日，还召开了第一次领导小组工作会议，法规起草工作正式启动。10月8日，贵州省人大常委会办公厅就《条例(草案)》的立法建议，公告征集社会各界建议及意见。10月23日至11月10日，法规起草小组分4个调研组，先后赴省内九个市州和厦门市、珠海市展开立法调研。2013年12月7日，将《条例(草案)》发往各市州征求意见，12月18日召开省直有关厅局征求意见会，共征集到意见140余条。12月23日对《条例(草案)》进行再次修改，吸纳征集到的意见为意见总数的65%，形成《条例(草案)》第九稿。12月25日，经省人大环资委7次会议审议，形成了现在《条例(草案)》。
三、需要说明的问题
《条例(草案)》共七章七十条。主要对生态文明建设目标与原则、规划与建设、保护与治理、保障措施、监督机制、法律责任等作出了规定。
(一)关于条例名称
省人大常委会第十一次主任会议决定，由省人大常委会组织起草，省人大环资委提案，制定本条例。起草小组就条例名称、内容等问题广泛征求了意见。征求到的意见中大部分同意名称为“建设促进条例”。起草小组又组织专家进行了反复论证，结合贵州实际，最后确定条例名称为“贵州省生态文明建设促进条例”。原因主要是：第一，目前，国家没有生态文明建设的大法，各省、自治区、直辖市也没有制定相关法规，没有可参照的蓝本和可借鉴的经验，我省的生态文明法制建设虽然走在全国的前列，但也处于逐步建立完善阶段，因此本条例不宜有太多刚性的规定。同时，国家及我省涉及环境与资源保护方面的法律法规很多，许多禁止性规定和相应的法律责任已散见在这些法律法规中，这些规定明确、具体、可操作性强，本条例不应再重复。第二，我省制定生态文明建设条例，是为了对生态文明建设的制度和方略进行统筹、引领，以解决目前生态文明制度建设“碎片化”、管理“分隔化”的问题。同时，也希望通过条例的实施，唤醒全社会生态文明建设的法制意识，所以宣言性、倡导性的内容较多，用“贵州省生态文明建设促进条例”更为合适。
(二)关于执法主体
生态文明建设工作涉及相关政府职能部门较多，目前，国务院没有明文要求成立专门的生态文明建设工作机构，国家也没有上位法对此进行规定，为此，《条例(草案)》第六条规定，由省人民政府负责统一领导、组织、协调全省生态文明建设工作。县级以上人民政府负责本行政区域生态文明建设工作。县级以上人民政府生态文明建设机构，具体负责本行政区域生态文明建设的指导、协调和监督管理工作。县级以上人民政府的相关职能部门按照各自职责做好生态文明建设工作。
(三)关于决策管理机制
建立政府及其部门对生态文明建设的规范化、制度化长效决策管理机制，对保障生态文明建设的各项目标和任务顺利进行具有十分重要的意义。《条例(草案)》在决策管理机制方面，主要规定了以下内容:一是编制生态文明规划。编制生态文明建设相关规划有利于明确生态文明建设的总体思路、主要目标和发展任务，统筹协调区域发展重大问题，完善政策措施(第十一条)。二是目标责任制。建立生态文明建设目标责任制和考核制度，能够明确各级政府、有关部门及主要负责人的职责，推动生态文明建设各项工作的落实，确保各项目标任务的完成，也有利于各级领导干部充分发挥积极性、主动性和创造性。为此，《条例(草案)》第四十六条详细规定了目标责任制所包括的具体内容，第五十条规定，对生态文明建设目标责任单位及第一责任人的绩效考核，要求实行主要生态环境保护指标完成情况一票否决制度和第一责任人离任报告制度。
(四)关于生态红线制度
生态红线既是我省生态环境的保护线，也是生态支撑我省发展的生命线，划定生态红线，是为了严格禁止大规模、高强度的过度开发，遏制生态系统不断退化的趋势。我省《关于贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》明确要求，在完善主体功能区规划的基础上,实行最严格的耕地、林地和水资源保护制度。《条例(草案)》第十二条明确规定了生态红线划定的原则和内容，将重点生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区及其它具有生态保护价值重要区域划入生态红线区域，加强保护。《条例(草案)》第六十八条对在生态红线范围内从事与生态保护、改善无关的项目开发活动，以及其他可能破坏生态环境活动的单位和个人，将进行处罚。
(五)关于资源有偿使用制度和生态补偿机制
生态环境恶化、资源瓶颈制约是社会各界高度关注的问题。根据党的十八大报告关于“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”的精神要求，《条例(草案)》第五十三条规定，省人民政府应当建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，制定有利于生态文明建设的资源有偿使用制度。《条例(草案)》第五十四条对生态补偿制度的原则、方式、补偿事宜及提供经济补偿的范围进行了规定。
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