贵州省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》、《贵州省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》实施情况的报告
(2007年7月25日在省十届人大常委会第二十八次会议上)
省人大常委会副主任 杨序顺
省人大常委会：
根据省人大常委会2007年执法检查计划，5月上旬至6月中旬，省人大常委会执法检查组对我省贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》、《贵州省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》(以下简称“一法两规定”)的情况进行检查，重点检查了“十五”以来的贯彻实施情况。
执法检查组在省直部门和市、州、地及自治县自查基础上，听取了省人民政府贯彻实施“一法两规定”情况报告，组成9个小组，分别由省人大常委会副主任带队，分赴省人民政府民族、发改、财政、交通、建设、教育、卫生、人事、扶贫等9个部门，遵义、安顺、黔东南、黔南、黔西南、毕节、铜仁7个市州地及所辖10个县(市、区)、9个自治县，召开座谈会，听取省直部门、地方人民政府贯彻实施“一法两规定”的情况汇报，并深入机关、医院、学校、工厂、乡村等实地考察，听取人大代表及各方面意见。检查结束时，各小组向当地人大常委会(工委)、政府及省直部门反馈了意见和建议。现将检查情况报告如下：
一、贯彻实施“一法两规定”取得的成绩
贵州是多民族省份，辖3个自治州、11个自治县，民族自治地方面积占全省总面积的55.5％，少数民族人口占全省总人口的39.0％。“十五”以来，全省各级人民政府紧紧围绕新时期“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”的民族工作主题，认真贯彻实施“一法两规定”及中央和省民族工作会议精神，抢抓机遇、加快发展，民族区域自治制度进一步完善，少数民族自主管理本地方、本民族内部事务的权利得到保障，促进了民族自治地方经济社会发展，进一步巩固和发展了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。
(一)采取多种形式开展对“一法两规定”的学习宣传教育。各级人民政府把学习宣传“一法两规定”与学习宣传中央和省民族工作会议精神结合起来，把“一法两规定”纳入“四五”、“五五”普法规划。印发小册子及宣传资料，利用报刊、广播、电视，召开专门会议，举办法制宣传月、民族团结进步宣传月、“三下乡”活动和民族传统节日活动等，宣传“一法两规定”。一些市、自治州、自治县成立领导小组，把“一法两规定”作为中心学习组学习重要内容和党校培训干部必修课；有的作为干部任前法律考试内容，有的列为中、小学法制教育内容，宣传教育扎实有效。通过学习宣传教育，全省上下对民族政策和民族法律法规的认识不断提高，为贯彻实施“一法两规定”营造了较好氛围。
(二)配套法规建设成绩显著。2005年，省人大常委会根据省人民政府议案，审议通过了《贵州省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》。“十五”以来，民族自治地方修改自治条例14件，制定单行条例31件、修改4件、废止1件，修改变通规定2件。到目前为止，全省仍然有效的民族区域自治法配套法规共71件，其中地方性法规1件，自治条例14件，单行条例51件，变通规定3件，地方政府规章2件。这些法规规章涵盖政治、经济、教育、文化、科技、生态建设和环境保护等领域，为民族自治地方依法行使自治权，自主管理本地方事务，加快经济社会发展，提供了法制保障。
(三)民族自治地方经济发展加快。民族自治地方生产总值由2000年的309.30亿元上升到2006年的637.99亿元，增长89.2％，年均增长10.6％；其中黔东南、黔南、黔西南自治州分别由75.78亿元、101.28亿元、59.89亿元增加到161.81亿元、186.00亿元、137.99亿元。地方一般财政收入由2000年18.27亿元增加到2005年的31.67亿元，增长73.3％。民族自治地方农民人均纯收入由2000年的1305元增加到2006年的1833元，增长28.6％，年均增长4.3％；黔东南、黔南、黔西南自治州分别由1285元、1348元、1364元增加到1841元、1971元、1887元；玉屏自治县达2443元，比全省水平高458元。对民族自治地方固定资产投资逐年增加。由2000年的77.9亿元增加到2006年的248.44亿元，占全省比例由14.6％上升为24.5％。交通基础设施建设明显改善。“十五”期间，投资311亿元建设民族地区重点公路1051公里，其中高速公路609公里，二级公路442公里，分别占全省重点公路建设总规模的81.0％和43.0％。建成油路、水泥路6524公里，沟通民族地区乡镇322个，建成通村公路2.34万公里，沟通3256个村，实现85.0％行政村通公路。3个自治州通铁路，兴义、黎平支线机场通航，荔波机场即将通航。项目资金安排对民族地区倾斜。据不完全统计，投入民族地区资金21.78亿元，解决农村326.15万人饮水困难、险病库治理、城市防洪、农村水电建设、水土流失治理、“三小”工程等。投入32亿元支持民族自治地方林业工程建设，占全省同期投入的46.8％。2005年投入石漠化治理植被恢复资金1000万元，其中安排黔西南自治州500万元。投入7.75亿元，用于民族自治地方城镇基础设施建设。编制发展规划。制定了《贵州省少数民族地区“十一五”经济社会发展规划》和《贵州省扶持人口较少民族(毛南族)发展专项建设规划》，明确了加快民族地区和人口较少民族发展的总体思路、指导原则、主要目标、发展重点。
(四)新阶段扶贫开发稳步推进。全省50个扶贫开发重点县中，民族自治地方36个，占72.0％。“十五”以来，省人民政府把民族自治地方作为扶贫开发重点之一，帮助贫困群众改善基本生产生活条件，拓宽基本增收门路，提高基本素质。财政扶贫资金、信贷资金和扶贫项目给予倾斜照顾。省级财政在民族自治地方投入扶贫资金18.55亿元、信贷资金27.95亿元，分别占同期的53.9％、63.2％。开展农业综合开发工作。截至2007年3月，3个自治州的24个县及道真、印江、松桃、玉屏、威宁自治县等29个县被列为国家级农业综合开发县。支持新农村建设。全省103个省级社会主义新农村建设示范点，民族地区有49个，占47.6％。帮助困难群众改善生产生活条件。全省安排扶贫搬迁资金6.36亿元，帮助13.08万少数民族困难群众改造住房。投入以工代赈资金19.6亿元，其中实施易地扶贫搬迁5.9亿元，搬迁11.74万人。下拨中央少数民族发展资金1.25亿元，用于水、电、路(桥)等1842个项目。随着新阶段扶贫开发的深入开展，民族自治地方绝对贫困人口由2000年底的146.92万人减少到2006年的128.34万人。
(五)社会事业加快发展。教育事业快速发展。“十五”以来，全省投入民族自治地方学校基本建设资金21.5亿元。省级财政安排4.7亿元支持民族自治地方义务教育，占全省总数的45.5％。认真落实“两免一补”政策，在中央补助基础上，省财政安排1.3亿元用于免除民族地区农村义务教育阶段学杂费、减免家庭困难学生课本费和补助寄宿生生活费，受助学生753万人(次)。全省实施的1044所农村寄宿制学校项目中，有523所是民族地区寄宿制中学。民族自治地方全部实现“两基”。安排少数民族教育专项补助资金2922万元，帮助民族地区改善办学条件。全省现有各级各类民族学校284所，少数民族在校生3385万人，占全省在校生总数的38.9％，初步形成包括学前教育、基础教育、职业教育和高等教育在内的民族教育办学体系。医疗卫生事业较快发展。投入专项资金3.88亿元，改善民族自治地方医疗卫生条件。民族自治地方现有卫生医疗机构2108所，床位2.12万张，村卫生室8707所，各类卫生技术人员2.7万人。民族自治地方新型农村合作医疗全面覆盖。民族文化事业有新进展。省民族文化宫已竣工验收即将投入使用。加强对民族民间文化的挖掘、抢救、保护、开发和利用，建立少数民族文化遗产保护区、民族文化村镇，支持民族自治地方修建民族博物馆、乡镇精神文明活动中心、村级文化活动室。鼓励和支持优秀民族文化、传统体育项目进校园。少数民族的风俗习惯、语言文字和宗教信仰得到尊重。
(六)“一法两规定”对民族自治地方照顾的规定得到初步落实。逐步完善财政体制，财政转移支付力度逐年加大。“十五”期间，省级财政对自治州、自治县和铜仁地区转移支付“以奖代补”补助资金43.63亿元，占全省总量的78.2％；民族地区转移支付补助2l亿元，其中民族因素补助和困难补助8.50亿元，占全省70.8％；年底一次性困难补助资金20.68亿元，占全省62.3％：工资性转移支付95.14亿元，占全省54.4％；对缓解县乡财政困难、“三费、菜篮子”补贴补助5.1亿元、13.73亿元，分别占全省57.2％、63.8％。一些辖自治县的市、州、地财政也对自治县实行财政转移支付，遵义市向务川、道真自治县转移支付11798万元。通过各项转移支付，基本上保证民族自治地方的国家机关正常运转、财政供养人员工资足额发放、基础教育正常经费支出。落实民族工作经费和专项资金。根据“一法两规定”，从2006年起，省级财政在确保省级民族经费3305万元基数的基础上，设立少数民族发展资金1000万元，逐年递增，到2010年达2500万元；每年安排少数民族教育专项补助资金1000万元。各市、州、地和自治县根据财力情况，也作了相应安排。减免项目配套资金规定初步落实。“十五”期间，省交通厅对民族自治地方交通基础设施建设减免配套资金1.25亿元。2005年：对通乡油路补助标准比一般地方每公里高4万元，配套资金少4万元。2007年全部免除民族自治地方农村公路建设项目的配套资金。黔东南自治州162所寄宿制学校项目，中央和省下拨专项资金13522万元，州县配套422.2万元，仅占3.1％。2005年以来，减免民族自治地方19个县农业综合开发项目县级配套资金384万元。遵义市开展新型农村合作医疗时，务川、道真自治县财政每人配套资金少1元，市财政多承担1元。对少数民族考生和民族自治地方录用国家工作人员给予照顾。对高考、中考的少数民族考生给予加10分、20分照顾。公开招考公务员时，对报考民族自治地方的单位和各级人民政府民族事务管理部门的少数民族考生，学历放宽到下一级学历层次，即由本科放宽到大专，招考县级和乡级职位的由大专放宽到中专；享受笔试成绩加5分照顾。
(七)少数民族干部和人才队伍进一步壮大。各级党委和政府重视少数民族干部的培养、选拔和使用工作，少数民族干部数量不断增加，结构逐步合理，素质进一步提高。2006年，全省党政机关中少数民族干部达6.8万人，占党政干部总数的39.2％，比2000年提高近2个百分点；省直61个部门中45个部门领导班子配备少数民族干部93名，占同级领导干部总数的20.1％；9个市、州、地四大班子共配备少数民族领导干部114名，占同级领导干部总数的35.4％；自治州州长、自治县县长都由实行区域自治的民族公民担任。安顺市2006年换届时做到“三不忘、一优先”，即班子换届不忘充实少数民族干部、届末调整不忘配备少数民族干部、预位待选不忘考虑少数民族干部，同等条件优先使用少数民族干部；在公开选拔副县级、科级领导干部时，安排部分职位，定向选拔少数民族干部。全省国有事业单位少数民族人才22.7万人，占总数的38.4％：国有企业少数民族管理人才0.7万人，占14.3％：少数民族专业技术人才0.9万人，占15.0％。国有企事业单位高级、中级、初级专业技术人才中，少数民族人才分别占23.1％、34.5％和38.4％。
二、贯彻实施“一法两规定”面临的困难和存在的问题
“十五”以来，纵向比较，我省民族自治地方发展速度加快、变化很大、成绩显著，但横向比较，差距仍然很大。由于自然和历史的原因，发展起点低，自我发展能力弱，民族自治地方还面临着不少困难。同时“一法两规定”的贯彻实施也存在一些问题。
(一)面临的困难
民族自治地方经济社会发展仍然滞后，面临的主要困难一是经济总量小，人均水平低。2006年，民族自治地方生产总值仅为全省的28.1％，人均生产总值3908元，为全省水平的68.0％；农民人均纯收入比全省水平少152元。二是地方财政收入少、自给率低，对国家财政转移支付依赖程度深。2005年，民族自治地方人均一般财政收入196元，为全省人均水平的42.1％。三都自治县仅为79元。2006年黔东南自治州财政自给率为18.5％，务川自治县为14.0％。2001—2006年，中央和省财政对黔南自治州各项转移支付达126.35亿元。财政自给率低，财政支撑经济建设、调控经济运行的能力不足，已成为制约民族自治地方加快发展的“瓶颈”。三是农村贫困面大，贫困程度深，一些地方的贫困问题仍然很突出。2006年底，民族自治地方绝对贫困人口占全省50.3％，扶贫开发任务还很艰巨。四是基础设施仍然比较落后，生态脆弱，群众生产生活条件较差，行路难、饮水难等问题依然存在。五是教育、卫生等社会事业发展困难很多，一些地方“两免一补”中免课本费、补助寄宿生生活费面窄、标准低；医疗卫生基础仍然薄弱，“看病难”等问题还比较突出。六是民族自治地方政府都不同程度存在债务问题。根据汇报材料，2005年底，黔南自治州和铜仁地区政府债务总额分别为11.36亿元、18.9亿元；2006年底，印江、道真自治县分别达4.29亿元、3.36亿元。威宁自治县义务教育欠债1.3亿元。
(二)存在的问题
1、学习宣传教育有待加强，认识需要进一步提高。“一法两规定”颁布实施以来，特别是省人大常委会通过我省实施民族区域自治法若干规定之后，省和辖自治县的市、地政府对“一法两规定”学习宣传教育缺乏相应措施，工作力度不够。一些上级国家机关对贯彻实施“一法两规定”的重要性、紧迫性认识不到位，认为贯彻实施“一法两规定”是少数民族的事、民族自治地方的事、民族工作部门的事、少数民族干部的事，依法帮助民族自治地方加快发展的职责意识不强，缺乏主动性、自觉性。少数省直部门和地方对本次执法检查不够重视，自查工作不够认真。有的民族自治地方对“一法两规定”缺乏全面认识和理解，依法履行自治权意识薄弱，依法争取上级国家机关的支持和帮助不够。
2、对民族自治地方的照顾规定需要进一步落实。一是基础设施建设项目配套资金减免规定落实不到位。有关部门安排项目投资计划时，一般都要求地方财政配套。由于民族自治地方财政自给率低，无力配套，使一些建设项目往往得不到及时安排，或举债、虚假配套，导致财政负担加重，项目建设质量达不到标准，拖欠农民工工资等。二是财政转移支付不够规范，力度需要进一步加大，部分专项转移支付内容交叉，分配过程不够透明，资金下达不及时。三是对为国家生态建设、环境保护和天然林工程作出贡献的民族自治地方补偿机制不健全，政策不完善，合理补偿的规定落实不到位。四是在民族自治地方征收的矿产资源补偿费、项目耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、水资源补偿费等优先安排用于民族自治地方的规定需要进一步落实。五是对民族自治地方扶贫开发工作力度需要进一步加大，项目的确定和审批机制有待进一步完善。
3、少数民族干部和人才的培养与使用需要进一步加强。一是民族自治地方国家机关领导成员应当合理配备实行区域自治民族干部的规定需要进一步落实，干部队伍结构需要进一步改善。二是上级国家机关领导人员中配备少数民族干部的规定需要进一步落实。部分省直部门没有少数民族领导干部。三是民族自治地方录用、聘用国家工作人员对少数民族公民照顾的规定需要进一步落实。目前招考公务员对少数民族考生笔试成绩加5分的照顾政策，实际上解决不了对当地少数民族考生的照顾问题，一些边远贫困民族自治地方的干部“招不进、留不住”，少数民族后备干部不足。四是在民族自治地方公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，“可以划出相应的名额和岗位，定向选拔少数民族干部”的规定没有得到很好执行。五是少数民族人才总量不足，专业结构不合理，少数民族专业技术人才、高层次高学历人才偏少，民族自治地方人才“进不来、留不住”的问题比较突出。
4、上级国家机关帮助民族自治地方加快发展的长效机制需要进一步建立和完善。目前省人民政府职能部门中，除省发改委、省民委制定有《贵州省少数民族地区“十一五”经济社会发展规划》和《贵州省扶持人口较少民族(毛南族)发展专项建设规划》、省财政厅制定有《贵州省民族地区转移支付补助办法》等外，多数部门和辖自治县的市、州、地国家机关均未制定具体措施或办法。贯彻实施“一法两规定”需要进一步制度化、规范化，建立帮助民族自治地方加快发展的长效机制。
5、对“一法两规定”贯彻实施情况的监督力度需要进一步加大。
三、贯彻实施“一法两规定”的意见和建议
(一)进一步加强学习和宣传，提高认识，增强贯彻实施“一法两规定”的责任感和自觉性。我省是欠发达、欠开发的多民族省份。少数民族和民族地区的发展直接关系到我省全面协调可持续发展的大局。胡锦涛总书记视察我省时强调：“贵州作为少数民族人口比例较高的省，尤其应该全面贯彻党的民族政策，抓紧抓好促进少数民族地区加快发展的工作”。贯彻实施“一法两规定”，对于坚持和完善民族区域自治制度，保障和促进全省经济社会发展历史性跨越、构建“和谐贵州”，具有重要意义。省人民政府要从深入贯彻落实科学发展观，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，实现我省经济社会发展历史性跨越的高度，提高对贯彻实施“一法两规定”长期性、重要性的认识，采取切实措施，加强学习宣传和教育，使各级各部门、各族人民深刻理解民族区域自治制度的法律地位和作用，牢固树立“汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开”的思想，切实纠正一些地方和部门存在的贯彻实施“一法两规定”只是少数民族的事、民族自治地方的事、民族工作部门的事、少数民族干部的事的错误认识，真正明确帮助民族自治地方加快发展的法定职责和义务，增强贯彻执行的责任感和自觉性。要把“一法两规定”作为干部尤其是领导干部培训的重要内容，不断增强依法办事的法治意识。各级上级国家机关要把“一法两规定”纳入依法行政的议事日程，加强调查研究，深入了解民族自治地方的实情，强化依法履行职责意识，确保“一法两规定”得到全面遵守和执行。民族自治地方自治机关要继续加强对“一法两规定”的学习宣传，从本地实际出发，充分行使好宪法和法律赋予的各项自治权利。
(二)全面执行“一法两规定”，促进民族自治地方经济社会又好又快发展。实现经济社会发展的历史性跨越，是当前和今后一个时期我省经济社会发展的总目标和全部工作的根本主线。没有民族自治地方的又好又快发展，就难以实现全省经济社会发展的历史性跨越。贯彻实施“一法两规定”，目的是帮助民族自治地方加快发展。省人民政府及民族自治地方上级国家机关要采取切实有效措施，全面执行“一法两规定”，把帮助民族自治地方加快发展的政策和规定落到实处。
——要全面落实我省国民经济和社会发展“十一五”规划、《贵州省少数民族地区“十一五”经济社会发展规划》和《贵州省扶持人口较少民族(毛南族)发展专项建设规划》，帮助民族自治地方加快产业结构调整，发展特色经济，培植优势产业和龙头企业，搞好资源开发利用和生态建设，将资源优势转化为经济优势。
——要认真落实“根据民族自治地方的实际，优先在民族自治地方安排基础设施建设项目”的规定，加大对民族自治地方基础设施建设的投入，解决行路难、饮水难等关系群众切身利益的实际问题。已纳入规划的项目，要尽快组织实施。未纳入规划，但对民族自治地方经济社会发展具有带动作用的重大项目，也要根据实际需要统筹安排。
——要切实落实减免基础设施建设项目配套资金的规定。省人民政府要按照“国家安排在民族自治地方的交通、能源、水利、教育、卫生、文化、体育、广播电视等基础设施项目，根据国家规定，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例；民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金”的规定，制定和完善具体减免政策，保证减免规定有效落实。
——要进一步规范和完善一般性财政转移支付、专项转移支付管理办法和措施，提高一般性转移支付比重，加大转移支付力度，更好地帮助民族自治地方解决财力上的困难。
——要尽快建立资源开发和生态保护补偿机制，根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，明确补偿范围、标准和程序，完善补偿政策，给予合理补偿，切实维护对国家生态环境保护、天然林工程和资源开发作出贡献的民族自治地方的利益。在民族自治地方征收的矿产资源补偿费、项目耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、水资源补偿费等，切实按照规定优先安排用于民族自治地方。
——要切实加大扶贫开发工作力度。解决民族自治地方农村绝对贫困人口的温饱问题，是实现我省总体小康的最大难题和考验。要进一步完善和规范扶贫开发工作机制，完善和落实政策措施，加大资金投入，支持民族自治地方社会主义新农村建设，促进全省加快实现由温饱到总体小康、由总体小康到全面小康的历史性跨越。
——要巩固和发展义务教育成果，继续加大投入，改善办学条件，进一步落实“两免一补”政策，扩大减免课本费受助面，提高补助寄宿生生活费标准。
——要巩固和发展新型农村合作医疗，进一步加大投入，支持民族自治地方改善医疗卫生条件，解决农民“看病难、看病贵”等问题。
——要高度重视民族自治地方政府的债务问题。
(三)进一步加强少数民族干部和人才队伍建设。少数民族干部是党和国家干部队伍的重要组成部分，是党和政府联系少数民族群众的重要桥梁和纽带，是做好民族工作的重要骨干力量。做好培养、选拔和使用少数民族干部的工作，对于加快少数民族和民族地区经济社会发展、推进民族团结进步事业、维护祖国统一和社会稳定具有决定性意义。要把这项工作作为管根本、管长远的大事，进一步完善培养、选拔和使用少数民族干部机制，增加少数民族干部数量，改善结构，提高素质。要加强在上级国家机关中选拔任用少数民族领导干部的工作，重视在省直机关培养和配备少数民族厅级干部，重视培养和配备人口较少的少数民族领导干部。认真落实民族自治地方国家机关领导人员中配备区域自治的民族干部的规定，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，切实落实可以划出相应名额和岗位，定向选拔少数民族干部的规定。进一步完善录用、聘用国家工作人员对少数民族公民照顾的规定，采取定名额、定比例等措施，确保民族自治地方少数民族公民能“进得来、用得上、留得住”。采取特殊措施，加强对少数民族人才的培养。制定和完善配套优惠政策，鼓励和支持各级各类人才到边远民族自治地方工作。
(四)尽快制定贯彻实施“一法两规定”的具体措施和办法。001年5月省人大常委会《关于贯彻实施<中华人民共和国民族区域自治法>的决议》要求：“各级各部门都要依照职责，结合实际情况，制定本单位贯彻实施民族区域自治法的具体措施或办法，使民族区域自治法的原则规定具体化，增强可操作性”。省人民政府要按照决议要求，协调、督促省直部门和辖自治县的上级国家机关根据“一法两规定”特别是我省的若干规定，结合各地实际和本部门职责，尽快制定贯彻实施的具体措施或办法，把帮助民族自治地方加快发展进一步制度化、规范化，形成长效机制。
(五)加强对“一法两规定”贯彻实施情况的监督检查。省人民政府及各级政府应当经常检查各地各有关部门遵守和执行“一法两规定”的情况，定期听取各有关部门和下级政府贯彻执行的情况汇报。对不履行职责、违反规定的，要责令改正。各级政府民族工作部门要切实发挥职能作用，当好参谋助手，率先执行“一法两规定”，切实依法加强对各部门贯彻执行“一法两规定”的监督检查，并按照国务院若干规定要求，每年向同级人民政府报告贯彻执行情况，提出意见和建议。
各级人大常委会(工委)要按照监督法的规定，通过听取和审议政府专题报告、开展执法检查、执法调研等多种方式，加大对“一法两规定”贯彻实施情况的监督。建议省人大常委会每届开展一次贯彻实施“一法两规定”执法检查、听取和审议一次省人民政府专题报告。要充分发挥民主监督、舆论监督的作用，促进“一法两规定”的贯彻实施。
省人大常委会副主任 杨序顺
省人大常委会：
根据省人大常委会2007年执法检查计划，5月上旬至6月中旬，省人大常委会执法检查组对我省贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》、《贵州省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》(以下简称“一法两规定”)的情况进行检查，重点检查了“十五”以来的贯彻实施情况。
执法检查组在省直部门和市、州、地及自治县自查基础上，听取了省人民政府贯彻实施“一法两规定”情况报告，组成9个小组，分别由省人大常委会副主任带队，分赴省人民政府民族、发改、财政、交通、建设、教育、卫生、人事、扶贫等9个部门，遵义、安顺、黔东南、黔南、黔西南、毕节、铜仁7个市州地及所辖10个县(市、区)、9个自治县，召开座谈会，听取省直部门、地方人民政府贯彻实施“一法两规定”的情况汇报，并深入机关、医院、学校、工厂、乡村等实地考察，听取人大代表及各方面意见。检查结束时，各小组向当地人大常委会(工委)、政府及省直部门反馈了意见和建议。现将检查情况报告如下：
一、贯彻实施“一法两规定”取得的成绩
贵州是多民族省份，辖3个自治州、11个自治县，民族自治地方面积占全省总面积的55.5％，少数民族人口占全省总人口的39.0％。“十五”以来，全省各级人民政府紧紧围绕新时期“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”的民族工作主题，认真贯彻实施“一法两规定”及中央和省民族工作会议精神，抢抓机遇、加快发展，民族区域自治制度进一步完善，少数民族自主管理本地方、本民族内部事务的权利得到保障，促进了民族自治地方经济社会发展，进一步巩固和发展了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。
(一)采取多种形式开展对“一法两规定”的学习宣传教育。各级人民政府把学习宣传“一法两规定”与学习宣传中央和省民族工作会议精神结合起来，把“一法两规定”纳入“四五”、“五五”普法规划。印发小册子及宣传资料，利用报刊、广播、电视，召开专门会议，举办法制宣传月、民族团结进步宣传月、“三下乡”活动和民族传统节日活动等，宣传“一法两规定”。一些市、自治州、自治县成立领导小组，把“一法两规定”作为中心学习组学习重要内容和党校培训干部必修课；有的作为干部任前法律考试内容，有的列为中、小学法制教育内容，宣传教育扎实有效。通过学习宣传教育，全省上下对民族政策和民族法律法规的认识不断提高，为贯彻实施“一法两规定”营造了较好氛围。
(二)配套法规建设成绩显著。2005年，省人大常委会根据省人民政府议案，审议通过了《贵州省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》。“十五”以来，民族自治地方修改自治条例14件，制定单行条例31件、修改4件、废止1件，修改变通规定2件。到目前为止，全省仍然有效的民族区域自治法配套法规共71件，其中地方性法规1件，自治条例14件，单行条例51件，变通规定3件，地方政府规章2件。这些法规规章涵盖政治、经济、教育、文化、科技、生态建设和环境保护等领域，为民族自治地方依法行使自治权，自主管理本地方事务，加快经济社会发展，提供了法制保障。
(三)民族自治地方经济发展加快。民族自治地方生产总值由2000年的309.30亿元上升到2006年的637.99亿元，增长89.2％，年均增长10.6％；其中黔东南、黔南、黔西南自治州分别由75.78亿元、101.28亿元、59.89亿元增加到161.81亿元、186.00亿元、137.99亿元。地方一般财政收入由2000年18.27亿元增加到2005年的31.67亿元，增长73.3％。民族自治地方农民人均纯收入由2000年的1305元增加到2006年的1833元，增长28.6％，年均增长4.3％；黔东南、黔南、黔西南自治州分别由1285元、1348元、1364元增加到1841元、1971元、1887元；玉屏自治县达2443元，比全省水平高458元。对民族自治地方固定资产投资逐年增加。由2000年的77.9亿元增加到2006年的248.44亿元，占全省比例由14.6％上升为24.5％。交通基础设施建设明显改善。“十五”期间，投资311亿元建设民族地区重点公路1051公里，其中高速公路609公里，二级公路442公里，分别占全省重点公路建设总规模的81.0％和43.0％。建成油路、水泥路6524公里，沟通民族地区乡镇322个，建成通村公路2.34万公里，沟通3256个村，实现85.0％行政村通公路。3个自治州通铁路，兴义、黎平支线机场通航，荔波机场即将通航。项目资金安排对民族地区倾斜。据不完全统计，投入民族地区资金21.78亿元，解决农村326.15万人饮水困难、险病库治理、城市防洪、农村水电建设、水土流失治理、“三小”工程等。投入32亿元支持民族自治地方林业工程建设，占全省同期投入的46.8％。2005年投入石漠化治理植被恢复资金1000万元，其中安排黔西南自治州500万元。投入7.75亿元，用于民族自治地方城镇基础设施建设。编制发展规划。制定了《贵州省少数民族地区“十一五”经济社会发展规划》和《贵州省扶持人口较少民族(毛南族)发展专项建设规划》，明确了加快民族地区和人口较少民族发展的总体思路、指导原则、主要目标、发展重点。
(四)新阶段扶贫开发稳步推进。全省50个扶贫开发重点县中，民族自治地方36个，占72.0％。“十五”以来，省人民政府把民族自治地方作为扶贫开发重点之一，帮助贫困群众改善基本生产生活条件，拓宽基本增收门路，提高基本素质。财政扶贫资金、信贷资金和扶贫项目给予倾斜照顾。省级财政在民族自治地方投入扶贫资金18.55亿元、信贷资金27.95亿元，分别占同期的53.9％、63.2％。开展农业综合开发工作。截至2007年3月，3个自治州的24个县及道真、印江、松桃、玉屏、威宁自治县等29个县被列为国家级农业综合开发县。支持新农村建设。全省103个省级社会主义新农村建设示范点，民族地区有49个，占47.6％。帮助困难群众改善生产生活条件。全省安排扶贫搬迁资金6.36亿元，帮助13.08万少数民族困难群众改造住房。投入以工代赈资金19.6亿元，其中实施易地扶贫搬迁5.9亿元，搬迁11.74万人。下拨中央少数民族发展资金1.25亿元，用于水、电、路(桥)等1842个项目。随着新阶段扶贫开发的深入开展，民族自治地方绝对贫困人口由2000年底的146.92万人减少到2006年的128.34万人。
(五)社会事业加快发展。教育事业快速发展。“十五”以来，全省投入民族自治地方学校基本建设资金21.5亿元。省级财政安排4.7亿元支持民族自治地方义务教育，占全省总数的45.5％。认真落实“两免一补”政策，在中央补助基础上，省财政安排1.3亿元用于免除民族地区农村义务教育阶段学杂费、减免家庭困难学生课本费和补助寄宿生生活费，受助学生753万人(次)。全省实施的1044所农村寄宿制学校项目中，有523所是民族地区寄宿制中学。民族自治地方全部实现“两基”。安排少数民族教育专项补助资金2922万元，帮助民族地区改善办学条件。全省现有各级各类民族学校284所，少数民族在校生3385万人，占全省在校生总数的38.9％，初步形成包括学前教育、基础教育、职业教育和高等教育在内的民族教育办学体系。医疗卫生事业较快发展。投入专项资金3.88亿元，改善民族自治地方医疗卫生条件。民族自治地方现有卫生医疗机构2108所，床位2.12万张，村卫生室8707所，各类卫生技术人员2.7万人。民族自治地方新型农村合作医疗全面覆盖。民族文化事业有新进展。省民族文化宫已竣工验收即将投入使用。加强对民族民间文化的挖掘、抢救、保护、开发和利用，建立少数民族文化遗产保护区、民族文化村镇，支持民族自治地方修建民族博物馆、乡镇精神文明活动中心、村级文化活动室。鼓励和支持优秀民族文化、传统体育项目进校园。少数民族的风俗习惯、语言文字和宗教信仰得到尊重。
(六)“一法两规定”对民族自治地方照顾的规定得到初步落实。逐步完善财政体制，财政转移支付力度逐年加大。“十五”期间，省级财政对自治州、自治县和铜仁地区转移支付“以奖代补”补助资金43.63亿元，占全省总量的78.2％；民族地区转移支付补助2l亿元，其中民族因素补助和困难补助8.50亿元，占全省70.8％；年底一次性困难补助资金20.68亿元，占全省62.3％：工资性转移支付95.14亿元，占全省54.4％；对缓解县乡财政困难、“三费、菜篮子”补贴补助5.1亿元、13.73亿元，分别占全省57.2％、63.8％。一些辖自治县的市、州、地财政也对自治县实行财政转移支付，遵义市向务川、道真自治县转移支付11798万元。通过各项转移支付，基本上保证民族自治地方的国家机关正常运转、财政供养人员工资足额发放、基础教育正常经费支出。落实民族工作经费和专项资金。根据“一法两规定”，从2006年起，省级财政在确保省级民族经费3305万元基数的基础上，设立少数民族发展资金1000万元，逐年递增，到2010年达2500万元；每年安排少数民族教育专项补助资金1000万元。各市、州、地和自治县根据财力情况，也作了相应安排。减免项目配套资金规定初步落实。“十五”期间，省交通厅对民族自治地方交通基础设施建设减免配套资金1.25亿元。2005年：对通乡油路补助标准比一般地方每公里高4万元，配套资金少4万元。2007年全部免除民族自治地方农村公路建设项目的配套资金。黔东南自治州162所寄宿制学校项目，中央和省下拨专项资金13522万元，州县配套422.2万元，仅占3.1％。2005年以来，减免民族自治地方19个县农业综合开发项目县级配套资金384万元。遵义市开展新型农村合作医疗时，务川、道真自治县财政每人配套资金少1元，市财政多承担1元。对少数民族考生和民族自治地方录用国家工作人员给予照顾。对高考、中考的少数民族考生给予加10分、20分照顾。公开招考公务员时，对报考民族自治地方的单位和各级人民政府民族事务管理部门的少数民族考生，学历放宽到下一级学历层次，即由本科放宽到大专，招考县级和乡级职位的由大专放宽到中专；享受笔试成绩加5分照顾。
(七)少数民族干部和人才队伍进一步壮大。各级党委和政府重视少数民族干部的培养、选拔和使用工作，少数民族干部数量不断增加，结构逐步合理，素质进一步提高。2006年，全省党政机关中少数民族干部达6.8万人，占党政干部总数的39.2％，比2000年提高近2个百分点；省直61个部门中45个部门领导班子配备少数民族干部93名，占同级领导干部总数的20.1％；9个市、州、地四大班子共配备少数民族领导干部114名，占同级领导干部总数的35.4％；自治州州长、自治县县长都由实行区域自治的民族公民担任。安顺市2006年换届时做到“三不忘、一优先”，即班子换届不忘充实少数民族干部、届末调整不忘配备少数民族干部、预位待选不忘考虑少数民族干部，同等条件优先使用少数民族干部；在公开选拔副县级、科级领导干部时，安排部分职位，定向选拔少数民族干部。全省国有事业单位少数民族人才22.7万人，占总数的38.4％：国有企业少数民族管理人才0.7万人，占14.3％：少数民族专业技术人才0.9万人，占15.0％。国有企事业单位高级、中级、初级专业技术人才中，少数民族人才分别占23.1％、34.5％和38.4％。
二、贯彻实施“一法两规定”面临的困难和存在的问题
“十五”以来，纵向比较，我省民族自治地方发展速度加快、变化很大、成绩显著，但横向比较，差距仍然很大。由于自然和历史的原因，发展起点低，自我发展能力弱，民族自治地方还面临着不少困难。同时“一法两规定”的贯彻实施也存在一些问题。
(一)面临的困难
民族自治地方经济社会发展仍然滞后，面临的主要困难一是经济总量小，人均水平低。2006年，民族自治地方生产总值仅为全省的28.1％，人均生产总值3908元，为全省水平的68.0％；农民人均纯收入比全省水平少152元。二是地方财政收入少、自给率低，对国家财政转移支付依赖程度深。2005年，民族自治地方人均一般财政收入196元，为全省人均水平的42.1％。三都自治县仅为79元。2006年黔东南自治州财政自给率为18.5％，务川自治县为14.0％。2001—2006年，中央和省财政对黔南自治州各项转移支付达126.35亿元。财政自给率低，财政支撑经济建设、调控经济运行的能力不足，已成为制约民族自治地方加快发展的“瓶颈”。三是农村贫困面大，贫困程度深，一些地方的贫困问题仍然很突出。2006年底，民族自治地方绝对贫困人口占全省50.3％，扶贫开发任务还很艰巨。四是基础设施仍然比较落后，生态脆弱，群众生产生活条件较差，行路难、饮水难等问题依然存在。五是教育、卫生等社会事业发展困难很多，一些地方“两免一补”中免课本费、补助寄宿生生活费面窄、标准低；医疗卫生基础仍然薄弱，“看病难”等问题还比较突出。六是民族自治地方政府都不同程度存在债务问题。根据汇报材料，2005年底，黔南自治州和铜仁地区政府债务总额分别为11.36亿元、18.9亿元；2006年底，印江、道真自治县分别达4.29亿元、3.36亿元。威宁自治县义务教育欠债1.3亿元。
(二)存在的问题
1、学习宣传教育有待加强，认识需要进一步提高。“一法两规定”颁布实施以来，特别是省人大常委会通过我省实施民族区域自治法若干规定之后，省和辖自治县的市、地政府对“一法两规定”学习宣传教育缺乏相应措施，工作力度不够。一些上级国家机关对贯彻实施“一法两规定”的重要性、紧迫性认识不到位，认为贯彻实施“一法两规定”是少数民族的事、民族自治地方的事、民族工作部门的事、少数民族干部的事，依法帮助民族自治地方加快发展的职责意识不强，缺乏主动性、自觉性。少数省直部门和地方对本次执法检查不够重视，自查工作不够认真。有的民族自治地方对“一法两规定”缺乏全面认识和理解，依法履行自治权意识薄弱，依法争取上级国家机关的支持和帮助不够。
2、对民族自治地方的照顾规定需要进一步落实。一是基础设施建设项目配套资金减免规定落实不到位。有关部门安排项目投资计划时，一般都要求地方财政配套。由于民族自治地方财政自给率低，无力配套，使一些建设项目往往得不到及时安排，或举债、虚假配套，导致财政负担加重，项目建设质量达不到标准，拖欠农民工工资等。二是财政转移支付不够规范，力度需要进一步加大，部分专项转移支付内容交叉，分配过程不够透明，资金下达不及时。三是对为国家生态建设、环境保护和天然林工程作出贡献的民族自治地方补偿机制不健全，政策不完善，合理补偿的规定落实不到位。四是在民族自治地方征收的矿产资源补偿费、项目耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、水资源补偿费等优先安排用于民族自治地方的规定需要进一步落实。五是对民族自治地方扶贫开发工作力度需要进一步加大，项目的确定和审批机制有待进一步完善。
3、少数民族干部和人才的培养与使用需要进一步加强。一是民族自治地方国家机关领导成员应当合理配备实行区域自治民族干部的规定需要进一步落实，干部队伍结构需要进一步改善。二是上级国家机关领导人员中配备少数民族干部的规定需要进一步落实。部分省直部门没有少数民族领导干部。三是民族自治地方录用、聘用国家工作人员对少数民族公民照顾的规定需要进一步落实。目前招考公务员对少数民族考生笔试成绩加5分的照顾政策，实际上解决不了对当地少数民族考生的照顾问题，一些边远贫困民族自治地方的干部“招不进、留不住”，少数民族后备干部不足。四是在民族自治地方公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，“可以划出相应的名额和岗位，定向选拔少数民族干部”的规定没有得到很好执行。五是少数民族人才总量不足，专业结构不合理，少数民族专业技术人才、高层次高学历人才偏少，民族自治地方人才“进不来、留不住”的问题比较突出。
4、上级国家机关帮助民族自治地方加快发展的长效机制需要进一步建立和完善。目前省人民政府职能部门中，除省发改委、省民委制定有《贵州省少数民族地区“十一五”经济社会发展规划》和《贵州省扶持人口较少民族(毛南族)发展专项建设规划》、省财政厅制定有《贵州省民族地区转移支付补助办法》等外，多数部门和辖自治县的市、州、地国家机关均未制定具体措施或办法。贯彻实施“一法两规定”需要进一步制度化、规范化，建立帮助民族自治地方加快发展的长效机制。
5、对“一法两规定”贯彻实施情况的监督力度需要进一步加大。
三、贯彻实施“一法两规定”的意见和建议
(一)进一步加强学习和宣传，提高认识，增强贯彻实施“一法两规定”的责任感和自觉性。我省是欠发达、欠开发的多民族省份。少数民族和民族地区的发展直接关系到我省全面协调可持续发展的大局。胡锦涛总书记视察我省时强调：“贵州作为少数民族人口比例较高的省，尤其应该全面贯彻党的民族政策，抓紧抓好促进少数民族地区加快发展的工作”。贯彻实施“一法两规定”，对于坚持和完善民族区域自治制度，保障和促进全省经济社会发展历史性跨越、构建“和谐贵州”，具有重要意义。省人民政府要从深入贯彻落实科学发展观，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，实现我省经济社会发展历史性跨越的高度，提高对贯彻实施“一法两规定”长期性、重要性的认识，采取切实措施，加强学习宣传和教育，使各级各部门、各族人民深刻理解民族区域自治制度的法律地位和作用，牢固树立“汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开”的思想，切实纠正一些地方和部门存在的贯彻实施“一法两规定”只是少数民族的事、民族自治地方的事、民族工作部门的事、少数民族干部的事的错误认识，真正明确帮助民族自治地方加快发展的法定职责和义务，增强贯彻执行的责任感和自觉性。要把“一法两规定”作为干部尤其是领导干部培训的重要内容，不断增强依法办事的法治意识。各级上级国家机关要把“一法两规定”纳入依法行政的议事日程，加强调查研究，深入了解民族自治地方的实情，强化依法履行职责意识，确保“一法两规定”得到全面遵守和执行。民族自治地方自治机关要继续加强对“一法两规定”的学习宣传，从本地实际出发，充分行使好宪法和法律赋予的各项自治权利。
(二)全面执行“一法两规定”，促进民族自治地方经济社会又好又快发展。实现经济社会发展的历史性跨越，是当前和今后一个时期我省经济社会发展的总目标和全部工作的根本主线。没有民族自治地方的又好又快发展，就难以实现全省经济社会发展的历史性跨越。贯彻实施“一法两规定”，目的是帮助民族自治地方加快发展。省人民政府及民族自治地方上级国家机关要采取切实有效措施，全面执行“一法两规定”，把帮助民族自治地方加快发展的政策和规定落到实处。
——要全面落实我省国民经济和社会发展“十一五”规划、《贵州省少数民族地区“十一五”经济社会发展规划》和《贵州省扶持人口较少民族(毛南族)发展专项建设规划》，帮助民族自治地方加快产业结构调整，发展特色经济，培植优势产业和龙头企业，搞好资源开发利用和生态建设，将资源优势转化为经济优势。
——要认真落实“根据民族自治地方的实际，优先在民族自治地方安排基础设施建设项目”的规定，加大对民族自治地方基础设施建设的投入，解决行路难、饮水难等关系群众切身利益的实际问题。已纳入规划的项目，要尽快组织实施。未纳入规划，但对民族自治地方经济社会发展具有带动作用的重大项目，也要根据实际需要统筹安排。
——要切实落实减免基础设施建设项目配套资金的规定。省人民政府要按照“国家安排在民族自治地方的交通、能源、水利、教育、卫生、文化、体育、广播电视等基础设施项目，根据国家规定，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例；民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金”的规定，制定和完善具体减免政策，保证减免规定有效落实。
——要进一步规范和完善一般性财政转移支付、专项转移支付管理办法和措施，提高一般性转移支付比重，加大转移支付力度，更好地帮助民族自治地方解决财力上的困难。
——要尽快建立资源开发和生态保护补偿机制，根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，明确补偿范围、标准和程序，完善补偿政策，给予合理补偿，切实维护对国家生态环境保护、天然林工程和资源开发作出贡献的民族自治地方的利益。在民族自治地方征收的矿产资源补偿费、项目耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、水资源补偿费等，切实按照规定优先安排用于民族自治地方。
——要切实加大扶贫开发工作力度。解决民族自治地方农村绝对贫困人口的温饱问题，是实现我省总体小康的最大难题和考验。要进一步完善和规范扶贫开发工作机制，完善和落实政策措施，加大资金投入，支持民族自治地方社会主义新农村建设，促进全省加快实现由温饱到总体小康、由总体小康到全面小康的历史性跨越。
——要巩固和发展义务教育成果，继续加大投入，改善办学条件，进一步落实“两免一补”政策，扩大减免课本费受助面，提高补助寄宿生生活费标准。
——要巩固和发展新型农村合作医疗，进一步加大投入，支持民族自治地方改善医疗卫生条件，解决农民“看病难、看病贵”等问题。
——要高度重视民族自治地方政府的债务问题。
(三)进一步加强少数民族干部和人才队伍建设。少数民族干部是党和国家干部队伍的重要组成部分，是党和政府联系少数民族群众的重要桥梁和纽带，是做好民族工作的重要骨干力量。做好培养、选拔和使用少数民族干部的工作，对于加快少数民族和民族地区经济社会发展、推进民族团结进步事业、维护祖国统一和社会稳定具有决定性意义。要把这项工作作为管根本、管长远的大事，进一步完善培养、选拔和使用少数民族干部机制，增加少数民族干部数量，改善结构，提高素质。要加强在上级国家机关中选拔任用少数民族领导干部的工作，重视在省直机关培养和配备少数民族厅级干部，重视培养和配备人口较少的少数民族领导干部。认真落实民族自治地方国家机关领导人员中配备区域自治的民族干部的规定，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，切实落实可以划出相应名额和岗位，定向选拔少数民族干部的规定。进一步完善录用、聘用国家工作人员对少数民族公民照顾的规定，采取定名额、定比例等措施，确保民族自治地方少数民族公民能“进得来、用得上、留得住”。采取特殊措施，加强对少数民族人才的培养。制定和完善配套优惠政策，鼓励和支持各级各类人才到边远民族自治地方工作。
(四)尽快制定贯彻实施“一法两规定”的具体措施和办法。001年5月省人大常委会《关于贯彻实施<中华人民共和国民族区域自治法>的决议》要求：“各级各部门都要依照职责，结合实际情况，制定本单位贯彻实施民族区域自治法的具体措施或办法，使民族区域自治法的原则规定具体化，增强可操作性”。省人民政府要按照决议要求，协调、督促省直部门和辖自治县的上级国家机关根据“一法两规定”特别是我省的若干规定，结合各地实际和本部门职责，尽快制定贯彻实施的具体措施或办法，把帮助民族自治地方加快发展进一步制度化、规范化，形成长效机制。
(五)加强对“一法两规定”贯彻实施情况的监督检查。省人民政府及各级政府应当经常检查各地各有关部门遵守和执行“一法两规定”的情况，定期听取各有关部门和下级政府贯彻执行的情况汇报。对不履行职责、违反规定的，要责令改正。各级政府民族工作部门要切实发挥职能作用，当好参谋助手，率先执行“一法两规定”，切实依法加强对各部门贯彻执行“一法两规定”的监督检查，并按照国务院若干规定要求，每年向同级人民政府报告贯彻执行情况，提出意见和建议。
各级人大常委会(工委)要按照监督法的规定，通过听取和审议政府专题报告、开展执法检查、执法调研等多种方式，加大对“一法两规定”贯彻实施情况的监督。建议省人大常委会每届开展一次贯彻实施“一法两规定”执法检查、听取和审议一次省人民政府专题报告。要充分发挥民主监督、舆论监督的作用，促进“一法两规定”的贯彻实施。
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