关于《贵州省安全生产条例(草案)》的说明
(2006年5月22日在省十届人大常委会第二十一次会议上)
贵州省安全生产监督管理局局长 何 刚
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省安全生产条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、起草《条例(草案)》的必要性
安全生产关系到人民群众的生命财产安全，关系到社会的稳定与和谐发展。做好安全生产工作是企业生存发展的基本要求，是全面建设小康社会、统筹经济社会全面发展的重要内容，是实施可持续发展战略的重要组成部分。2002年11月施行的《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)，对加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故的发生，发挥了重要的作用，标志着安全生产的监督管理步入了法制化轨道，我省安全生产状况也随之有了一定好转。2004年，全省生产安全事故起数、死亡人数比2003年分别下降23.58％和6.43％；2005年，生产安全事故起数、死亡人数又比2004年分别下降0.33％和6.65％，且未发生一次死亡30人以上特别重大事故，连续两年实现事故起数和死亡人数双下降。
省委、省人民政府历来高度重视安全生产问题，把安全生产工作放在重要议事日程，直接研究、部署、督促、检查，还反复要求有关部门加强安全生产监督管理，加大对安全生产违法行为的处罚力度和对相关责任人的责任追究。但由于多方面的原因，我省安全生产形势仍然严峻，矿山、危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材等高危行业安全生产条件仍不适应安全生产要求，事故频发，重特大事故时有发生，给人民生命财产造成了很大损失。我省安全生产还存在不少问题，主要表现在以下几个方面：一是安全生产监督管理体制尚不完善，监督管理部门职责交叉，日常监督管理权责不够明晰，乡、镇人民政府和街道办事处权责不清楚；二是生产经营单位的安全生产主体责任地位落实不够，完善安全生产制度、改善安全生产条件的措施不力，难以较好地贯彻“安全第一，预防为主”的方针；三是一些地方和生产经营单位安全生产意识不强，责任不落实，重生产、轻安全，专项整治和事故责任追究流于形式，缺乏安全生产的长效机制；四是《安全生产法》的许多规定较为原则，对财政保障机制、预警应急机制以及事故调查处理程序等尚未作出具体规定，法律责任也需进一步细化。而我省1993年开始实施的《贵州省实施<中华人民共和国矿山安全法>办法》规定的执法主体、基本制度与现行的法律、法规存在较大差异，已不能适应安全生产的新情况、新形势，需由新的法规取代。针对这些问题，按照省人大2006年立法计划的安排，依据《安全生产法》等法律、法规的规定，结合我省实际，起草了《条例(草案)》。
二、起草过程
2005年2月，省人大财经委、省人大法工委、省法制办、省安全监管局成立起草小组开始《条例(草案)》的调研起草工作。形成初稿后，多次召开省安委会成员单位论证会；赴六盘水、遵义、黔南、贵阳等地进行了调研，召开了市(州、地)安委会成员单位座谈会和企业座谈会征求意见，先后有150余户企业参会；还向180余户中央在黔企业及省属重点企业书面征求了意见；考察学习了内蒙古、山东、上海等外省、市的先进经验。省法制办在审查过程中，又多次召开省直有关部门参加的征求意见会，进行讨论修改。在此基础上，又将《条例(草案)》印发9个市、州人民政府和地区行政公署征求意见，并在贵州省法制信息网和贵州省安全生产信息网上向社会公开征求意见。对各地、各单位及个人提出的意见和建议，我们进行了认真分析、梳理和研究，采纳了合理的部分，形成了《条例(草案)》，经2006年3月29日省政府第39次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、需要说明的几个问题
(一)《条例(草案)》的适用范围。
《条例(草案)》第二条规定的适用范围是依据上位法《安全生产法》所确定的适用范围和例外情况的原则而设定的。由于《安全生产法》指向的生产限定在直接关系从业人员的生命安全以及国家、单位、个人的财产安全的生产领域范围内，而信息、金融等生产领域的安全主要涉及的是国家安全、公共安全以及国家或者企业的经济安全，因此，《安全生产法》未将其列入调整的范畴；同时鉴于消防、道路、铁路、水运、民航等五大领域是非常特殊的行业，其安全生产问题国家已制定了《消防法》、《道路交通安全法》、《铁路法》、《内河交通安全管理条例》、《海上交通安全法》、《民用航空法》等专项法律、行政法规予以规范，其中民用航空的安全还要受国际法的调整，故《安全生产法》明确了上述五大领域的安全生产适用有关法律、行政法规，不再适用《安全生产法》，《条例(草案)》的适用范围即是据此作出规定的。
(二)关于安全生产监督管理体制。
按照《安全生产法》的规定，结合我省安全生产监督管理的实际需要，科学划分和界定有关行政机关的职能和权限，完善政府安全生产监管的要求。《条例(草案)》明确，一是安全生产监督管理实行属地管理原则，政府负责领导、支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责；二是安全生产监督管理部门负责实施综合监督管理，指导、协调和督促其他负有安全生产监督管理职责的部门履行安全生产监督管理职责；三是负有安全生产监督管理职责的其他部门要按照法律、法规的规定和省人民政府确定的职责，负责相应行业和领域的安全生产监督管理工作；四是鉴于我省基层安全生产监督管理比较薄弱的实际，明确了乡、镇人民政府和街道办事处接受县级政府安全生产监督管理部门的委托实施监督检查，并区别情况对乡、镇人民政府和街道办事处的机构和人员作了规定。这样划分和界定政府及有关部门职权，有助于形成有效的安全生产组织领导和协调监管体制，促使有关部门各司其职，相互配合，共同履行安全生产责任制度，协调开展日常监管和专项整治，提高应对生产安全风险能力，落实生产安全事故的调查处理责任。
(三)生产经营单位主要负责人的界定。
《安全生产法》规定了生产经营单位主要负责人的主要职责，但对主要负责人未作具体界定，在实际工作中，认识理解往往也不同，有的认为主要负责人是法定代表人，有的认为是分管安全生产的负责人，有的认为是生产经营单位的实际管理者，引起了不少的争执和矛盾。鉴于生产经营单位主要负责人对本单位安全生产起着决定性作用，《条例(草案)》在强化生产经营单位安全生产主体地位的同时，对其主要负责人作了进一步的界定，以增强操作性。考虑到生产经营单位结构的多样性、复杂性，如管理层级较多的特大型企业和中央企业(在黔有具体的生产经营部门)，其法定代表人并不直接管理某一个或者几个具体的生产经营单位，也不可能对这些生产经营单位的安全生产实施具体有效的管理，只能由对本单位生产经营决策起决定作用的人负责，因此，将这部分人界定为本单位安全生产的主要负责人具有必要性和现实性。所以，《条例(草案)》第十条规定，主要负责人是指法定代表人或者对本单位的生产经营决策起决定作用的负责人。
(四)关于生产安全事故调查处理权限和程序。
生产安全事故的调查处理权限和程序，除特别重大事故外，有关法律、法规未作明确规定。为了保证事故调查处理工作的顺利进行，杜绝单位和个人非法干预事故的调查处理工作，针对目前事故调查处理过程中主体不明确、程序不规范等问题，《条例(草案)》依据国家有关规定，在划分事故等级的基础上，参考省人民政府有关文件规定，明确了事故调查的主体，根据事故等级由相应的行政机关组织调查；为保障调查的公正性和防止地方保护，设定了回避和指定调查制度；为防止事故调查久拖不决，对调查处理程序和时限进行了规范，明确了调查主体的责任和义务。
(五)关于法律责任问题。
法律责任部分主要有三方面：第一，为了加强对生产经营单位违法行为的查处力度，根据我省安全生产工作的实际需要，对生产经营单位违反《条例(草案)》的行为设定了处罚条款，这些处罚条款没有重复法律和行政法规规定的内容。第二，鉴于2005年国务院针对全国煤矿安全实际状况，明确提出了整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的要求，为了确保关闭工作依法进行，对实施关闭的行政机关作了明确。《安全生产法》只规定关闭的决定权在县级以上人民政府，但未规定是哪一级政府。关闭实际就是从法律上使生产经营单位消灭，是一种严厉的行政处罚，而《条例(草案)》调整的生产经营单位应当具备的安全生产许可证是由省安全生产监督管理机关颁发的，为了既做好关闭工作，又结合我省实际慎重实施关闭，《条例(草案)》规定，决定关闭的机关是省人民政府。同时规定应当增加行政机关内部的层级审查，保障生产经营单位的合法权益。第三，行政机关监督管理是安全生产工作至关重要的环节，行政机关不履行安全生产监管职能或者滥用职权会直接影响该地区或者有关企业的安全生产，因此，《条例(草案)》在明确提出加强监督管理，规范行政执法行为要求的同时，设定了比较详细的行政机关自律性条款。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵州省安全生产监督管理局局长 何 刚
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省安全生产条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、起草《条例(草案)》的必要性
安全生产关系到人民群众的生命财产安全，关系到社会的稳定与和谐发展。做好安全生产工作是企业生存发展的基本要求，是全面建设小康社会、统筹经济社会全面发展的重要内容，是实施可持续发展战略的重要组成部分。2002年11月施行的《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)，对加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故的发生，发挥了重要的作用，标志着安全生产的监督管理步入了法制化轨道，我省安全生产状况也随之有了一定好转。2004年，全省生产安全事故起数、死亡人数比2003年分别下降23.58％和6.43％；2005年，生产安全事故起数、死亡人数又比2004年分别下降0.33％和6.65％，且未发生一次死亡30人以上特别重大事故，连续两年实现事故起数和死亡人数双下降。
省委、省人民政府历来高度重视安全生产问题，把安全生产工作放在重要议事日程，直接研究、部署、督促、检查，还反复要求有关部门加强安全生产监督管理，加大对安全生产违法行为的处罚力度和对相关责任人的责任追究。但由于多方面的原因，我省安全生产形势仍然严峻，矿山、危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材等高危行业安全生产条件仍不适应安全生产要求，事故频发，重特大事故时有发生，给人民生命财产造成了很大损失。我省安全生产还存在不少问题，主要表现在以下几个方面：一是安全生产监督管理体制尚不完善，监督管理部门职责交叉，日常监督管理权责不够明晰，乡、镇人民政府和街道办事处权责不清楚；二是生产经营单位的安全生产主体责任地位落实不够，完善安全生产制度、改善安全生产条件的措施不力，难以较好地贯彻“安全第一，预防为主”的方针；三是一些地方和生产经营单位安全生产意识不强，责任不落实，重生产、轻安全，专项整治和事故责任追究流于形式，缺乏安全生产的长效机制；四是《安全生产法》的许多规定较为原则，对财政保障机制、预警应急机制以及事故调查处理程序等尚未作出具体规定，法律责任也需进一步细化。而我省1993年开始实施的《贵州省实施<中华人民共和国矿山安全法>办法》规定的执法主体、基本制度与现行的法律、法规存在较大差异，已不能适应安全生产的新情况、新形势，需由新的法规取代。针对这些问题，按照省人大2006年立法计划的安排，依据《安全生产法》等法律、法规的规定，结合我省实际，起草了《条例(草案)》。
二、起草过程
2005年2月，省人大财经委、省人大法工委、省法制办、省安全监管局成立起草小组开始《条例(草案)》的调研起草工作。形成初稿后，多次召开省安委会成员单位论证会；赴六盘水、遵义、黔南、贵阳等地进行了调研，召开了市(州、地)安委会成员单位座谈会和企业座谈会征求意见，先后有150余户企业参会；还向180余户中央在黔企业及省属重点企业书面征求了意见；考察学习了内蒙古、山东、上海等外省、市的先进经验。省法制办在审查过程中，又多次召开省直有关部门参加的征求意见会，进行讨论修改。在此基础上，又将《条例(草案)》印发9个市、州人民政府和地区行政公署征求意见，并在贵州省法制信息网和贵州省安全生产信息网上向社会公开征求意见。对各地、各单位及个人提出的意见和建议，我们进行了认真分析、梳理和研究，采纳了合理的部分，形成了《条例(草案)》，经2006年3月29日省政府第39次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、需要说明的几个问题
(一)《条例(草案)》的适用范围。
《条例(草案)》第二条规定的适用范围是依据上位法《安全生产法》所确定的适用范围和例外情况的原则而设定的。由于《安全生产法》指向的生产限定在直接关系从业人员的生命安全以及国家、单位、个人的财产安全的生产领域范围内，而信息、金融等生产领域的安全主要涉及的是国家安全、公共安全以及国家或者企业的经济安全，因此，《安全生产法》未将其列入调整的范畴；同时鉴于消防、道路、铁路、水运、民航等五大领域是非常特殊的行业，其安全生产问题国家已制定了《消防法》、《道路交通安全法》、《铁路法》、《内河交通安全管理条例》、《海上交通安全法》、《民用航空法》等专项法律、行政法规予以规范，其中民用航空的安全还要受国际法的调整，故《安全生产法》明确了上述五大领域的安全生产适用有关法律、行政法规，不再适用《安全生产法》，《条例(草案)》的适用范围即是据此作出规定的。
(二)关于安全生产监督管理体制。
按照《安全生产法》的规定，结合我省安全生产监督管理的实际需要，科学划分和界定有关行政机关的职能和权限，完善政府安全生产监管的要求。《条例(草案)》明确，一是安全生产监督管理实行属地管理原则，政府负责领导、支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责；二是安全生产监督管理部门负责实施综合监督管理，指导、协调和督促其他负有安全生产监督管理职责的部门履行安全生产监督管理职责；三是负有安全生产监督管理职责的其他部门要按照法律、法规的规定和省人民政府确定的职责，负责相应行业和领域的安全生产监督管理工作；四是鉴于我省基层安全生产监督管理比较薄弱的实际，明确了乡、镇人民政府和街道办事处接受县级政府安全生产监督管理部门的委托实施监督检查，并区别情况对乡、镇人民政府和街道办事处的机构和人员作了规定。这样划分和界定政府及有关部门职权，有助于形成有效的安全生产组织领导和协调监管体制，促使有关部门各司其职，相互配合，共同履行安全生产责任制度，协调开展日常监管和专项整治，提高应对生产安全风险能力，落实生产安全事故的调查处理责任。
(三)生产经营单位主要负责人的界定。
《安全生产法》规定了生产经营单位主要负责人的主要职责，但对主要负责人未作具体界定，在实际工作中，认识理解往往也不同，有的认为主要负责人是法定代表人，有的认为是分管安全生产的负责人，有的认为是生产经营单位的实际管理者，引起了不少的争执和矛盾。鉴于生产经营单位主要负责人对本单位安全生产起着决定性作用，《条例(草案)》在强化生产经营单位安全生产主体地位的同时，对其主要负责人作了进一步的界定，以增强操作性。考虑到生产经营单位结构的多样性、复杂性，如管理层级较多的特大型企业和中央企业(在黔有具体的生产经营部门)，其法定代表人并不直接管理某一个或者几个具体的生产经营单位，也不可能对这些生产经营单位的安全生产实施具体有效的管理，只能由对本单位生产经营决策起决定作用的人负责，因此，将这部分人界定为本单位安全生产的主要负责人具有必要性和现实性。所以，《条例(草案)》第十条规定，主要负责人是指法定代表人或者对本单位的生产经营决策起决定作用的负责人。
(四)关于生产安全事故调查处理权限和程序。
生产安全事故的调查处理权限和程序，除特别重大事故外，有关法律、法规未作明确规定。为了保证事故调查处理工作的顺利进行，杜绝单位和个人非法干预事故的调查处理工作，针对目前事故调查处理过程中主体不明确、程序不规范等问题，《条例(草案)》依据国家有关规定，在划分事故等级的基础上，参考省人民政府有关文件规定，明确了事故调查的主体，根据事故等级由相应的行政机关组织调查；为保障调查的公正性和防止地方保护，设定了回避和指定调查制度；为防止事故调查久拖不决，对调查处理程序和时限进行了规范，明确了调查主体的责任和义务。
(五)关于法律责任问题。
法律责任部分主要有三方面：第一，为了加强对生产经营单位违法行为的查处力度，根据我省安全生产工作的实际需要，对生产经营单位违反《条例(草案)》的行为设定了处罚条款，这些处罚条款没有重复法律和行政法规规定的内容。第二，鉴于2005年国务院针对全国煤矿安全实际状况，明确提出了整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的要求，为了确保关闭工作依法进行，对实施关闭的行政机关作了明确。《安全生产法》只规定关闭的决定权在县级以上人民政府，但未规定是哪一级政府。关闭实际就是从法律上使生产经营单位消灭，是一种严厉的行政处罚，而《条例(草案)》调整的生产经营单位应当具备的安全生产许可证是由省安全生产监督管理机关颁发的，为了既做好关闭工作，又结合我省实际慎重实施关闭，《条例(草案)》规定，决定关闭的机关是省人民政府。同时规定应当增加行政机关内部的层级审查，保障生产经营单位的合法权益。第三，行政机关监督管理是安全生产工作至关重要的环节，行政机关不履行安全生产监管职能或者滥用职权会直接影响该地区或者有关企业的安全生产，因此，《条例(草案)》在明确提出加强监督管理，规范行政执法行为要求的同时，设定了比较详细的行政机关自律性条款。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
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