关于《贵州省风景名胜区条例(草案)》的说明
(2007年5月21日在省十届人大常委会第二十七次会议上)
贵州省建设厅厅长 李光荣
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《贵州省风景名胜区条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)，作如下说明：
一、关于起草《条例(草案)》的必要性
风景名胜资源是国家珍贵的自然和文化遗产，是不可再生的重要资源，党和政府十分重视风景名胜资源的保护。1985年，国务院发布《风景名胜区管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，对风景名胜区保护及风景名胜资源利用问题进行规范。根据我国改革开放不断深化和经济社会发展的需要，从可持续发展的战略高度，分析总结《暂行条例》实施二十多年来的实践经验及研究借鉴国外风景名胜资源管理立法的经验，国务院于2006年9月审议通过了《风景名胜区条例》，该条例明确了保护与开发的关系，规定了保护和管理责任，规范了风景名胜资源保护和合理利用的各项制度。我省1995年就制定了《贵州省风景名胜区管理办法》(以下简称《办法》)，把我省风景名胜区保护、规划、建设及管理工作纳入了法制化轨道。在《暂行条例》、《办法》的指导和规范下，通过20多年的努力，我省风景名胜区资源的保护、开发、建设取得了一定成绩，到2006年止，全省共有国家级风景名胜区13处，省级风景名胜区59处。风景名胜区面积10402.61平方公里，占全省国土面积的5.83％，居全国前列。随着改革开放的深入和经济的迅猛发展，我省风景名胜区的保护、发展、管理也出现了一些新情况和新问题：一是部分风景名胜区管理机构设置不到位，形同虚设，有的风景名胜区管理机构政企不分，以企代政或以政代企，还有的风景名胜区多头管理，机构混杂，职责不清，难以有效履行风景名胜区资源利用和保护的行政管理职能；二是部分地方受经济利益驱动，无视风景名胜区的规划，对风景名胜区盲目无序开发建设，使风景名胜区出现人工化、城市化趋向，降低了风景名胜区的特色和应有的价值，而《办法》因制定时间较早和法律效力层次较低等原因，致使监管手段、力度等明显不够，难以规范上述问题；三是风景名胜区资源的保护、利用和管理措施缺乏，一些破坏风景名胜区资源的行为缺乏相应法律手段进行约束，风景名胜区内的景物、植被、水体、野生动物等资源和景观遭到破坏情况严重。此外，由于国务院《风景名胜区条例》刚于2006年12月1日施行，许多新的制度需要细化、落实，因而，制定《条例(草案)》显得十分迫切和必要。
二、《条例(草案)》的起草过程
根据省人大、省政府立法工作计划的安排，省政府法制办、省建设厅于2006年6月成立起草小组，并邀请省人大环资委、省人大常委会法工委参加，开始《条例 (草案)》的调研起草工作。形成初稿后，召开了2次省直有关部门论证会，书面征求了9个市(州、地)人民政府(行署)及其主管部门(建设局、城管局)、13个国家级风景名胜区管理机构的意见，广泛听取地方政府、部门和管理机构对《条例(草案)》的意见，考察学习了四川、浙江、福建等省保护、管理、利用风景名胜区的先进经验。还就起草中的重点热点及有争议的问题，如管理体制、行政执法主体竞合、景区土地的严管制度、特许经营等问题进行了专题研究。经过多次调研、论证、反复协调修改，形成了《条例(草案)》。
三、关于《条例(草案)》需要说明的几个主要问题
(一)制定《条例(草案)》的指导思想和原则。
《条例(草案)》的指导思想是：加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，促进经济和社会的可持续发展。为此，我们明确起草《条例(草案)》的三个原则：一是法制统一与充分体现地方特色相结合的原则。既要全面体现《风景名胜区条例》及有关法律、行政法规的立法精神，又要立足贵州省情，体现本省特点，着力解决我省风景名胜区保护管理工作中亟需解决和规范的难点、热点问题。二是以促进我省风景名胜区事业健康发展为主要目标的原则。围绕环境效益、社会效益与经济效益统一和谐发展这个中心，理顺风景名胜区资源保护与经济发展之间的关系，创新风景名胜区经营管理制度，拓宽投融资渠道，切实保护好风景名胜资源。三是既坚持改革创新又保持制度相对稳定的原则。根据《风景名胜区条例》确定的制度、理念，结合我们在风景名胜区的保护、管理中取得的成功经验，创新设立一些制度措施，同时，又将《办法》和2005年省政府以省长令发布的《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》中经实践证明行之有效的作法和制度，予以保留和完善。
(二)关于行政管理职能和统一管理问题。
《条例(草案)》第七条规定“县级以上人民政府应当在风景名胜区设立风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”属于由法规赋予管理机构行政管理职能，并统一负责风景名胜区管理工作。有的部门认为管理机构不具备行政管理主体资格，对此有不同看法。我们经研究认为：一是根据《行政处罚法》、《风景名胜区条例》规定，风景名胜区管理机构属于法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，其具有行政管理、行政处罚主体资格，享有对风景名胜区进行管理及对风景名胜区内有关活动的许可或者处罚的权力，其权力直接来源于法律、法规的规定。二是设置风景名胜区管理机构是保护、管理好风景名胜区资源的成功经验，从省内看，黄果树风景名胜区管理委员会是1999年省委省政府决定设立的，并赋予了其一系列管理职责，通过近7年的成功实践，充分证明了设置专门的风景名胜区管理机构对保护利用好风景名胜区资源起到了至关重要的作用；从省外来讲，九寨沟、峨眉山、杭州西湖等世界知名的风景名胜区，都是通过设置风景名胜区管理机构来管理的，取得了很好的效果。三是《风景名胜区条例》第四条明确规定：风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。因此，设置、完善风景名胜区管理机构职能，由风景名胜区管理机构实施风景名胜区的统一管理不仅符合上位法规定，实践中也是切实可行的。
(三)关于行政处罚主体的竞合问题。
对于《条例(草案)》中部分法律责任条款存在行政处罚的执法主体竞合问题，在论证过程有些部门存在异议。我们认为：第一，《条例(草案)》出现的执法主体竞合问题，并非法律障碍，也不是我省的创造，《风景名胜区条例》第四十九条作了明确规定，该制度的设置符合下位法服从上位法的原则；第二，这一制度，是出于对风景名胜资源的特殊保护而设置的，在我国当前法律法规体系不够完善且执法主体关系尚未完全理顺的情况下，在风景名胜区领域内，虽然有相关行业的具有普遍约束力的法律法规，还需要制定专门的规范来进行保护，因此，就出现了一个违法行为几个行政处罚主体均有权处罚的现象，为了遵循“一事不再罚”的行政处罚原则，必须排除竞合执法主体的“同时处罚”，必须设定合理的制度规范竞合执法主体的执法规则；第三，《条例(草案)》中的执法主体竞合规定范围，只是针对其他法律法规和《风景名胜区条例》就风景名胜资源保护所必须加以规范的范围。因此，《条例(草案)》中的执法主体竞合规定，正是为了解决双重或多重处罚而设定的，是十分必要的。
(四)风景名胜资源特许经营。
特许经营作为风景名胜资源利用方式的一种，是《风景名胜区条例》第37条规定的。早在2003年9月，我省经建设部批准，被列为全国首个风景名胜区内项目特许经营管理试点单位，2005年，我省出台了《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》，对特许经营中政府与投资者双方的权利和义务，市场竞争秩序和项目的运作程序，行政机关及特许经营者违规操作应承担的法律责任作出了规定，在实践中取得了良好的效果，《风景名胜区条例》是在我省的实践基础上规定风景名胜资源特许经营的，因此，在《条例(草案)》中，我们将风景名胜资源特许经营单列一章，将《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》中设置的经实践证实是切实有效的制度予以保留，以进一步推动我省风景名胜区事业的发展。
(五)新设置或细化的几项重要制度。
1、禁止出让风景名胜区资源及其景区土地规定
严格保护风景名胜区资源、环境，维护风景名胜区的自然生态平衡，需要多方共同努力，采取多种手段，尤其要加大对景区的保护力度，对具有较强开发利用强度的行为和活动实行严格控制是最行之有效的，而禁止出让景区土地是解决问题的根本之策，因此，根据《土地管理法》和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发〔2002〕13号)的相关文件精神，《条例(草案)》第十六条第二款规定：禁止以任何名义和方式出让或者变相出让风景名胜资源及其景区土地。
2、建设项目选址审批制度
风景名胜区规划能否严格实施与完全落实，取决于风景名胜区开发建设活动的控制与管理，《风景名胜区条例》实施前，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院第412号令)的规定，将“风景名胜区建设项目选址”作为行政许可项目予以保留，该项许可的实施机关为县级以上人民政府建设行政主管部门。之后，《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》对国家级风景名胜区内重大建设项目选址核准的条件作了具体规定。根据《风景名胜区条例》的规定，从2006年12月1日起，建设部对国家级风景名胜区内重大建设项目的选址核准不再作为行政许可，而是转为非行政许可的行政审批项目，即该选址核准是行政机关内部的审批，而不是行政机关对行政相对人的许可。但《风景名胜区条例》并未取消国务院决定所保留的“风景名胜区建设项目选址审批”由县级以上地方建设主管部门实施的行政许可项目。因此，对风景名胜区内必要、适度的建设项目规定实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证制度作为建设项目的主要控制和管理手段，是很有必要的，故《条例 (草案)》第二十六条细化了《风景名胜区条例》第二十八条的规定，具有较强的可操作性。
3、法律责任部分
《条例(草案)》中的法律责任规范，我们严格按照法制统一的原则进行设定，《风景名胜区条例》和其他有关法律、法规已经作出处罚规定的，《条例(草案)》中不再重复规定；《条例(草案)》规定的各项处罚是针对《条例(草案)》的禁止性规定而新设定的，既是必须要设定的处罚措施，又符合《行政处罚法》的相关规定，是合法的，又是可行的。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵州省建设厅厅长 李光荣
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《贵州省风景名胜区条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)，作如下说明：
一、关于起草《条例(草案)》的必要性
风景名胜资源是国家珍贵的自然和文化遗产，是不可再生的重要资源，党和政府十分重视风景名胜资源的保护。1985年，国务院发布《风景名胜区管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，对风景名胜区保护及风景名胜资源利用问题进行规范。根据我国改革开放不断深化和经济社会发展的需要，从可持续发展的战略高度，分析总结《暂行条例》实施二十多年来的实践经验及研究借鉴国外风景名胜资源管理立法的经验，国务院于2006年9月审议通过了《风景名胜区条例》，该条例明确了保护与开发的关系，规定了保护和管理责任，规范了风景名胜资源保护和合理利用的各项制度。我省1995年就制定了《贵州省风景名胜区管理办法》(以下简称《办法》)，把我省风景名胜区保护、规划、建设及管理工作纳入了法制化轨道。在《暂行条例》、《办法》的指导和规范下，通过20多年的努力，我省风景名胜区资源的保护、开发、建设取得了一定成绩，到2006年止，全省共有国家级风景名胜区13处，省级风景名胜区59处。风景名胜区面积10402.61平方公里，占全省国土面积的5.83％，居全国前列。随着改革开放的深入和经济的迅猛发展，我省风景名胜区的保护、发展、管理也出现了一些新情况和新问题：一是部分风景名胜区管理机构设置不到位，形同虚设，有的风景名胜区管理机构政企不分，以企代政或以政代企，还有的风景名胜区多头管理，机构混杂，职责不清，难以有效履行风景名胜区资源利用和保护的行政管理职能；二是部分地方受经济利益驱动，无视风景名胜区的规划，对风景名胜区盲目无序开发建设，使风景名胜区出现人工化、城市化趋向，降低了风景名胜区的特色和应有的价值，而《办法》因制定时间较早和法律效力层次较低等原因，致使监管手段、力度等明显不够，难以规范上述问题；三是风景名胜区资源的保护、利用和管理措施缺乏，一些破坏风景名胜区资源的行为缺乏相应法律手段进行约束，风景名胜区内的景物、植被、水体、野生动物等资源和景观遭到破坏情况严重。此外，由于国务院《风景名胜区条例》刚于2006年12月1日施行，许多新的制度需要细化、落实，因而，制定《条例(草案)》显得十分迫切和必要。
二、《条例(草案)》的起草过程
根据省人大、省政府立法工作计划的安排，省政府法制办、省建设厅于2006年6月成立起草小组，并邀请省人大环资委、省人大常委会法工委参加，开始《条例 (草案)》的调研起草工作。形成初稿后，召开了2次省直有关部门论证会，书面征求了9个市(州、地)人民政府(行署)及其主管部门(建设局、城管局)、13个国家级风景名胜区管理机构的意见，广泛听取地方政府、部门和管理机构对《条例(草案)》的意见，考察学习了四川、浙江、福建等省保护、管理、利用风景名胜区的先进经验。还就起草中的重点热点及有争议的问题，如管理体制、行政执法主体竞合、景区土地的严管制度、特许经营等问题进行了专题研究。经过多次调研、论证、反复协调修改，形成了《条例(草案)》。
三、关于《条例(草案)》需要说明的几个主要问题
(一)制定《条例(草案)》的指导思想和原则。
《条例(草案)》的指导思想是：加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，促进经济和社会的可持续发展。为此，我们明确起草《条例(草案)》的三个原则：一是法制统一与充分体现地方特色相结合的原则。既要全面体现《风景名胜区条例》及有关法律、行政法规的立法精神，又要立足贵州省情，体现本省特点，着力解决我省风景名胜区保护管理工作中亟需解决和规范的难点、热点问题。二是以促进我省风景名胜区事业健康发展为主要目标的原则。围绕环境效益、社会效益与经济效益统一和谐发展这个中心，理顺风景名胜区资源保护与经济发展之间的关系，创新风景名胜区经营管理制度，拓宽投融资渠道，切实保护好风景名胜资源。三是既坚持改革创新又保持制度相对稳定的原则。根据《风景名胜区条例》确定的制度、理念，结合我们在风景名胜区的保护、管理中取得的成功经验，创新设立一些制度措施，同时，又将《办法》和2005年省政府以省长令发布的《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》中经实践证明行之有效的作法和制度，予以保留和完善。
(二)关于行政管理职能和统一管理问题。
《条例(草案)》第七条规定“县级以上人民政府应当在风景名胜区设立风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”属于由法规赋予管理机构行政管理职能，并统一负责风景名胜区管理工作。有的部门认为管理机构不具备行政管理主体资格，对此有不同看法。我们经研究认为：一是根据《行政处罚法》、《风景名胜区条例》规定，风景名胜区管理机构属于法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，其具有行政管理、行政处罚主体资格，享有对风景名胜区进行管理及对风景名胜区内有关活动的许可或者处罚的权力，其权力直接来源于法律、法规的规定。二是设置风景名胜区管理机构是保护、管理好风景名胜区资源的成功经验，从省内看，黄果树风景名胜区管理委员会是1999年省委省政府决定设立的，并赋予了其一系列管理职责，通过近7年的成功实践，充分证明了设置专门的风景名胜区管理机构对保护利用好风景名胜区资源起到了至关重要的作用；从省外来讲，九寨沟、峨眉山、杭州西湖等世界知名的风景名胜区，都是通过设置风景名胜区管理机构来管理的，取得了很好的效果。三是《风景名胜区条例》第四条明确规定：风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。因此，设置、完善风景名胜区管理机构职能，由风景名胜区管理机构实施风景名胜区的统一管理不仅符合上位法规定，实践中也是切实可行的。
(三)关于行政处罚主体的竞合问题。
对于《条例(草案)》中部分法律责任条款存在行政处罚的执法主体竞合问题，在论证过程有些部门存在异议。我们认为：第一，《条例(草案)》出现的执法主体竞合问题，并非法律障碍，也不是我省的创造，《风景名胜区条例》第四十九条作了明确规定，该制度的设置符合下位法服从上位法的原则；第二，这一制度，是出于对风景名胜资源的特殊保护而设置的，在我国当前法律法规体系不够完善且执法主体关系尚未完全理顺的情况下，在风景名胜区领域内，虽然有相关行业的具有普遍约束力的法律法规，还需要制定专门的规范来进行保护，因此，就出现了一个违法行为几个行政处罚主体均有权处罚的现象，为了遵循“一事不再罚”的行政处罚原则，必须排除竞合执法主体的“同时处罚”，必须设定合理的制度规范竞合执法主体的执法规则；第三，《条例(草案)》中的执法主体竞合规定范围，只是针对其他法律法规和《风景名胜区条例》就风景名胜资源保护所必须加以规范的范围。因此，《条例(草案)》中的执法主体竞合规定，正是为了解决双重或多重处罚而设定的，是十分必要的。
(四)风景名胜资源特许经营。
特许经营作为风景名胜资源利用方式的一种，是《风景名胜区条例》第37条规定的。早在2003年9月，我省经建设部批准，被列为全国首个风景名胜区内项目特许经营管理试点单位，2005年，我省出台了《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》，对特许经营中政府与投资者双方的权利和义务，市场竞争秩序和项目的运作程序，行政机关及特许经营者违规操作应承担的法律责任作出了规定，在实践中取得了良好的效果，《风景名胜区条例》是在我省的实践基础上规定风景名胜资源特许经营的，因此，在《条例(草案)》中，我们将风景名胜资源特许经营单列一章，将《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》中设置的经实践证实是切实有效的制度予以保留，以进一步推动我省风景名胜区事业的发展。
(五)新设置或细化的几项重要制度。
1、禁止出让风景名胜区资源及其景区土地规定
严格保护风景名胜区资源、环境，维护风景名胜区的自然生态平衡，需要多方共同努力，采取多种手段，尤其要加大对景区的保护力度，对具有较强开发利用强度的行为和活动实行严格控制是最行之有效的，而禁止出让景区土地是解决问题的根本之策，因此，根据《土地管理法》和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发〔2002〕13号)的相关文件精神，《条例(草案)》第十六条第二款规定：禁止以任何名义和方式出让或者变相出让风景名胜资源及其景区土地。
2、建设项目选址审批制度
风景名胜区规划能否严格实施与完全落实，取决于风景名胜区开发建设活动的控制与管理，《风景名胜区条例》实施前，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院第412号令)的规定，将“风景名胜区建设项目选址”作为行政许可项目予以保留，该项许可的实施机关为县级以上人民政府建设行政主管部门。之后，《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》对国家级风景名胜区内重大建设项目选址核准的条件作了具体规定。根据《风景名胜区条例》的规定，从2006年12月1日起，建设部对国家级风景名胜区内重大建设项目的选址核准不再作为行政许可，而是转为非行政许可的行政审批项目，即该选址核准是行政机关内部的审批，而不是行政机关对行政相对人的许可。但《风景名胜区条例》并未取消国务院决定所保留的“风景名胜区建设项目选址审批”由县级以上地方建设主管部门实施的行政许可项目。因此，对风景名胜区内必要、适度的建设项目规定实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证制度作为建设项目的主要控制和管理手段，是很有必要的，故《条例 (草案)》第二十六条细化了《风景名胜区条例》第二十八条的规定，具有较强的可操作性。
3、法律责任部分
《条例(草案)》中的法律责任规范，我们严格按照法制统一的原则进行设定，《风景名胜区条例》和其他有关法律、法规已经作出处罚规定的，《条例(草案)》中不再重复规定；《条例(草案)》规定的各项处罚是针对《条例(草案)》的禁止性规定而新设定的，既是必须要设定的处罚措施，又符合《行政处罚法》的相关规定，是合法的，又是可行的。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
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