关于《贵州省消费者权益保护条例(草案)》的说明
(2006年7月13日在省十届人大常委会第二十二次会议上)
贵州省工商行政管理局局长 杨正国
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省消费者权益保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、起草《条例(草案)》的必要性
我省是全国较早制定消费者权益保护地方性法规的省份之一。1993年10月31日《消费者权益保护法》颁布实施，1994年9月28日省八届人大常委会审议通过了《贵州省消费者权益保护条例》(以下简称《条例》)。《条例》实施10多年来，对于执行《消费者权益保护法》，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进市场经济健康发展发挥了十分重要的作用。近年来，随着经济社会的迅猛发展，消费领域发生巨大变化，消费者权益保护工作出现了许多新的复杂问题。主要表现为：一是侵害消费者权益事件呈逐年上升趋势，消费纠纷从一般日用消费品领域为主扩展到商品房、汽车、住宅装修、教育、医疗、保险、旅游等大额消费品以及服务消费领域，维权难度增加；二是市场竞争和科技进步带动经营方式、营销手段变化和发展，使消费关系更加复杂，消费关系中科技成份不断提高、专业化程度不断增强，消费者权益遭受侵害的机率也在加大；三是垄断行业侵害消费者合法权益的问题日益突出，引起了社会各界的普遍关注，已成矛盾较为突出的社会问题。面对新的形势，我省《条例》明显存在以下问题：一是对经营者义务规定过于原则并且范围窄，使有关部门查处新的消费侵权行为时往往缺乏依据；二是对消费者合法权益的行政保护力度不够，政府有关部门之间缺乏有效的协调机制，难以形成合力并及时有效地保护消费者的合法权益；三是消费争议处理机制不够完善，解决消费争议的途径和程序不够规范，难以保障争议处理公正高效；四是对欺诈行为双倍赔偿、精神损害赔偿等问题未予明确，消费者的合法权益难以得到切实有效的保护。鉴于此，重新制定《条例(草案)》是很有必要的。
二、《条例(草案)》的起草过程
根据省人大、省政府立法工作计划的安排，省人大法工委、省人大财经委、省政府法制办、省工商行政管理局及省消费者协会在2001年4月成立起草小组，开始《条例(草案)》的调研起草工作。形成初稿后，起草小组到贵阳、遵义、黔南、毕节等地召开了论证会，广泛听取基层有关消费者权益保护行政部门、消费者协会、消费者、经营者代表的意见，考察学习了浙江、上海等省、市的先进经验。省政府法制办在审查过程中，又多次召开省直有关部门参加的征求意见会进行讨论修改，并对消费者协会的编制、经费等有争议的问题专门进行了协调。在此基础上，将《条例(草案)》印发9个市、州人民政府和地区行署征求意见，又到毕节、黔东南等地进行调研，并在贵州省政府法制信息网和贵州省红盾网上向社会公开征求意见。此外，针对《条例 (草案)》中消费者的定义、法规调整范围、法规的体例等问题，专门召开了专家、学者及实务工作者的咨询论证会进行研讨，还探讨了消费者权益保护地方立法的有关法理问题和立法的思路问题。对各地、各单位及个人尤其是专家、学者提出的意见和建议，省政府法制办进行了认真分析、梳理和研究，采纳了合理的部分，经反复修改，形成了《条例(草案)》，经2006年5月29日省政府第40次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、关于《条例(草案)》需要说明的几个主要问题
(一)重新制定《条例(草案)》的指导思想和原则。
《条例(草案)》的立法指导思想是：从贵州实际出发，以保护消费者的合法权益为核心，科学合理地规范经营者的义务，建立经营者自律、社会监督和国家保护相结合的体制，充分发挥消费者协会在消费者权益保护中的特殊作用，切实维护消费者的合法权益，严格规范经营者的行为，促进我省经济社会的健康发。为此，我们确定了《条例 (草案)》起草应遵循的三原则：一是法制统一与充分体现地方特色相结合的原则。既全面体现《消费者权益保护法》的基本立法精神，又要立足贵州省情，体现本省特点，着力解决我省消费纠纷中带普遍性的问题及较突出的难点、热点问题。二是从强化经营者义务、规范经营者行为出发保护消费者权益的原则。《条例(草案)》第二章在上位法对消费者9项权利规定的基础上，重点强化、细化了消费者知情权的具体内容，还强化了消费者人格尊严和民族风俗习惯应该得到尊重的权利，是对上位法消费者权利的合理补充；第三章“经营者义务”是《条例(草案)》的重点，共31条，约占《条例(草案)》的46％，以此强化经营者的义务，严格规范经营者的行为，实践证明这有利于更好地保护消费者的合法权益。三是既坚持改革创新又保持地方法规相对稳定的原则。根据经济社会的发展，将消费领域出现的一些新情况、新问题，如医疗关系、非义务教育关系、商品房买卖、旅游等消费关系纳入《条例(草案)》调整的范围，而对《条例》确定的行之有效的制度和规范，则予以肯定和保留。
(二)关于对消费者的界定。
《消费者权益保护法》规定为生活消费购买、使用商品或者接受服务的是消费者。在征求意见过程中，个人作为消费者是无异议的，单位是否作为消费者存在分歧。从《消费者权益保护法》对消费者的定义来看，并没有明确限定消费者只是个人而不包括单位。在现实中，单位在以职工生活消费为目的购买、使用商品或者接受服务时，其经济实力、交易经验和交涉能力虽然强于个人消费者，但其知情权仍处于弱势地位，单位仍属于消费关系中的弱者，对其给予关注和保护与《消费者权益保护法》的立法宗旨一致。同时，单位购买、使用商品或者接受服务，使个人人身权、财产权受到侵害时，也只能由单位向经营者索赔。因此，《条例(草案)》依据《消费者权益保护法》的规定，借鉴上海等省、市的立法经验，将消费者在第二条第一款作了界定，即“消费者在本省行政区域内为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其合法权益受本条例保护”。
(三)关于经营者义务的特别规定。
《条例(草案)》根据目前消费投诉的现状，对消费投诉较多行业的经营者义务作了具体规定，主要涉及垄断行业和医疗、教育、商品房、旅游等行业。在征求意见过程中，是否将医疗、教育和商品房等消费关系纳入调整范围，存在较大的争议。经反复调研论证，鉴于医疗消费是公民提高生活水平的具体体现，医疗服务中因质量和收费问题在近年引发的纠纷较多，省消费者协会实际已处理了不少该方面投诉，因此，《条例(草案)》将医疗消费纳入了调整范围。同时，为使医疗风险控制在合理范围内，《条例(草案)》明确，构成医疗事故的，按照国家规定处理，即适用《中华人民共和国医疗事故处理条例》，不适用《条例(草案)》的规定。由于义务教育属于政府向社会提供的公共服务，大部分教育费用由国家承担，被教育者不应当是消费者，《条例(草案)》只将从事非义务教育的学校或者培训机构纳入调整范围。商品房买卖已经是公众认可的消费法律关系，故《条例(草案)》将其纳入了调整范围，以规范经营者的行为，保护消费者的合法权益。鉴于商品房买卖的复杂性，加之相关法律、法规对此已作了较多、较详细的规定，《条例(草案)》只作了原则性规定。
(四)关于消费者协会的编制、经费问题。
根据上位法规定，消费者协会是依法成立的社会团体，法律赋予其7项职能，其不仅要协助政府有关行政部门制定保护消费者合法权益的政策、措施，以及参加有关行政部门对商品和服务的监督、检查，负责消费者维权宣传工作，而且要承担对商品和服务进行调查、分析，提供消费信息和咨询服务，受理消费者投诉等公共义务。消费者协会是政府和消费者之间一座不可少、不可替代的桥梁，它不同于一般的社团组织，没有会员，在维权和处理消费者投诉过程中，既要按法定程序进行调解，又不能收取任何费用，从这个意义上讲，其又具有准政府机构的性质。从消费者协会的工作内容和服务对象上看，具有鲜明的地域性特点，实质是履行当地政府应履行的公共义务。鉴于消费者协会的法律地位、工作性质、服务对象等具有特殊性，通过地方立法形式规定其编制、经费问题十分必要，而且是可行的。为此，借鉴浙江、广东等10余个省的立法经验，《条例(草案)》第五十条对消费者协会的编制和经费作了原则规定，即“省人民政府应当保障消费者协会履行法定职能所需的编制、经费。县级以上人民政府应当支持消费者协会开展工作，并提供必要的工作经费。”
(五)关于法律责任。
法律责任部分主要有三方面：第一，根据我省消费者合法权益保护工作的实际需要，明确了对经营者不履行法定义务和侵犯消费者知情权、隐私权、人身权、财产权等权利的处罚措施。第二，《消费者权益保护法》规定经营者有欺诈行为的，应当双倍偿还消费者购买商品的价款或者接受服务的费用，但未对欺诈行为作出明确规定，《条例(草案)》参照国家工商局发布的《欺诈消费者行为处罚办法》，对此作了具体界定。第三，《消费者权益保护法》规定消费者的肖像权、名誉权等受到侵害，可以要求精神损害赔偿，但对赔偿的范围和标准末明确，《条例(草案)》参照有关省、市立法中的相关规定，对精神损害赔偿的范围和标准作了规定。
以上说明和《条例(草案)》，请予审议。
贵州省工商行政管理局局长 杨正国
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省消费者权益保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、起草《条例(草案)》的必要性
我省是全国较早制定消费者权益保护地方性法规的省份之一。1993年10月31日《消费者权益保护法》颁布实施，1994年9月28日省八届人大常委会审议通过了《贵州省消费者权益保护条例》(以下简称《条例》)。《条例》实施10多年来，对于执行《消费者权益保护法》，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进市场经济健康发展发挥了十分重要的作用。近年来，随着经济社会的迅猛发展，消费领域发生巨大变化，消费者权益保护工作出现了许多新的复杂问题。主要表现为：一是侵害消费者权益事件呈逐年上升趋势，消费纠纷从一般日用消费品领域为主扩展到商品房、汽车、住宅装修、教育、医疗、保险、旅游等大额消费品以及服务消费领域，维权难度增加；二是市场竞争和科技进步带动经营方式、营销手段变化和发展，使消费关系更加复杂，消费关系中科技成份不断提高、专业化程度不断增强，消费者权益遭受侵害的机率也在加大；三是垄断行业侵害消费者合法权益的问题日益突出，引起了社会各界的普遍关注，已成矛盾较为突出的社会问题。面对新的形势，我省《条例》明显存在以下问题：一是对经营者义务规定过于原则并且范围窄，使有关部门查处新的消费侵权行为时往往缺乏依据；二是对消费者合法权益的行政保护力度不够，政府有关部门之间缺乏有效的协调机制，难以形成合力并及时有效地保护消费者的合法权益；三是消费争议处理机制不够完善，解决消费争议的途径和程序不够规范，难以保障争议处理公正高效；四是对欺诈行为双倍赔偿、精神损害赔偿等问题未予明确，消费者的合法权益难以得到切实有效的保护。鉴于此，重新制定《条例(草案)》是很有必要的。
二、《条例(草案)》的起草过程
根据省人大、省政府立法工作计划的安排，省人大法工委、省人大财经委、省政府法制办、省工商行政管理局及省消费者协会在2001年4月成立起草小组，开始《条例(草案)》的调研起草工作。形成初稿后，起草小组到贵阳、遵义、黔南、毕节等地召开了论证会，广泛听取基层有关消费者权益保护行政部门、消费者协会、消费者、经营者代表的意见，考察学习了浙江、上海等省、市的先进经验。省政府法制办在审查过程中，又多次召开省直有关部门参加的征求意见会进行讨论修改，并对消费者协会的编制、经费等有争议的问题专门进行了协调。在此基础上，将《条例(草案)》印发9个市、州人民政府和地区行署征求意见，又到毕节、黔东南等地进行调研，并在贵州省政府法制信息网和贵州省红盾网上向社会公开征求意见。此外，针对《条例 (草案)》中消费者的定义、法规调整范围、法规的体例等问题，专门召开了专家、学者及实务工作者的咨询论证会进行研讨，还探讨了消费者权益保护地方立法的有关法理问题和立法的思路问题。对各地、各单位及个人尤其是专家、学者提出的意见和建议，省政府法制办进行了认真分析、梳理和研究，采纳了合理的部分，经反复修改，形成了《条例(草案)》，经2006年5月29日省政府第40次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、关于《条例(草案)》需要说明的几个主要问题
(一)重新制定《条例(草案)》的指导思想和原则。
《条例(草案)》的立法指导思想是：从贵州实际出发，以保护消费者的合法权益为核心，科学合理地规范经营者的义务，建立经营者自律、社会监督和国家保护相结合的体制，充分发挥消费者协会在消费者权益保护中的特殊作用，切实维护消费者的合法权益，严格规范经营者的行为，促进我省经济社会的健康发。为此，我们确定了《条例 (草案)》起草应遵循的三原则：一是法制统一与充分体现地方特色相结合的原则。既全面体现《消费者权益保护法》的基本立法精神，又要立足贵州省情，体现本省特点，着力解决我省消费纠纷中带普遍性的问题及较突出的难点、热点问题。二是从强化经营者义务、规范经营者行为出发保护消费者权益的原则。《条例(草案)》第二章在上位法对消费者9项权利规定的基础上，重点强化、细化了消费者知情权的具体内容，还强化了消费者人格尊严和民族风俗习惯应该得到尊重的权利，是对上位法消费者权利的合理补充；第三章“经营者义务”是《条例(草案)》的重点，共31条，约占《条例(草案)》的46％，以此强化经营者的义务，严格规范经营者的行为，实践证明这有利于更好地保护消费者的合法权益。三是既坚持改革创新又保持地方法规相对稳定的原则。根据经济社会的发展，将消费领域出现的一些新情况、新问题，如医疗关系、非义务教育关系、商品房买卖、旅游等消费关系纳入《条例(草案)》调整的范围，而对《条例》确定的行之有效的制度和规范，则予以肯定和保留。
(二)关于对消费者的界定。
《消费者权益保护法》规定为生活消费购买、使用商品或者接受服务的是消费者。在征求意见过程中，个人作为消费者是无异议的，单位是否作为消费者存在分歧。从《消费者权益保护法》对消费者的定义来看，并没有明确限定消费者只是个人而不包括单位。在现实中，单位在以职工生活消费为目的购买、使用商品或者接受服务时，其经济实力、交易经验和交涉能力虽然强于个人消费者，但其知情权仍处于弱势地位，单位仍属于消费关系中的弱者，对其给予关注和保护与《消费者权益保护法》的立法宗旨一致。同时，单位购买、使用商品或者接受服务，使个人人身权、财产权受到侵害时，也只能由单位向经营者索赔。因此，《条例(草案)》依据《消费者权益保护法》的规定，借鉴上海等省、市的立法经验，将消费者在第二条第一款作了界定，即“消费者在本省行政区域内为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其合法权益受本条例保护”。
(三)关于经营者义务的特别规定。
《条例(草案)》根据目前消费投诉的现状，对消费投诉较多行业的经营者义务作了具体规定，主要涉及垄断行业和医疗、教育、商品房、旅游等行业。在征求意见过程中，是否将医疗、教育和商品房等消费关系纳入调整范围，存在较大的争议。经反复调研论证，鉴于医疗消费是公民提高生活水平的具体体现，医疗服务中因质量和收费问题在近年引发的纠纷较多，省消费者协会实际已处理了不少该方面投诉，因此，《条例(草案)》将医疗消费纳入了调整范围。同时，为使医疗风险控制在合理范围内，《条例(草案)》明确，构成医疗事故的，按照国家规定处理，即适用《中华人民共和国医疗事故处理条例》，不适用《条例(草案)》的规定。由于义务教育属于政府向社会提供的公共服务，大部分教育费用由国家承担，被教育者不应当是消费者，《条例(草案)》只将从事非义务教育的学校或者培训机构纳入调整范围。商品房买卖已经是公众认可的消费法律关系，故《条例(草案)》将其纳入了调整范围，以规范经营者的行为，保护消费者的合法权益。鉴于商品房买卖的复杂性，加之相关法律、法规对此已作了较多、较详细的规定，《条例(草案)》只作了原则性规定。
(四)关于消费者协会的编制、经费问题。
根据上位法规定，消费者协会是依法成立的社会团体，法律赋予其7项职能，其不仅要协助政府有关行政部门制定保护消费者合法权益的政策、措施，以及参加有关行政部门对商品和服务的监督、检查，负责消费者维权宣传工作，而且要承担对商品和服务进行调查、分析，提供消费信息和咨询服务，受理消费者投诉等公共义务。消费者协会是政府和消费者之间一座不可少、不可替代的桥梁，它不同于一般的社团组织，没有会员，在维权和处理消费者投诉过程中，既要按法定程序进行调解，又不能收取任何费用，从这个意义上讲，其又具有准政府机构的性质。从消费者协会的工作内容和服务对象上看，具有鲜明的地域性特点，实质是履行当地政府应履行的公共义务。鉴于消费者协会的法律地位、工作性质、服务对象等具有特殊性，通过地方立法形式规定其编制、经费问题十分必要，而且是可行的。为此，借鉴浙江、广东等10余个省的立法经验，《条例(草案)》第五十条对消费者协会的编制和经费作了原则规定，即“省人民政府应当保障消费者协会履行法定职能所需的编制、经费。县级以上人民政府应当支持消费者协会开展工作，并提供必要的工作经费。”
(五)关于法律责任。
法律责任部分主要有三方面：第一，根据我省消费者合法权益保护工作的实际需要，明确了对经营者不履行法定义务和侵犯消费者知情权、隐私权、人身权、财产权等权利的处罚措施。第二，《消费者权益保护法》规定经营者有欺诈行为的，应当双倍偿还消费者购买商品的价款或者接受服务的费用，但未对欺诈行为作出明确规定，《条例(草案)》参照国家工商局发布的《欺诈消费者行为处罚办法》，对此作了具体界定。第三，《消费者权益保护法》规定消费者的肖像权、名誉权等受到侵害，可以要求精神损害赔偿，但对赔偿的范围和标准末明确，《条例(草案)》参照有关省、市立法中的相关规定，对精神损害赔偿的范围和标准作了规定。
以上说明和《条例(草案)》，请予审议。
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