关于《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例（草案）》的说明
（2005年5月23日在省十届人大常委会第十五次会议上）
贵州省建设厅厅长 李光荣
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
城市公共客运交通作为市政公用行业之一，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生产、生活和城市的可持续发展。随着我城市化进程的加快，城市范围不断扩大，城市公共客运交通在城市经济发展中的作用日趋明显，起草《条例（草案）》，对保障全省城市公共客运交通安全，维护社会稳定，规范城市公共客运交通特许经营管理活动，具有十分重要的意义。自2000年来，全省共有40多个市、县的5000多辆城市出租汽车的特许经营权进行有偿出让，收取出让金4亿多元，对加快我省城镇化战略的实施，促进地方经济、社会发展发挥了积极的作用。为了规范城市公共客运交通经营权管理工作，理顺管理体制，2003年省人民政府第69号令颁布了《贵州省城市公共客运交通经营权有偿出让和转让办法》（以下简称69号令）。69号令施行一年多来，对规范城市公共客运交通经营权管理，促进城市公共交通的快速发展起到了十分积极的作用。但从我省城市公共客运交通市场的现状及发展来看，也还存在一些问题：一是，有的市、县城市公共交通规划滞后，盲目发展城市客运车辆，出让特许经营权，致使权力超过运量，人为造成运营矛盾，影响了投资者的积极性，损害了投资人的利益，严重的还引发了中巴车、出租车罢运、上访事件；二是，69号令在《行政许可法》颁布之前，因此，对特许经营权出让的条件、程序、期限等规定与《行政许可法》要求不够衔接，特别是69号令设定的是临时性许可，按照《行政许可法》的规定，需要继续实施的应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规；三是，对未取得经营权从事非法运营和合法运营中出现重、特大行车责任事故的处罚不力，不利于保护合法运营者及乘客的合法权益。为了有效解决以上问题，尤其是避免已规范的城市客运秩序出现法律“真空”，将规章设定的临时性行政许可通过立法程序，上升为地方性法规十分必要。因此，我们起草了《条例（草案）》。
二、起草过程
2004年9月，省建设厅、省法制办、省人大财经委、法工委成立了起草小组，开始起草工作，多次听取省直有关部门的修改意见，组织省建设厅、省交通厅对管理体制等争议较大的问题进行协调；将《办法（草案）》发往9个地（州、市）人民政府（行署）征求意见，还有针对性地到遵义进行调研；按照《立法法》、《行政许可法》的规定，专门筹划组织了立法听证会，就经营权的管理体制、出让方式、期限、使用费的交纳、城市公交的价格、国有公交企业的改制等重大、敏感问题，广泛听取了部分省直部门、专家、学者、公交公司、中巴和出租车经营者以及贵阳、遵义个体协会等社会各界的意见。对各地、各单位及个人提出的意见和建议，我们进行了认真分析、研究，数易其稿，形成《条例（草案）》。经2005年4月21日省政府第28次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、几个需要说明的问题
（一）关于城市公共客运交通特许经营权管理体制的问题
我省城市公共客运交通特许经营权的管理体制同全国一样，存在三种模式：即建设部门主管，交通部门主管，建设和交通部门共管。我们在调查研究《条例（草案）》过程中，本着既要理顺关系，又要照顾现状的原则，在《条例（草案）》第五条规定“省人民政府建设行政主管部门负责全省经营权监督管理。地（州、市）人民政府（行署）和县级人民政府主管经营权的部门负责本行政区域内经营权监督管理。”遵循省政府69号令对管理体制的规定，避免因改变管理体制而引发部门之间的争议，带来实际管理的混乱。《条例（草案）》只明确省建设行政主管部门负责全省城市公共客运交通特许经营权的管理，省以下的经营权主管部门按现行管理体制，谁主管谁负责。
（二）关于特许经营权使用费以及该费是否引起票价上涨的问题
城市公共客运交通经营权是政府投资城市建设后形成的一种国有无形资产，政府授予特许经营者使用该经营权，应当收取使用费，这项费用是使用特定国有资产应当缴纳的费用，属国有资产收益。收取一定费用即可以防止国有资产流失，又可以避免因完全的市场自由而导致城市公共客运市场混乱。同时，为了对特许经营权使用费加强监管，《条例（草案）》第二十二条第一款明确了特许经营权使用费的监管方式。作为市政公用行业的城市公共客运交通，其价格浮动直接影响到大多数群众的生活，影响到国家和社会稳定。收取特许经营费，特别是收取大公共汽车特许经营费客观上会造成经营者成本的增加。为了防止经营者最终将这部分成本转嫁到消费者身上。我们对特许经营权使用费的收取和票价问题作了专门的规定，《条例（草案）》第八条明确，经营权出让方案载明的票价依法对经营者具有约束力，并在第二十二条第二款规定“经营权使用费不得作为城市公共客运交通价格调整的依据”。公共客运交通价格属政府定价，价格主管部门在确定其价格时，不以经营权使用费作为调价依据。这样规定既是对稳定票价的保证，也能明示申请经营权的企业、个人以及广大消费者，收取经营权使用费并不意味着票价要上涨。
（三）关于特许经营权期限的问题
69号令规定经营权最长期限为10年，我们在《条例（草案）》中也规定公共汽车线路经营权和出租汽车经营权出让不得超过10年。这是由于政府对城市公共客运交通进行特许经营权管理主要目的是分配有限资源，进行合理的资源配置，如果不规定经营权期限，就会造成社会的不公平竞争，也是国有无形资产的滥用。另外，公共汽车和出租汽车都有使用年限，出让期限太长经营者不及时更新车辆，不利于乘客和司机的安全。通过立法明示经营者特许经营的期限，既保护了社会的公共利益也保护经营者的合法权益。
（四）关于特许经营权出让方式
根据《行政许可法》的规定，城市公共客运交通是城市公用事业，应当设立行政许可。为了杜绝行政许可中由于利益驱动带来社会不公以及可能滋生腐败等，我们在《条例（草案）》明确规定，特许经营权出让应当采取招标或者拍卖的公平竞争方式选择经营者，其中线路经营权的出让只能招标，出租汽车经营权出让方式是招标或者拍卖。考虑到我省有些城市出租车经营权拍卖价格高于全国其他一些城市的现状，为维护特许经营者的合法权益，《条例（草案）》倡导出租汽车经营权出让招标为首选的方式，这样可以避免单纯以出价高作为经营权出让的唯一选择，防止经营权的出让就是追求经营权经济效益的不良倾向。
（五）关于国有公交企业的改制问题
2004年1月《省人民政府关于加快我省城镇市政公用事业改革和发展的意见》，确定了城市公共客运交通的改革方向，就是用2至3年的时间，建立适应社会主义市场经济发展要求的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制。我省的部分公交公司改制已于2003年开始。为了保证我省城市公共客运交通改革平稳进行，通过经营权的规范运作推动国有公交企业的改制，《条例（草案）》借鉴外省国有公交企业实行改制的方法，并征求国有公交公司的意见后，规定“本条例施行前国有公交企业已经取得的大公共汽车线路经营权，应当在本条例施行之日起三年内纳入有偿、有期限使用”。
以上说明及《条例（草案）》，请予审议。
贵州省建设厅厅长 李光荣
省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
城市公共客运交通作为市政公用行业之一，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生产、生活和城市的可持续发展。随着我城市化进程的加快，城市范围不断扩大，城市公共客运交通在城市经济发展中的作用日趋明显，起草《条例（草案）》，对保障全省城市公共客运交通安全，维护社会稳定，规范城市公共客运交通特许经营管理活动，具有十分重要的意义。自2000年来，全省共有40多个市、县的5000多辆城市出租汽车的特许经营权进行有偿出让，收取出让金4亿多元，对加快我省城镇化战略的实施，促进地方经济、社会发展发挥了积极的作用。为了规范城市公共客运交通经营权管理工作，理顺管理体制，2003年省人民政府第69号令颁布了《贵州省城市公共客运交通经营权有偿出让和转让办法》（以下简称69号令）。69号令施行一年多来，对规范城市公共客运交通经营权管理，促进城市公共交通的快速发展起到了十分积极的作用。但从我省城市公共客运交通市场的现状及发展来看，也还存在一些问题：一是，有的市、县城市公共交通规划滞后，盲目发展城市客运车辆，出让特许经营权，致使权力超过运量，人为造成运营矛盾，影响了投资者的积极性，损害了投资人的利益，严重的还引发了中巴车、出租车罢运、上访事件；二是，69号令在《行政许可法》颁布之前，因此，对特许经营权出让的条件、程序、期限等规定与《行政许可法》要求不够衔接，特别是69号令设定的是临时性许可，按照《行政许可法》的规定，需要继续实施的应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规；三是，对未取得经营权从事非法运营和合法运营中出现重、特大行车责任事故的处罚不力，不利于保护合法运营者及乘客的合法权益。为了有效解决以上问题，尤其是避免已规范的城市客运秩序出现法律“真空”，将规章设定的临时性行政许可通过立法程序，上升为地方性法规十分必要。因此，我们起草了《条例（草案）》。
二、起草过程
2004年9月，省建设厅、省法制办、省人大财经委、法工委成立了起草小组，开始起草工作，多次听取省直有关部门的修改意见，组织省建设厅、省交通厅对管理体制等争议较大的问题进行协调；将《办法（草案）》发往9个地（州、市）人民政府（行署）征求意见，还有针对性地到遵义进行调研；按照《立法法》、《行政许可法》的规定，专门筹划组织了立法听证会，就经营权的管理体制、出让方式、期限、使用费的交纳、城市公交的价格、国有公交企业的改制等重大、敏感问题，广泛听取了部分省直部门、专家、学者、公交公司、中巴和出租车经营者以及贵阳、遵义个体协会等社会各界的意见。对各地、各单位及个人提出的意见和建议，我们进行了认真分析、研究，数易其稿，形成《条例（草案）》。经2005年4月21日省政府第28次常务会议审议通过，现提请省人大常委会审议。
三、几个需要说明的问题
（一）关于城市公共客运交通特许经营权管理体制的问题
我省城市公共客运交通特许经营权的管理体制同全国一样，存在三种模式：即建设部门主管，交通部门主管，建设和交通部门共管。我们在调查研究《条例（草案）》过程中，本着既要理顺关系，又要照顾现状的原则，在《条例（草案）》第五条规定“省人民政府建设行政主管部门负责全省经营权监督管理。地（州、市）人民政府（行署）和县级人民政府主管经营权的部门负责本行政区域内经营权监督管理。”遵循省政府69号令对管理体制的规定，避免因改变管理体制而引发部门之间的争议，带来实际管理的混乱。《条例（草案）》只明确省建设行政主管部门负责全省城市公共客运交通特许经营权的管理，省以下的经营权主管部门按现行管理体制，谁主管谁负责。
（二）关于特许经营权使用费以及该费是否引起票价上涨的问题
城市公共客运交通经营权是政府投资城市建设后形成的一种国有无形资产，政府授予特许经营者使用该经营权，应当收取使用费，这项费用是使用特定国有资产应当缴纳的费用，属国有资产收益。收取一定费用即可以防止国有资产流失，又可以避免因完全的市场自由而导致城市公共客运市场混乱。同时，为了对特许经营权使用费加强监管，《条例（草案）》第二十二条第一款明确了特许经营权使用费的监管方式。作为市政公用行业的城市公共客运交通，其价格浮动直接影响到大多数群众的生活，影响到国家和社会稳定。收取特许经营费，特别是收取大公共汽车特许经营费客观上会造成经营者成本的增加。为了防止经营者最终将这部分成本转嫁到消费者身上。我们对特许经营权使用费的收取和票价问题作了专门的规定，《条例（草案）》第八条明确，经营权出让方案载明的票价依法对经营者具有约束力，并在第二十二条第二款规定“经营权使用费不得作为城市公共客运交通价格调整的依据”。公共客运交通价格属政府定价，价格主管部门在确定其价格时，不以经营权使用费作为调价依据。这样规定既是对稳定票价的保证，也能明示申请经营权的企业、个人以及广大消费者，收取经营权使用费并不意味着票价要上涨。
（三）关于特许经营权期限的问题
69号令规定经营权最长期限为10年，我们在《条例（草案）》中也规定公共汽车线路经营权和出租汽车经营权出让不得超过10年。这是由于政府对城市公共客运交通进行特许经营权管理主要目的是分配有限资源，进行合理的资源配置，如果不规定经营权期限，就会造成社会的不公平竞争，也是国有无形资产的滥用。另外，公共汽车和出租汽车都有使用年限，出让期限太长经营者不及时更新车辆，不利于乘客和司机的安全。通过立法明示经营者特许经营的期限，既保护了社会的公共利益也保护经营者的合法权益。
（四）关于特许经营权出让方式
根据《行政许可法》的规定，城市公共客运交通是城市公用事业，应当设立行政许可。为了杜绝行政许可中由于利益驱动带来社会不公以及可能滋生腐败等，我们在《条例（草案）》明确规定，特许经营权出让应当采取招标或者拍卖的公平竞争方式选择经营者，其中线路经营权的出让只能招标，出租汽车经营权出让方式是招标或者拍卖。考虑到我省有些城市出租车经营权拍卖价格高于全国其他一些城市的现状，为维护特许经营者的合法权益，《条例（草案）》倡导出租汽车经营权出让招标为首选的方式，这样可以避免单纯以出价高作为经营权出让的唯一选择，防止经营权的出让就是追求经营权经济效益的不良倾向。
（五）关于国有公交企业的改制问题
2004年1月《省人民政府关于加快我省城镇市政公用事业改革和发展的意见》，确定了城市公共客运交通的改革方向，就是用2至3年的时间，建立适应社会主义市场经济发展要求的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制。我省的部分公交公司改制已于2003年开始。为了保证我省城市公共客运交通改革平稳进行，通过经营权的规范运作推动国有公交企业的改制，《条例（草案）》借鉴外省国有公交企业实行改制的方法，并征求国有公交公司的意见后，规定“本条例施行前国有公交企业已经取得的大公共汽车线路经营权，应当在本条例施行之日起三年内纳入有偿、有期限使用”。
以上说明及《条例（草案）》，请予审议。
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