关于《贵州省扶贫资金审计条例(草案)》的说明
(2004年9月20日在省十届人大常委会第十次会议上)
贵州省审计厅厅长 李月成
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省扶贫资金审计条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、制定《条例(草案)》的必要性
1986年以来，我省各级党委、人民政府认真贯彻落实党中央、国务院关于扶贫开发的一系列方针政策，有组织、有计划、大规模地开展扶贫开发工作。特别是1994年国家实施“八七”扶贫攻坚计划以来，我省扶贫开发取得了显著成效。2001年，国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》要求，国家审计部门要定期对扶贫资金进行全面严格的审计，防止和杜绝挤占、挪用、贪污，并形成制度，长期坚持。随后，省委、省人民政府作出了《关于切实做好新阶段扶贫开发工作的决定》、《关于加大新阶段扶贫开发工作力度的决定》，明确了新阶段扶贫开发的方针政策、奋斗目标和任务，进一步提出要加强扶贫资金审计，保证扶贫资金的安全和效益。2003年，审计署统一安排对我省50个国家扶贫开发工作重点县进行扶贫资金审计。审计情况表明，自2001年以来，我省在扶贫资金的管理和使用上，规范程度有了一定提高，扶贫开发工作产生了一定效益，但也存在一些违法违纪问题，特别是个别地方截留私分扶贫资金，造成极坏影响和严重后果。因此，在扶贫开发新阶段，强化审计监督，堵塞漏洞，遏制扶贫资金投入、管理、使用中违法行为的发生，势在必行。
目前，随着国家对贫困地区政策的倾斜，用于我省扶贫开发的资金在逐年增加，做好我省扶贫资金审计工作，是贯彻落实“三个代表”重要思想，促进国家扶贫政策落实的基本要求。因此，为了进一步规范扶贫资金的审计范围，加强扶贫资金审计监督，完善扶贫资金审计方式，提高扶贫资金使用效益，严肃查处在扶贫资金投入、使用和管理中的违法行为，并为承担扶贫资金审计任务的审计机关提供必要的经费保障和工作条件，制定《条例(草案)》十分必要。
二、起草的依据及过程
《条例(草案)》的主要依据是《中华人民共和国审计法》，《中华人民共和国审计法实施条例》等。
2003年，省人大、省人民政府将《条例(草案)》列入立法调研计划后，省人大常委会办公厅、省法制办和省审计厅成立了《条例(草案)》起草小组。在认真总结和研究我省扶贫资金审计工作中的主要经验和存在问题的基础上，起草小组成员到外省进行调研，形成了《条例(草案)》初稿；并将《条例(草案)》征求了全省各地(州、市)审计机关的意见，多次征求了省扶贫办、省财政厅、省发展改革委、省公安厅、省监察厅、省司法厅、省农行等部门的意见。同时，省法制办还先后向九个地(州、市)人民政府(行署)，部分县人民政府以及省直有关部门发出征求意见函，多次召开咨询论证会，广泛征求意见；经过反复论证修改，在基本采纳各部门合理意见的基础上，十一易其稿，形成《条例(草案)》，经2004年8月18日省人民政府常务会议通过后，现提请省人大常委会审议。
三、主要内容和需要说明的几个问题
(一)主要内容。
《条例(草案)》共十九条，主要规定了扶贫资金的审计主体、审计内容、审计方式以及对扶贫资金投入、使用和管理中违法行为的．责任追究等方面的内容。
(二)需要说明的几个问题。
1、关于扶贫资金界定及范围。
由于我国法律、法规目前没有对扶贫资金作出界定，在实践中主要依据《国务院办公厅关于印发〈国家扶贫资金管理办法〉的通知》(国办发(1997)24号)第二条规定：“国家扶贫资金是指中央为解决农村贫困人口温饱问题、支持贫困地区社会经济发展而专项安排的资金”，《贵州省扶贫资金管理办法》第二条规定：“扶贫资金包括：国家每年下达的支援不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金、渴望工程资金、扶贫贷款(含新增扶贫贷款和收回再贷扶贫贷款)、中国西南世界银行扶贫项目贷款，以及地方配套扶贫资金和国内外捐赠的扶贫资金”进行管理。随着经济社会的发展，我省加大了对扶贫资金的使用投入，扶贫资金来源渠道也在不断变化。按照《中共贵州省委关于加大新阶段扶贫开发工作力度的决定．》(黔党发［2003］11号)中“对全省贫困人口的扶持实行分类指导：……对初步越过温饱线、农民人均纯收入在625元—865元之间的540.1万农村低收入人口，重点帮助改善基本生产生活条件，拓宽增收门路，努力抑制返贫”的规定，我们在《条例(草案)》第二条规定：“本条例所称扶贫资金，是指用于解决农村贫困人口温饱和低收入问题、支持贫困地区经济社会发展的专项资金，包括：(一)财政性扶贫资金；(二)信贷扶贫资金；(三)利用外资扶贫项目资金；(四)国内外捐赠扶贫资金；(五)法律、法规规定的其他扶贫资金”。其中第(一)项“财政性扶贫资金”在现阶段主要是指各级财政专项用于扶贫开发的各项资金，含少数民族发展资金、以工代赈资金、国债扶贫资金和易地移民搬迁资金。
2、关于扶贫资金审计方式及经费保证。
扶贫资金审计是以扶贫开发投入为主要审计对象，以促进加强扶贫资金管理、提高扶贫资金使用效益、落实和完善扶贫开发政策为目标的一项重要审计工作。为了保证审计机关做到独立行使审计权，使我省扶贫资金审计做到客观公正，应当建立分层次、定期审计的制度。省级审计机关除按审计署统一组织进行审计外，可以根据地方政府的要求和实际情况，有计划地组织本地区扶贫资金审计；有条件的地方，还可以采取上审下、交叉互审等组织方式，以加大审计力度，提高审计效果。因此，我们在《条例(草案)》第七条规定：“审计机关对扶贫资金可以采取上级审计机关直接对下级审计机关审计管辖范围内的审计事项进行审计或者上级审计机关组织下级审计机关交叉进行审计”。同时，考虑到扶贫资金审计主要在贫困地区进行，采取上审下、交叉审等方式进行审计不能给当地增加负担，因此，根据《中华人民共和国审计法》第十一条“审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”的规定，我们在《条例(草案)》第八条规定：“采取前条规定的审计方式对扶贫资金进行审计所需工作经费，由组织扶贫资金审计工作的审计机关提出预算，报本级人民政府批准后专项予以保证”。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵州省审计厅厅长 李月成
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省扶贫资金审计条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、制定《条例(草案)》的必要性
1986年以来，我省各级党委、人民政府认真贯彻落实党中央、国务院关于扶贫开发的一系列方针政策，有组织、有计划、大规模地开展扶贫开发工作。特别是1994年国家实施“八七”扶贫攻坚计划以来，我省扶贫开发取得了显著成效。2001年，国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》要求，国家审计部门要定期对扶贫资金进行全面严格的审计，防止和杜绝挤占、挪用、贪污，并形成制度，长期坚持。随后，省委、省人民政府作出了《关于切实做好新阶段扶贫开发工作的决定》、《关于加大新阶段扶贫开发工作力度的决定》，明确了新阶段扶贫开发的方针政策、奋斗目标和任务，进一步提出要加强扶贫资金审计，保证扶贫资金的安全和效益。2003年，审计署统一安排对我省50个国家扶贫开发工作重点县进行扶贫资金审计。审计情况表明，自2001年以来，我省在扶贫资金的管理和使用上，规范程度有了一定提高，扶贫开发工作产生了一定效益，但也存在一些违法违纪问题，特别是个别地方截留私分扶贫资金，造成极坏影响和严重后果。因此，在扶贫开发新阶段，强化审计监督，堵塞漏洞，遏制扶贫资金投入、管理、使用中违法行为的发生，势在必行。
目前，随着国家对贫困地区政策的倾斜，用于我省扶贫开发的资金在逐年增加，做好我省扶贫资金审计工作，是贯彻落实“三个代表”重要思想，促进国家扶贫政策落实的基本要求。因此，为了进一步规范扶贫资金的审计范围，加强扶贫资金审计监督，完善扶贫资金审计方式，提高扶贫资金使用效益，严肃查处在扶贫资金投入、使用和管理中的违法行为，并为承担扶贫资金审计任务的审计机关提供必要的经费保障和工作条件，制定《条例(草案)》十分必要。
二、起草的依据及过程
《条例(草案)》的主要依据是《中华人民共和国审计法》，《中华人民共和国审计法实施条例》等。
2003年，省人大、省人民政府将《条例(草案)》列入立法调研计划后，省人大常委会办公厅、省法制办和省审计厅成立了《条例(草案)》起草小组。在认真总结和研究我省扶贫资金审计工作中的主要经验和存在问题的基础上，起草小组成员到外省进行调研，形成了《条例(草案)》初稿；并将《条例(草案)》征求了全省各地(州、市)审计机关的意见，多次征求了省扶贫办、省财政厅、省发展改革委、省公安厅、省监察厅、省司法厅、省农行等部门的意见。同时，省法制办还先后向九个地(州、市)人民政府(行署)，部分县人民政府以及省直有关部门发出征求意见函，多次召开咨询论证会，广泛征求意见；经过反复论证修改，在基本采纳各部门合理意见的基础上，十一易其稿，形成《条例(草案)》，经2004年8月18日省人民政府常务会议通过后，现提请省人大常委会审议。
三、主要内容和需要说明的几个问题
(一)主要内容。
《条例(草案)》共十九条，主要规定了扶贫资金的审计主体、审计内容、审计方式以及对扶贫资金投入、使用和管理中违法行为的．责任追究等方面的内容。
(二)需要说明的几个问题。
1、关于扶贫资金界定及范围。
由于我国法律、法规目前没有对扶贫资金作出界定，在实践中主要依据《国务院办公厅关于印发〈国家扶贫资金管理办法〉的通知》(国办发(1997)24号)第二条规定：“国家扶贫资金是指中央为解决农村贫困人口温饱问题、支持贫困地区社会经济发展而专项安排的资金”，《贵州省扶贫资金管理办法》第二条规定：“扶贫资金包括：国家每年下达的支援不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金、渴望工程资金、扶贫贷款(含新增扶贫贷款和收回再贷扶贫贷款)、中国西南世界银行扶贫项目贷款，以及地方配套扶贫资金和国内外捐赠的扶贫资金”进行管理。随着经济社会的发展，我省加大了对扶贫资金的使用投入，扶贫资金来源渠道也在不断变化。按照《中共贵州省委关于加大新阶段扶贫开发工作力度的决定．》(黔党发［2003］11号)中“对全省贫困人口的扶持实行分类指导：……对初步越过温饱线、农民人均纯收入在625元—865元之间的540.1万农村低收入人口，重点帮助改善基本生产生活条件，拓宽增收门路，努力抑制返贫”的规定，我们在《条例(草案)》第二条规定：“本条例所称扶贫资金，是指用于解决农村贫困人口温饱和低收入问题、支持贫困地区经济社会发展的专项资金，包括：(一)财政性扶贫资金；(二)信贷扶贫资金；(三)利用外资扶贫项目资金；(四)国内外捐赠扶贫资金；(五)法律、法规规定的其他扶贫资金”。其中第(一)项“财政性扶贫资金”在现阶段主要是指各级财政专项用于扶贫开发的各项资金，含少数民族发展资金、以工代赈资金、国债扶贫资金和易地移民搬迁资金。
2、关于扶贫资金审计方式及经费保证。
扶贫资金审计是以扶贫开发投入为主要审计对象，以促进加强扶贫资金管理、提高扶贫资金使用效益、落实和完善扶贫开发政策为目标的一项重要审计工作。为了保证审计机关做到独立行使审计权，使我省扶贫资金审计做到客观公正，应当建立分层次、定期审计的制度。省级审计机关除按审计署统一组织进行审计外，可以根据地方政府的要求和实际情况，有计划地组织本地区扶贫资金审计；有条件的地方，还可以采取上审下、交叉互审等组织方式，以加大审计力度，提高审计效果。因此，我们在《条例(草案)》第七条规定：“审计机关对扶贫资金可以采取上级审计机关直接对下级审计机关审计管辖范围内的审计事项进行审计或者上级审计机关组织下级审计机关交叉进行审计”。同时，考虑到扶贫资金审计主要在贫困地区进行，采取上审下、交叉审等方式进行审计不能给当地增加负担，因此，根据《中华人民共和国审计法》第十一条“审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”的规定，我们在《条例(草案)》第八条规定：“采取前条规定的审计方式对扶贫资金进行审计所需工作经费，由组织扶贫资金审计工作的审计机关提出预算，报本级人民政府批准后专项予以保证”。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
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