关于《贵州省未成年人保护条例（草案）》的说明
（2010年7月26日在省十一届人大常委会第十六次会议上）
省人大内务司法委员会副主任委员 郑 荣
省人大常委会：
我就《贵州省未成年人保护条例（草案）》（以下简称《条例草案》）作如下说明：
一、重新制定《条例草案》的必要性
未成年人是国家的希望、民族的未来。依法保护好未成年人的权益，保障未成年人健康成长，是构建社会主义和谐社会的重要任务。《贵州省未成年人保护条例》自1989年1月实施以来，对加强未成年人保护工作，保障未成年人健康成长，维护未成年人合法权益发挥了重要作用。但是，随着社会经济的不断发展，我省未成年人保护工作和形势发生了较大变化。一是我省未成年人保护条例颁布施行的时间较早，施行至今已二十余年，虽然分别于1994年7月和1997年9月作了部分修改，仍不能适应新形势下未成年人保护工作的需要。二是全国人大常委会于1991年颁布实施了《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“未保法”），并于2006年对其进行了较大修改，1999年6月全国人大常委会又颁布施行了《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，近几年国家还相继修改了刑法、刑事诉讼法、婚姻法、义务教育法等法律中涉及未成年人保护的相关内容，充实了家庭、学校、社会、司法保护的内容，强化了法律责任。我省条例中的许多规定已与有关法律规定不相一致，亟待修改完善。三是我省未成年人保护领域出现了许多新情况、新问题。诸如外来人员子女就学、农村家庭父母和其他监护人外出务工后未成年人的监护和教育、特困家庭未成年人的帮扶、城市流浪乞讨未成年人的救助、校园安全以及营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所、营业性电子游戏厅等娱乐场所接纳未成年人现象屡禁不止、未成年人犯罪比例居高不下等问题，需要通过法规作进一步的规范。四是省委省政府历来对未成年人保护工作高度重视，社会各界对未成年人保护工作广泛关注。近年来省委省政府相继出台了一系列有关未成年人保护工作的文件，对加强未成年人的保护工作起到了重要作用。特别是我省对2008年瓮安县“6·28”打砸抢烧事件中涉案的104名未成年学生，通过建立家庭、学校、社会三位一体的帮教工作体系，贯彻“宽严相济、体现政策、着眼未来，教育挽救，建立机制，形成合力，切实做到政治效果、社会效果和法律效果的统一”的方针，探索和试行未成年人违法和轻微犯罪记录消除制度，让他们无痕回归社会。通过这项积极的工作，104人中除一人因重新违法犯罪被刑事拘留外，103人在思想、行为、学习等方面教育转化效果明显，2009年有9名曾经参与该事件的违法未成年人考上了大学，社会反映良好。这些做法和经验需要在未成年人保护条例中加以规范。同时，全省各地近年来也积累了不少保护未成年人的好经验、好做法，应当通过我省的地方性法规固定下来。因此，重新制定我省的未成年人保护条例十分必要。
二、《条例草案》的起草过程
今年五月，根据工作安排，省人大常委会法工委会同省委政法委、省人大内司委、省公安厅、团省委开始着手研究《条例草案》的重新制定工作。经多次研究后，正式启动了立法程序。召开了法规起草筹备会，制定了工作方案，明确了《条例草案》起草的原则、框架、重点内容和工作日程，成立了起草工作小组。期间，起草工作小组搜集、整理和研究了大量资料，起草了《条例草案》（草拟稿）。5月初，起草工作小组向省直有关部门和未成年人保护委员会成员单位广泛征求意见，并分赴宁夏、浙江等省区进行了调研，对《条例草案》（草稿）进行了反复修改，形成了《条例草案》（征求意见稿）。6月1日起发往省直各有关部门和全省各市、州、县人大常委会和地区人大工委征求意见，同时在网上向社会各界广泛征求意见。6月10日起草小组成员针对我省未成年人教育感化的问题，专门到贵阳市未成年人法制教育学校进行专题调研，听取学校老师和管理人员的意见。6月11日，分别召开了省直有关单位和专家学者以及部分中小学校管理人员参加的论证会，广泛听取他们的意见。6月12日，内务司法委员会再次组织对《条例草案》进行了认真研究修改，7月5日，经省人大内务司法委员会第15次会议审议通过，形成了提请本次省人大常委会审议的《贵州省未成年人保护条例（草案）》。
三、主要内容和需要说明的几个主要问题
（一）主要内容
《条例草案》共七章五十九条，分别规范了未成年人保护工作总的原则、家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护和法律责任等。
（二）需要说明的几个主要问题
1、关于法规章节的调整问题
我省1988年11月23日第七届人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过的未保条例，共分为九章61条。为与上位法相衔接，此次重新拟定的《条例草案》将原条例中的未成年人保护委员会一章的内容合并到总则中，将原条例中的特殊保护一章的内容按类别分别规范到家庭、学校、社会和司法保护各章中；同时考虑到公民个人都有自我保护自己合法利益的权利，且未成年人在身心健康和智力发育、社会认知能力各方面都有别于成年人，在法规中加重了家庭、学校、社会、司法保护的责任，而对未成年人自我保护的内容不再过多强调。
2、关于家庭保护
对未成年人的保护家庭是基础。《条例草案》根据我省实际情况在未保法的基础上细化、补充了一些规定。强调了父母及其他监护人的家庭教育指导作用，规定了父母不得放任、迫使义务教育阶段的未成年人失学、辍学，不得为未成年人订立婚约、允许或迫使未成年人结婚等方面的内容。同时，《条例草案》还充分考虑父母和其他监护人外出务工人员家庭，以及其他原因导致部分未成年人处于无人监护状态等实际，专门细化了委托监护的内容。
3、关于学校保护
对未成年人的保护学校是关键。《条例草案》结合我省学校的教育管理与未成年学生权益保护中出现的一些新情况、新问题，主要从四个方面进行了规范。一是在全面贯彻国家教育方针、实施素质教育方面，明确要求学校应当尊重和保障未成年学生的受教育权，学校应当建立未成年学生保护工作制度，并明确禁止学校以停课、劝退等方式变相剥夺学生的受教育权，以及歧视、擅自停止有不良行为的学生上课，对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，以经济手段惩罚违反校规校纪的未成年人等行为。二是在保护未成年人的身心健康方面，要求学校应当配备健康辅导员，有针对性地开展生理、心理健康辅导和社会生活指导。并规定因违反学校纪律被学校处分的未成年学生，本人、其父母或者其他监护人对学校处分决定不服的，可以向教育行政部门提出申诉。教育行政部门应当进行核查，并及时给予书面答复；进入专门学校就读的学生，原学校应当保留其学籍；符合条件要求转回原学校的，原学校不得拒绝接受；毕业后由原学校颁发毕业证书等内容。三是对校园及周边安全问题作出了规定。四是针对突发性事件的应对，规定了教育行政部门和学校、幼儿园、托儿所应当制定应对各种突发事件的预案，每年至少组织进行一次安全应急演练等。这些规定，既是对上位法的补充和完善，也体现了我省未成年人保护工作的实际情况。
4、关于社会保护
未成年人保护工作是一项社会系统工程，是全社会共同的责任。《条例草案》主要围绕我省未成年人社会保护方面存在的突出问题作出了规定。一是针对营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所、营业性电子游戏厅等娱乐场所对未成年人的影响，进一步强化了政府及行业的责任。二是针对未成年人的父母或者其他监护人采取限制人身自由的措施或者处罚，可能导致未成年人失去监护的，规定采取措施的机关应当通知未成年人的其他成年亲属、所在地的村（居）民委员会或者民政部门，临时代行监护职责。三是针对当前的食品安全等问题规定工商行政管理、卫生、城管、质监等部门应当加强对学校周边餐饮店、副食店、食品摊贩的监督管理，同时规定任何单位和个人不得在校园及周边50米范围内向未成年学生流动销售商品。四是针对流浪乞讨的未成年人、孤儿、无法查明其父母或者其他监护人以及其他生活无着的未成年人、父母或者其他监护人外出务工的农村未成年人等弱势未成年人群，强调了政府部门职责和社会应当给予他们特殊的保护。
5、关于司法保护
《条例草案》坚持教育为主、惩罚为辅的原则，从加强保护和关爱未成年人的目的出发，对司法机关在未成年人保护方面作出了规范。如，司法机关办理未成年人违法犯罪案件应当坚持教育、感化、挽救的方针，慎用强制措施，减少监禁刑罚；对不起诉、免予刑事处罚或者宣告缓刑、解除违法行为教育矫治、刑满释放以及受过治安管理处罚的未成年人，复学、升学、就业等不受歧视。另外还特别规定了在我省试行未成年人违法和轻微犯罪记录消除制度，帮助失足未成年人顺利回归社会，保障他们在复学、升学、就业等方面享有和其他人平等的权利以及推行符合我省实际的未成年人审判制度等。
此外，《条例草案》还对侵害未成年人的有关行为的法律责任作了相应规定。
以上说明连同《条例草案》文本，请予审议。
省人大内务司法委员会副主任委员 郑 荣
省人大常委会：
我就《贵州省未成年人保护条例（草案）》（以下简称《条例草案》）作如下说明：
一、重新制定《条例草案》的必要性
未成年人是国家的希望、民族的未来。依法保护好未成年人的权益，保障未成年人健康成长，是构建社会主义和谐社会的重要任务。《贵州省未成年人保护条例》自1989年1月实施以来，对加强未成年人保护工作，保障未成年人健康成长，维护未成年人合法权益发挥了重要作用。但是，随着社会经济的不断发展，我省未成年人保护工作和形势发生了较大变化。一是我省未成年人保护条例颁布施行的时间较早，施行至今已二十余年，虽然分别于1994年7月和1997年9月作了部分修改，仍不能适应新形势下未成年人保护工作的需要。二是全国人大常委会于1991年颁布实施了《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“未保法”），并于2006年对其进行了较大修改，1999年6月全国人大常委会又颁布施行了《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，近几年国家还相继修改了刑法、刑事诉讼法、婚姻法、义务教育法等法律中涉及未成年人保护的相关内容，充实了家庭、学校、社会、司法保护的内容，强化了法律责任。我省条例中的许多规定已与有关法律规定不相一致，亟待修改完善。三是我省未成年人保护领域出现了许多新情况、新问题。诸如外来人员子女就学、农村家庭父母和其他监护人外出务工后未成年人的监护和教育、特困家庭未成年人的帮扶、城市流浪乞讨未成年人的救助、校园安全以及营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所、营业性电子游戏厅等娱乐场所接纳未成年人现象屡禁不止、未成年人犯罪比例居高不下等问题，需要通过法规作进一步的规范。四是省委省政府历来对未成年人保护工作高度重视，社会各界对未成年人保护工作广泛关注。近年来省委省政府相继出台了一系列有关未成年人保护工作的文件，对加强未成年人的保护工作起到了重要作用。特别是我省对2008年瓮安县“6·28”打砸抢烧事件中涉案的104名未成年学生，通过建立家庭、学校、社会三位一体的帮教工作体系，贯彻“宽严相济、体现政策、着眼未来，教育挽救，建立机制，形成合力，切实做到政治效果、社会效果和法律效果的统一”的方针，探索和试行未成年人违法和轻微犯罪记录消除制度，让他们无痕回归社会。通过这项积极的工作，104人中除一人因重新违法犯罪被刑事拘留外，103人在思想、行为、学习等方面教育转化效果明显，2009年有9名曾经参与该事件的违法未成年人考上了大学，社会反映良好。这些做法和经验需要在未成年人保护条例中加以规范。同时，全省各地近年来也积累了不少保护未成年人的好经验、好做法，应当通过我省的地方性法规固定下来。因此，重新制定我省的未成年人保护条例十分必要。
二、《条例草案》的起草过程
今年五月，根据工作安排，省人大常委会法工委会同省委政法委、省人大内司委、省公安厅、团省委开始着手研究《条例草案》的重新制定工作。经多次研究后，正式启动了立法程序。召开了法规起草筹备会，制定了工作方案，明确了《条例草案》起草的原则、框架、重点内容和工作日程，成立了起草工作小组。期间，起草工作小组搜集、整理和研究了大量资料，起草了《条例草案》（草拟稿）。5月初，起草工作小组向省直有关部门和未成年人保护委员会成员单位广泛征求意见，并分赴宁夏、浙江等省区进行了调研，对《条例草案》（草稿）进行了反复修改，形成了《条例草案》（征求意见稿）。6月1日起发往省直各有关部门和全省各市、州、县人大常委会和地区人大工委征求意见，同时在网上向社会各界广泛征求意见。6月10日起草小组成员针对我省未成年人教育感化的问题，专门到贵阳市未成年人法制教育学校进行专题调研，听取学校老师和管理人员的意见。6月11日，分别召开了省直有关单位和专家学者以及部分中小学校管理人员参加的论证会，广泛听取他们的意见。6月12日，内务司法委员会再次组织对《条例草案》进行了认真研究修改，7月5日，经省人大内务司法委员会第15次会议审议通过，形成了提请本次省人大常委会审议的《贵州省未成年人保护条例（草案）》。
三、主要内容和需要说明的几个主要问题
（一）主要内容
《条例草案》共七章五十九条，分别规范了未成年人保护工作总的原则、家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护和法律责任等。
（二）需要说明的几个主要问题
1、关于法规章节的调整问题
我省1988年11月23日第七届人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过的未保条例，共分为九章61条。为与上位法相衔接，此次重新拟定的《条例草案》将原条例中的未成年人保护委员会一章的内容合并到总则中，将原条例中的特殊保护一章的内容按类别分别规范到家庭、学校、社会和司法保护各章中；同时考虑到公民个人都有自我保护自己合法利益的权利，且未成年人在身心健康和智力发育、社会认知能力各方面都有别于成年人，在法规中加重了家庭、学校、社会、司法保护的责任，而对未成年人自我保护的内容不再过多强调。
2、关于家庭保护
对未成年人的保护家庭是基础。《条例草案》根据我省实际情况在未保法的基础上细化、补充了一些规定。强调了父母及其他监护人的家庭教育指导作用，规定了父母不得放任、迫使义务教育阶段的未成年人失学、辍学，不得为未成年人订立婚约、允许或迫使未成年人结婚等方面的内容。同时，《条例草案》还充分考虑父母和其他监护人外出务工人员家庭，以及其他原因导致部分未成年人处于无人监护状态等实际，专门细化了委托监护的内容。
3、关于学校保护
对未成年人的保护学校是关键。《条例草案》结合我省学校的教育管理与未成年学生权益保护中出现的一些新情况、新问题，主要从四个方面进行了规范。一是在全面贯彻国家教育方针、实施素质教育方面，明确要求学校应当尊重和保障未成年学生的受教育权，学校应当建立未成年学生保护工作制度，并明确禁止学校以停课、劝退等方式变相剥夺学生的受教育权，以及歧视、擅自停止有不良行为的学生上课，对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，以经济手段惩罚违反校规校纪的未成年人等行为。二是在保护未成年人的身心健康方面，要求学校应当配备健康辅导员，有针对性地开展生理、心理健康辅导和社会生活指导。并规定因违反学校纪律被学校处分的未成年学生，本人、其父母或者其他监护人对学校处分决定不服的，可以向教育行政部门提出申诉。教育行政部门应当进行核查，并及时给予书面答复；进入专门学校就读的学生，原学校应当保留其学籍；符合条件要求转回原学校的，原学校不得拒绝接受；毕业后由原学校颁发毕业证书等内容。三是对校园及周边安全问题作出了规定。四是针对突发性事件的应对，规定了教育行政部门和学校、幼儿园、托儿所应当制定应对各种突发事件的预案，每年至少组织进行一次安全应急演练等。这些规定，既是对上位法的补充和完善，也体现了我省未成年人保护工作的实际情况。
4、关于社会保护
未成年人保护工作是一项社会系统工程，是全社会共同的责任。《条例草案》主要围绕我省未成年人社会保护方面存在的突出问题作出了规定。一是针对营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所、营业性电子游戏厅等娱乐场所对未成年人的影响，进一步强化了政府及行业的责任。二是针对未成年人的父母或者其他监护人采取限制人身自由的措施或者处罚，可能导致未成年人失去监护的，规定采取措施的机关应当通知未成年人的其他成年亲属、所在地的村（居）民委员会或者民政部门，临时代行监护职责。三是针对当前的食品安全等问题规定工商行政管理、卫生、城管、质监等部门应当加强对学校周边餐饮店、副食店、食品摊贩的监督管理，同时规定任何单位和个人不得在校园及周边50米范围内向未成年学生流动销售商品。四是针对流浪乞讨的未成年人、孤儿、无法查明其父母或者其他监护人以及其他生活无着的未成年人、父母或者其他监护人外出务工的农村未成年人等弱势未成年人群，强调了政府部门职责和社会应当给予他们特殊的保护。
5、关于司法保护
《条例草案》坚持教育为主、惩罚为辅的原则，从加强保护和关爱未成年人的目的出发，对司法机关在未成年人保护方面作出了规范。如，司法机关办理未成年人违法犯罪案件应当坚持教育、感化、挽救的方针，慎用强制措施，减少监禁刑罚；对不起诉、免予刑事处罚或者宣告缓刑、解除违法行为教育矫治、刑满释放以及受过治安管理处罚的未成年人，复学、升学、就业等不受歧视。另外还特别规定了在我省试行未成年人违法和轻微犯罪记录消除制度，帮助失足未成年人顺利回归社会，保障他们在复学、升学、就业等方面享有和其他人平等的权利以及推行符合我省实际的未成年人审判制度等。
此外，《条例草案》还对侵害未成年人的有关行为的法律责任作了相应规定。
以上说明连同《条例草案》文本，请予审议。
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