关于《贵州省扶贫开发条例（草案）》的说明
(2012年11月27日在省十一届人大常委会第三十一次会议上) 贵州省扶贫办主任叶韬
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省扶贫开发条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、制定《条例(草案)》的必要性
扶贫开发事关国家长治久安，事关社会主义现代化建设大局，是建设中国特色社会主义的重要任务，是关注和改善民生，全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切要求。省委、省政府高度重视扶贫开发工作，从1986年开展有组织、有计划的大规模扶贫开发以来，经过“八七”扶贫攻坚和21世纪新阶段扶贫开发，我省扶贫开发取得了很大成绩。但由于受地理、文化、历史等多方面因素的影响，我省目前仍是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的欠发达省份。按照国家2300元的新扶贫标准，我省还有1149万贫困人口，占全国农村贫困人口总数的9.4%;贫困发生率33.4%，比全国高 20.7个百分点。在国家确定的全国14个连片特困地区中，我省有武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区共70个县，该区域贫困人口占全省总数的86.3%、贫困乡镇占87.6%、贫困村占84.3%。贫困和落后是我省的主要矛盾，我省扶贫开发形势十分严峻，扶贫攻坚任务还十分繁重，在扶贫开发工作中仍需要着力解决好以下一些突出困难和问题：一是政府主导、部门协作、群众主体的三位一体的“大扶贫”格局还没有完全形成，各级人民政府及其有关部门在扶贫开发工作中的职责还不够明确。二是扶贫项目申报及扶贫资金的管理、使用、监督等制度需要进一步完善。三是我省在扶贫实践中创造出的“集团帮扶”、“摘帽不摘政策”、“扶贫攻坚重大事项推进行动”等成功经验有必要加以提升和法制化。四是各地在扶贫开发资金、项目的使用和实施中遇到的一些问题，需要进一步明确和规范。2010年以来，省委、省政府提出举全省之力向“绝对贫困”发起总攻，要把扶贫脱贫攻坚作为全省第一民生工程。2011年11月，胡锦涛总书记在中央扶贫开发工作会议上作了重要讲话，要求“扎实推进扶贫工作法制化。”党中央、国务院颁布施行的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)年》(以下简称《纲要》)明确强调，要“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”为促进贵州经济又好又快发展，今年1月，国务院出台了《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》(国发〔2012〕2号)，在我省战略定位中明确提出建立扶贫开发攻坚示范区，为新时期扶贫开发工作探索和积累经验。2012年，赵克志书记批示要“加快扶贫条例立法工作”，省第十一次党代会提出“奋战五年，全力总攻绝对贫困，人民生活跃上新台阶”的要求。综上所述，为规范扶贫开发行为，加快贫困地区经济社会发展，实现扶贫对象脱贫致富，缩小城乡和区域发展差距，全面建设小康社会，依据有关法律、法规，结合国家和省的有关规定，借鉴外省(区、市)的立法经验，制定《条例(草案)》十分必要。
二、《条例(草案)》起草过程
2010年2月，省政府法制办与省扶贫办邀请省人大农业与农村委员会、省人大常委会法制工作委员会共同成立了《条例(草案)》起草小组，随即开展了起草和调研工作，先后到贵阳市、遵义市、安顺市、毕节市、黔南州、黔东南州、黔西南州以及位于武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区的部分县、贫困乡镇进行调研，与当地党委、政府和相关部门、贫困群众座谈，在调研的基础上形成了《条例(草案)》征求意见稿。2012年1月，省人大常委会、省政府将《条例(草案)》列入立法计划后，起草小组加快了起草工作，先后又到遵义市、黔西南州、安顺市、湄潭县、兴仁县、关岭县、从江县等地开展立法调研，召开座谈会听取意见，深入实地了解情况，并根据调研情况和有关部门的意见对《条例(草案)》征求意见稿进行反复修改，采纳了合理意见。随后，省政府法制办将《条例(草案)》稿发送省直有关部门、9个市、州人民政府和部分县人民政府征求意见，同时，将《条例(草案)》稿在“贵州省政府法制信息网”上公布，广泛征求社会各界的意见。经过反复修改，2012年9月24日省人民政府第65次常务会议通过，形成了《条例(草案)》。
三、需要说明的几个问题
(一)关于扶贫对象
根据《纲要》规定，《条例(草案)》明确扶贫对象是指符合国家扶贫标准且具备劳动能力的农村人口，以便与民政部门的救助救济对象相区别。为鼓励扶贫对象积极参加扶贫开发工作，增强自我发展能力，《条例(草案)》明确规定，扶贫对象应当自力更生，艰苦奋斗，充分发挥主体作用，不断增强发展能力;应当诚实履行实施扶贫项目的相应义务;对通过勤劳致富稳定实现脱贫的扶贫对象，由各级人民政府给予表彰和奖励。
(二)关于政府及部门的扶贫开发责任
《条例(草案)》明确了各级政府及相关部门的扶贫开发责任。一是确立政府主导的扶贫开发原则。《条例(草案)》第四条规定：“扶贫开发应当坚持开发式扶贫和科学发展的方针，遵循政府主导、分级负责、部门协作和社会参与的原则”。按照《纲要》和《中共贵州省委 贵州省人民政府关于贯彻落实〈中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)〉的实施意见》确立的“实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制”的原则，为了认真落实省第十一次党代会关于“着力打造扶贫开发攻坚示范区”和“扶贫开发是我省第一民生工程。要按照区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的新思路……大幅度减少贫困人口”的要求,举全省之力向绝对贫困发起总攻,确保2020年与全国同步建成全面小康的宏伟目标,《条例(草案)》第五条规定：“各级人民政府对本行政区域的扶贫开发工作负总责，实行扶贫开发目标责任和考核评价制度。省、市、县、乡各级主要负责人是本行政区域扶贫开发工作第一责任人”,充分体现出鲜明的贵州特色。二是明确各级人民政府的主要职责。按照《纲要》和国发2号文件中确立的“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的要求，《条例(草案)》规定：“省人民政府负责制定本省行政区域内武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化地区等集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划，并组织实施”;“县级以上人民政府应当制定本行政区域扶贫攻坚规划，作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分，与本级城乡规划、土地利用规划、产业发展规划、环境保护规划等相互衔接，并组织实施”;“县级以上人民政府应当建立健全扶贫开发协调机制，统筹协调解决扶贫攻坚中的重大问题”;“乡级人民政府负责本辖区扶贫开发工作”。同时，为保障乡级扶贫开发工作的顺利推进，《条例(草案)》强调要进一步落实机构和人员，使扶贫开发工作落到实处。三是明确扶贫部门和其他有关部门的主要职责。《条例(草案)》在第六条、第八条分别作了以下规定：县级以上扶贫部门负责本行政区域扶贫开发工作的规划、协调、管理、监督和服务，根据本级人民政府制定的扶贫攻坚规划，拟定年度扶贫攻坚实施方案，报本级人民政府批准后实施;县级以上人民政府有关部门在各自的职责内做好扶贫开发工作，在组织编制本部门发展规划时，应当把改善贫困地区发展环境和条件作为重要内容，完成国家和省确定的扶贫任务。四是明确扶贫项目、资金整合的规定。按照赵克志书记2012年6月19日在全省改革开放工作会议上提出的关于“市、县人民政府可以根据实际情况，按照产业化、规模化和效益最大化原则进行资金整合”的指示精神，并结合立法调研中基层普遍反映、迫切希望整合扶贫项目、资金的要求，特别是希望加大涉农资金整合力度，加快形成“1+1〉2”的扶贫资金使用格局的强烈愿望，《条例(草案)》第十四条规定，县级人民政府根据实施扶贫攻坚重大事项的需要，对具备五项条件并报原项目、资金审批单位备案的，可以统筹协调，整合资源。在立法调研中，县乡党委、政府迫切希望在《条例(草案)》中明确对项目、资金进行整合的规定。因此，在一定条件下，允许县级政府整合项目、资金，有利于集中力量实现区域推进、连片开发，有利于体现项目、资金的规模化和效益最大化。同时，为防止随意整合项目、资金，《条例(草案)》在第七章法律责任中对违反规定整合项目、资金的行为作出了承担行政责任的规定。这一规定既是对国发2号文件赋予我省先行先试权的有益探索，又符合《纲要》关于“以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资金，集中投入，实施水、电、路、气、房和环境改善‘六到农家’工程”，也符合《财政专项扶贫资金管理办法》(财政部、发展改革委、国务院扶贫办联合发文，财农〔2011〕412号) 关于“拓宽扶贫开发投入渠道，加大整合支持农村贫困地区各类资金的力度，统筹安排、集中使用，以提高资金使用效益”的规定。五是探索建立财政专项扶贫资金使用机制。根据赵克志书记“创新扶贫资金使用方式”的批示精神，《条例(草案)》第十五条规定：“财政、扶贫部门可以探索建立财政专项扶贫资金有偿使用、滚动发展机制”。从国内外实践看，提高扶贫资金使用效率最有效的方法是有偿使用、滚动发展，一方面，既可以增强扶贫资金使用者的责任心，摒弃“等靠要”思想，发扬自力更生、积极进取精神;另一方面，又可以通过滚动发展扩大扶贫资金规模，惠及更多扶贫对象。目前，我省创造并在全国推广的“晴隆模式”，就是以“放犊还羊”的形式有效实现了财政专项扶贫资金的有偿使用和滚动发展。因此，探索建立财政专项扶贫资金有偿使用、滚动发展机制是可行的，也是有益的。
(三)关于扶贫项目管理
由于扶贫项目种类繁杂、涉及部门众多，扶贫项目的申报程序、管理方式各不相同，加上扶贫开发工作体制机制尚需进一步完善，目前很难对所有扶贫项目的实施和管理等进行全面规范，《条例(草案)》着重对扶贫部门管理的扶贫项目进行规定，其他有关行政主管部门管理的扶贫项目按照国家和省的有关规定执行。因此，《条例(草案)》第三章第十九条到第二十九条分别对扶贫部门管理的扶贫项目类别、申报、审批、实施、监管、管护等作出了相应规定。同时，从我省实际出发，对现行的一些管理方式进行了改革和创新。一是扩大了扶贫项目申报单位范围。规定申报产业扶贫项目，由县及乡级人民政府、农民专业合作经济组织和扶贫龙头企业申报，改变了以前只有乡镇人民政府才能申报项目的规定，这有利于激发各方参与扶贫攻坚的活力，形成区域推进连片开发的格局。二是强化扶贫项目管理制度建设。《条例(草案)》明确了扶贫项目有关信息公示制度和扶贫项目质量管理等有关制度，规定扶贫项目应当实行项目责任制、合同管理制、质量和安全保证制、公开公示制、绩效评估和检查验收制，并依法接受审计。扶贫项目符合政府采购和招标要求的，应当按照规定实行政府采购和招标。省扶贫部门应当根据实际情况，会同相关部门制定扶贫项目竣工验收标准。 扶贫部门应当指导项目实施单位实施扶贫项目，并组织相关部门或者委托有相应资质的第三方对竣工项目进行验收。
(四)关于扶贫资金管理
加强扶贫资金监管，提高扶贫资金使用效率，是推进扶贫攻坚工作的重要保障。《条例(草案)》对扶贫资金类别、使用投向、资金分配、资金管理、资金使用考核等作出了相应规定。一是明确地方财政专项扶贫资金的来源。规定县级以上人民政府应当在本级财政预算中安排一定规模的财政专项扶贫资金，并建立与经济社会发展相适应的财政专项扶贫资金投入增长机制。省财政每年安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助我省财政专项扶贫资金规模的一定比例。二是明确财政专项扶贫资金主要使用范围。根据财政部、发展改革委、国务院扶贫办《财政专项扶贫资金管理办法》，《条例(草案)》第三十一条对财政专项扶贫资金的使用范围做了明确规定。其中，“支持集团帮扶项目”和“支持开展各类扶贫试点或者创建扶贫示范区，以及贫困地区或者扶贫对象其他需要扶持的扶贫事项”，是根据我省实际作出的规定。由省领导牵头、部门负责、地县落实、群众主体的集团帮扶模式，是我省在扶贫实践中创造的新经验，并得到温家宝总理和国家有关部委的充分肯定，同时，集团帮扶项目和开展各类扶贫试点的扶贫资金使用方向与财政部的规定精神并不矛盾，有必要在财政专项扶贫资金主要使用范围中予以明确，以保证集团帮扶、创建扶贫示范区工作的顺利进行。三是明确扶贫资金的监督管理制度。规定财政、扶贫部门应当公开年度扶贫资金安排数量、来源、项目安排去向、项目实施单位、受益群体以及实施效益等情况。审计、监察部门依法对扶贫资金使用情况进行审计和监督。任何单位和个人不得滞留、截留、挪用、侵占和贪污扶贫资金。
(五)关于扶贫开发保障措施的几个问题
为保障我省扶贫开发工作的深入推进，《条例(草案)》在第六章就“保障措施”作了规定。其中，一是明确县级以上人民政府应当建立健全扶贫开发工作考核绩效评价制度。对达到省确定的脱贫标准并经考核验收如期或者提前实现脱贫的国家扶贫开发工作重点县、贫困乡，享受的扶贫优惠政策不变，并由省人民政府给予奖励。对经省批准列入脱贫计划，但未在规定时限内实现脱贫的国家扶贫开发工作重点县、贫困乡，按照有关规定进行行政问责。二是明确了提取扶贫项目管理费及其比例的规定。提取扶贫项目管理费，一直是基层反映多年并希望解决的问题。在立法调研中，基层迫切要求将提取扶贫项目管理费法定化，以解决缺乏管理经费保障所导致的扶贫项目监管不到位、项目实施效果差等问题。《条例(草案)》参照《财政专项扶贫资金管理办法》第八条第(五)项(各地财政专项扶贫资金使用基本方向包括了提取项目管理费)、第十条(中央财政根据补助地方财政专项扶贫资金规模的2%提取项目管理费)和第十一条(安排或提取项目管理费的规模及具体比例由各地自行确定)的规定，明确省级财政按照补助地方财政专项扶贫资金规模的2%提取扶贫项目管理费，具体使用管理办法由省扶贫部门和财政部门另行制定。将提取扶贫项目管理费法定化，不违反法律、法规，符合国家有关规定，有利于更好地监督实施扶贫项目，推动扶贫开发工作。三是明确贫困影响评估的规定。《纲要》明确规定：“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估”。今年5月，温家宝总理在武陵山片区专题调研扶贫攻坚工作时强调指出“对那些可能对扶贫工作产生较大影响的重大政策和建设项目，要进行贫困影响评估”。为了规范有关部门的决策行为，通过建立科学的贫困影响评价及扶助补偿制度，更好地保护农民群众的根本利益，化解社会矛盾，防止产生新的贫困现象，《条例(草案)》规定：“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，应当进行贫困影响评估”。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现对《贵州省扶贫开发条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、制定《条例(草案)》的必要性
扶贫开发事关国家长治久安，事关社会主义现代化建设大局，是建设中国特色社会主义的重要任务，是关注和改善民生，全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切要求。省委、省政府高度重视扶贫开发工作，从1986年开展有组织、有计划的大规模扶贫开发以来，经过“八七”扶贫攻坚和21世纪新阶段扶贫开发，我省扶贫开发取得了很大成绩。但由于受地理、文化、历史等多方面因素的影响，我省目前仍是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的欠发达省份。按照国家2300元的新扶贫标准，我省还有1149万贫困人口，占全国农村贫困人口总数的9.4%;贫困发生率33.4%，比全国高 20.7个百分点。在国家确定的全国14个连片特困地区中，我省有武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区共70个县，该区域贫困人口占全省总数的86.3%、贫困乡镇占87.6%、贫困村占84.3%。贫困和落后是我省的主要矛盾，我省扶贫开发形势十分严峻，扶贫攻坚任务还十分繁重，在扶贫开发工作中仍需要着力解决好以下一些突出困难和问题：一是政府主导、部门协作、群众主体的三位一体的“大扶贫”格局还没有完全形成，各级人民政府及其有关部门在扶贫开发工作中的职责还不够明确。二是扶贫项目申报及扶贫资金的管理、使用、监督等制度需要进一步完善。三是我省在扶贫实践中创造出的“集团帮扶”、“摘帽不摘政策”、“扶贫攻坚重大事项推进行动”等成功经验有必要加以提升和法制化。四是各地在扶贫开发资金、项目的使用和实施中遇到的一些问题，需要进一步明确和规范。2010年以来，省委、省政府提出举全省之力向“绝对贫困”发起总攻，要把扶贫脱贫攻坚作为全省第一民生工程。2011年11月，胡锦涛总书记在中央扶贫开发工作会议上作了重要讲话，要求“扎实推进扶贫工作法制化。”党中央、国务院颁布施行的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)年》(以下简称《纲要》)明确强调，要“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”为促进贵州经济又好又快发展，今年1月，国务院出台了《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》(国发〔2012〕2号)，在我省战略定位中明确提出建立扶贫开发攻坚示范区，为新时期扶贫开发工作探索和积累经验。2012年，赵克志书记批示要“加快扶贫条例立法工作”，省第十一次党代会提出“奋战五年，全力总攻绝对贫困，人民生活跃上新台阶”的要求。综上所述，为规范扶贫开发行为，加快贫困地区经济社会发展，实现扶贫对象脱贫致富，缩小城乡和区域发展差距，全面建设小康社会，依据有关法律、法规，结合国家和省的有关规定，借鉴外省(区、市)的立法经验，制定《条例(草案)》十分必要。
二、《条例(草案)》起草过程
2010年2月，省政府法制办与省扶贫办邀请省人大农业与农村委员会、省人大常委会法制工作委员会共同成立了《条例(草案)》起草小组，随即开展了起草和调研工作，先后到贵阳市、遵义市、安顺市、毕节市、黔南州、黔东南州、黔西南州以及位于武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区的部分县、贫困乡镇进行调研，与当地党委、政府和相关部门、贫困群众座谈，在调研的基础上形成了《条例(草案)》征求意见稿。2012年1月，省人大常委会、省政府将《条例(草案)》列入立法计划后，起草小组加快了起草工作，先后又到遵义市、黔西南州、安顺市、湄潭县、兴仁县、关岭县、从江县等地开展立法调研，召开座谈会听取意见，深入实地了解情况，并根据调研情况和有关部门的意见对《条例(草案)》征求意见稿进行反复修改，采纳了合理意见。随后，省政府法制办将《条例(草案)》稿发送省直有关部门、9个市、州人民政府和部分县人民政府征求意见，同时，将《条例(草案)》稿在“贵州省政府法制信息网”上公布，广泛征求社会各界的意见。经过反复修改，2012年9月24日省人民政府第65次常务会议通过，形成了《条例(草案)》。
三、需要说明的几个问题
(一)关于扶贫对象
根据《纲要》规定，《条例(草案)》明确扶贫对象是指符合国家扶贫标准且具备劳动能力的农村人口，以便与民政部门的救助救济对象相区别。为鼓励扶贫对象积极参加扶贫开发工作，增强自我发展能力，《条例(草案)》明确规定，扶贫对象应当自力更生，艰苦奋斗，充分发挥主体作用，不断增强发展能力;应当诚实履行实施扶贫项目的相应义务;对通过勤劳致富稳定实现脱贫的扶贫对象，由各级人民政府给予表彰和奖励。
(二)关于政府及部门的扶贫开发责任
《条例(草案)》明确了各级政府及相关部门的扶贫开发责任。一是确立政府主导的扶贫开发原则。《条例(草案)》第四条规定：“扶贫开发应当坚持开发式扶贫和科学发展的方针，遵循政府主导、分级负责、部门协作和社会参与的原则”。按照《纲要》和《中共贵州省委 贵州省人民政府关于贯彻落实〈中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)〉的实施意见》确立的“实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制”的原则，为了认真落实省第十一次党代会关于“着力打造扶贫开发攻坚示范区”和“扶贫开发是我省第一民生工程。要按照区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的新思路……大幅度减少贫困人口”的要求,举全省之力向绝对贫困发起总攻,确保2020年与全国同步建成全面小康的宏伟目标,《条例(草案)》第五条规定：“各级人民政府对本行政区域的扶贫开发工作负总责，实行扶贫开发目标责任和考核评价制度。省、市、县、乡各级主要负责人是本行政区域扶贫开发工作第一责任人”,充分体现出鲜明的贵州特色。二是明确各级人民政府的主要职责。按照《纲要》和国发2号文件中确立的“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的要求，《条例(草案)》规定：“省人民政府负责制定本省行政区域内武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化地区等集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划，并组织实施”;“县级以上人民政府应当制定本行政区域扶贫攻坚规划，作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分，与本级城乡规划、土地利用规划、产业发展规划、环境保护规划等相互衔接，并组织实施”;“县级以上人民政府应当建立健全扶贫开发协调机制，统筹协调解决扶贫攻坚中的重大问题”;“乡级人民政府负责本辖区扶贫开发工作”。同时，为保障乡级扶贫开发工作的顺利推进，《条例(草案)》强调要进一步落实机构和人员，使扶贫开发工作落到实处。三是明确扶贫部门和其他有关部门的主要职责。《条例(草案)》在第六条、第八条分别作了以下规定：县级以上扶贫部门负责本行政区域扶贫开发工作的规划、协调、管理、监督和服务，根据本级人民政府制定的扶贫攻坚规划，拟定年度扶贫攻坚实施方案，报本级人民政府批准后实施;县级以上人民政府有关部门在各自的职责内做好扶贫开发工作，在组织编制本部门发展规划时，应当把改善贫困地区发展环境和条件作为重要内容，完成国家和省确定的扶贫任务。四是明确扶贫项目、资金整合的规定。按照赵克志书记2012年6月19日在全省改革开放工作会议上提出的关于“市、县人民政府可以根据实际情况，按照产业化、规模化和效益最大化原则进行资金整合”的指示精神，并结合立法调研中基层普遍反映、迫切希望整合扶贫项目、资金的要求，特别是希望加大涉农资金整合力度，加快形成“1+1〉2”的扶贫资金使用格局的强烈愿望，《条例(草案)》第十四条规定，县级人民政府根据实施扶贫攻坚重大事项的需要，对具备五项条件并报原项目、资金审批单位备案的，可以统筹协调，整合资源。在立法调研中，县乡党委、政府迫切希望在《条例(草案)》中明确对项目、资金进行整合的规定。因此，在一定条件下，允许县级政府整合项目、资金，有利于集中力量实现区域推进、连片开发，有利于体现项目、资金的规模化和效益最大化。同时，为防止随意整合项目、资金，《条例(草案)》在第七章法律责任中对违反规定整合项目、资金的行为作出了承担行政责任的规定。这一规定既是对国发2号文件赋予我省先行先试权的有益探索，又符合《纲要》关于“以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资金，集中投入，实施水、电、路、气、房和环境改善‘六到农家’工程”，也符合《财政专项扶贫资金管理办法》(财政部、发展改革委、国务院扶贫办联合发文，财农〔2011〕412号) 关于“拓宽扶贫开发投入渠道，加大整合支持农村贫困地区各类资金的力度，统筹安排、集中使用，以提高资金使用效益”的规定。五是探索建立财政专项扶贫资金使用机制。根据赵克志书记“创新扶贫资金使用方式”的批示精神，《条例(草案)》第十五条规定：“财政、扶贫部门可以探索建立财政专项扶贫资金有偿使用、滚动发展机制”。从国内外实践看，提高扶贫资金使用效率最有效的方法是有偿使用、滚动发展，一方面，既可以增强扶贫资金使用者的责任心，摒弃“等靠要”思想，发扬自力更生、积极进取精神;另一方面，又可以通过滚动发展扩大扶贫资金规模，惠及更多扶贫对象。目前，我省创造并在全国推广的“晴隆模式”，就是以“放犊还羊”的形式有效实现了财政专项扶贫资金的有偿使用和滚动发展。因此，探索建立财政专项扶贫资金有偿使用、滚动发展机制是可行的，也是有益的。
(三)关于扶贫项目管理
由于扶贫项目种类繁杂、涉及部门众多，扶贫项目的申报程序、管理方式各不相同，加上扶贫开发工作体制机制尚需进一步完善，目前很难对所有扶贫项目的实施和管理等进行全面规范，《条例(草案)》着重对扶贫部门管理的扶贫项目进行规定，其他有关行政主管部门管理的扶贫项目按照国家和省的有关规定执行。因此，《条例(草案)》第三章第十九条到第二十九条分别对扶贫部门管理的扶贫项目类别、申报、审批、实施、监管、管护等作出了相应规定。同时，从我省实际出发，对现行的一些管理方式进行了改革和创新。一是扩大了扶贫项目申报单位范围。规定申报产业扶贫项目，由县及乡级人民政府、农民专业合作经济组织和扶贫龙头企业申报，改变了以前只有乡镇人民政府才能申报项目的规定，这有利于激发各方参与扶贫攻坚的活力，形成区域推进连片开发的格局。二是强化扶贫项目管理制度建设。《条例(草案)》明确了扶贫项目有关信息公示制度和扶贫项目质量管理等有关制度，规定扶贫项目应当实行项目责任制、合同管理制、质量和安全保证制、公开公示制、绩效评估和检查验收制，并依法接受审计。扶贫项目符合政府采购和招标要求的，应当按照规定实行政府采购和招标。省扶贫部门应当根据实际情况，会同相关部门制定扶贫项目竣工验收标准。 扶贫部门应当指导项目实施单位实施扶贫项目，并组织相关部门或者委托有相应资质的第三方对竣工项目进行验收。
(四)关于扶贫资金管理
加强扶贫资金监管，提高扶贫资金使用效率，是推进扶贫攻坚工作的重要保障。《条例(草案)》对扶贫资金类别、使用投向、资金分配、资金管理、资金使用考核等作出了相应规定。一是明确地方财政专项扶贫资金的来源。规定县级以上人民政府应当在本级财政预算中安排一定规模的财政专项扶贫资金，并建立与经济社会发展相适应的财政专项扶贫资金投入增长机制。省财政每年安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助我省财政专项扶贫资金规模的一定比例。二是明确财政专项扶贫资金主要使用范围。根据财政部、发展改革委、国务院扶贫办《财政专项扶贫资金管理办法》，《条例(草案)》第三十一条对财政专项扶贫资金的使用范围做了明确规定。其中，“支持集团帮扶项目”和“支持开展各类扶贫试点或者创建扶贫示范区，以及贫困地区或者扶贫对象其他需要扶持的扶贫事项”，是根据我省实际作出的规定。由省领导牵头、部门负责、地县落实、群众主体的集团帮扶模式，是我省在扶贫实践中创造的新经验，并得到温家宝总理和国家有关部委的充分肯定，同时，集团帮扶项目和开展各类扶贫试点的扶贫资金使用方向与财政部的规定精神并不矛盾，有必要在财政专项扶贫资金主要使用范围中予以明确，以保证集团帮扶、创建扶贫示范区工作的顺利进行。三是明确扶贫资金的监督管理制度。规定财政、扶贫部门应当公开年度扶贫资金安排数量、来源、项目安排去向、项目实施单位、受益群体以及实施效益等情况。审计、监察部门依法对扶贫资金使用情况进行审计和监督。任何单位和个人不得滞留、截留、挪用、侵占和贪污扶贫资金。
(五)关于扶贫开发保障措施的几个问题
为保障我省扶贫开发工作的深入推进，《条例(草案)》在第六章就“保障措施”作了规定。其中，一是明确县级以上人民政府应当建立健全扶贫开发工作考核绩效评价制度。对达到省确定的脱贫标准并经考核验收如期或者提前实现脱贫的国家扶贫开发工作重点县、贫困乡，享受的扶贫优惠政策不变，并由省人民政府给予奖励。对经省批准列入脱贫计划，但未在规定时限内实现脱贫的国家扶贫开发工作重点县、贫困乡，按照有关规定进行行政问责。二是明确了提取扶贫项目管理费及其比例的规定。提取扶贫项目管理费，一直是基层反映多年并希望解决的问题。在立法调研中，基层迫切要求将提取扶贫项目管理费法定化，以解决缺乏管理经费保障所导致的扶贫项目监管不到位、项目实施效果差等问题。《条例(草案)》参照《财政专项扶贫资金管理办法》第八条第(五)项(各地财政专项扶贫资金使用基本方向包括了提取项目管理费)、第十条(中央财政根据补助地方财政专项扶贫资金规模的2%提取项目管理费)和第十一条(安排或提取项目管理费的规模及具体比例由各地自行确定)的规定，明确省级财政按照补助地方财政专项扶贫资金规模的2%提取扶贫项目管理费，具体使用管理办法由省扶贫部门和财政部门另行制定。将提取扶贫项目管理费法定化，不违反法律、法规，符合国家有关规定，有利于更好地监督实施扶贫项目，推动扶贫开发工作。三是明确贫困影响评估的规定。《纲要》明确规定：“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估”。今年5月，温家宝总理在武陵山片区专题调研扶贫攻坚工作时强调指出“对那些可能对扶贫工作产生较大影响的重大政策和建设项目，要进行贫困影响评估”。为了规范有关部门的决策行为，通过建立科学的贫困影响评价及扶助补偿制度，更好地保护农民群众的根本利益，化解社会矛盾，防止产生新的贫困现象，《条例(草案)》规定：“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，应当进行贫困影响评估”。
以上说明及《条例(草案)》，请予审议。
贵公网安备 52010302001736号
