省人大常委会：

　　根据第85次主任会议安排，对《贵州省赤水河流域保护条例》(以下简称《条例》)开展立法后评估，以此进一步加强和改进立法工作，提高立法质量，确保法规更加有效实施。

　　赤水河位于川、滇、黔三省接壤地带，是长江上游重要的生态屏障。2011年，贵州省人大常委会在全国省级层面率先针对长江一级支流保护，制定出台《条例》，并从2012年起连续三年通过开展“贵州环保世纪行”活动进行督查，推动《条例》贯彻实施。至今，《条例》已经颁布实施6年。选择《条例》开展立法后评估，通过实践检验法规的制度设计、实施效果、价值追求是否符合国家大政方针，是否符合人民群众的期盼，是省人大常委会深学笃用习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略的具体体现，是贯彻落实省第十二次党代会精神，围绕全省大局，坚定守住发展和生态两条底线的积极行动。

　　本次立法后评估，力求以赤水河流域保护和合理开发为样本，通过对《条例》设计的科学性、法规规定的可操作性、执行的有效性全面体检，以总结我省地方立法工作和法规实施工作经验，为修改完善法规提供重要依据。同时通过考察赤水河流域看《条例》在统筹经济社会发展、生态环境保护、文化保护与传承、资源开发和利用、脱贫攻坚等方面的得失，总结、提炼我省以法治思维和法治方式推动流域经济与环境协调发展先行先试的经验模式，以期为我省建设国家生态文明试验区提供示范样本。

　　常委会开展立法后评估尚属首次。为了做好这项工作，省人大常委会成立了以常委会副主任为组长的评估领导小组和工作机构。为了全方位、多角度地对《条例》及实施情况作出客观公正的评价，此次评估积极探索，注重创新。一是评估主体多元化。以立法机关主导、法规实施机关配合、社会各方参与、新闻媒体跟踪记录相结合，邀请我省法律、环境、文化等方面专家、人大代表、流域土生土长群众代表等广泛参与。二是跨区域合作。赤水河流域经川、滇、黔三省，为此，特别邀请了全国人大、水利部长江委等国家层面的专家及四川省、云南省人大常委会参与此次评估。跨地域多方参与对一部地方性法规进行评估，这在全国尚属首次。三是综合运用文献材料、问卷调查、实地调研、座谈访问等方式进行评估。文献材料主要是省人民政府及其环保厅、发改委、经信委、农委、国土厅、水利厅、交通厅、文化厅、旅发委、扶贫办等相关部门提交的贯彻落实《条例》的报告，赤水河流域所涉遵义市、毕节市和七星关区、大方县、金沙县、播州区、仁怀市、桐梓县、赤水市、习水县人大常委会提供的自评报告，以及法律、法规、规章、立法档案资料等。问卷调查采取分层抽样方法，针对流域政府工作人员、企业、群众分类制作了不同的调查问卷，共发放调查问卷6000份，回收有效问卷5137份，发送范围涉及2个市5个县、13个乡镇。同时，分领域由专家对专项指标进行分类评估，形成了“赤水河流域保护条例合法性、规范性评估报告”“赤水河2017年与2012年水质情况对比分析报告”“赤水河水质状况及保护建议报告”3份子报告。

　　实地调研在省内流域所涉市、县、乡进行。7月10日至15日，傅传耀副主任率评估组一行20余人，从境内源头毕节市七星关区鸡鸣三省村出发，顺流而下，沿河而行，直至赤水河省内终点赤水市金华街道，行程1300多公里。评估组深入河道、水文监测站、污水处理厂、垃圾场、生产企业、集镇、农家，考察了七星关区、金沙县、仁怀市、习水县、赤水市5个县(市区)，林口镇、大屯乡、茅台镇等13个乡镇。通过听取汇报、实地查看、随机到农家走访、现场座谈会及评估总结会等方式，了解《条例》实施情况，听取意见建议。其间，评估组分别在七星关区和仁怀市召开了两个现场座谈会，会场设在赤水河岸边，与河流近距相伴，实地感受，面对面听取老百姓对《条例》贯彻实施情况的真情实感。一路行走，一路观察，一路倾听，为评估收集到了真实而丰富的素材。现将评估情况报告如下：

　　一、《条例》文本评估

　　本次立法后评估的重点在于通过对《条例》实施效果的评估，分析法规中各项制度设计的合法性、规范性和操作性。专家意见认为：从总体上看法规立法理念超前、制度科学合理、可操作性强。

　　条例是省人大常委会积极发挥在立法工作中的主导作用，由相关专门委员会和常委会法工委直接起草综合性、全局性、基础性法规草案的具体实践，有效地避免了部门利益法制化。条例的立法主体、立法权限、立法程序符合立法法及其他相关法律法规的规定。条例虽在6年前制定，其基本理念符合以习近平同志为核心的党中央对生态环境保护和推动长江经济带发展的要求，符合省委三大战略行动的部署，符合人民群众对优良生态环境的期待。条例所设置的管理体制、生态补偿、目标责任、循环经济发展、排污总量控制、排污许可、排污权交易、文化传承与保护等制度，符合环境保护法、水污染防治法、循环经济促进法、非物质文化遗产保护法等上位法，其中设定的禁止性、限制性规定与高位阶的法律法规无冲突。条例结构完备，条款逻辑严谨，文字简练准确。条例不是针对某一方面的单一立法，不仅包括流域水环境保护和资源的开发利用、生物多样性保护等，还包括对流域生态系统有重大影响的产业发展和规划等社会经济因素。条例在流域生态建设、产业发展、环境保护、资源开发利用、文化传承和保护等方面的制度设计上，立法意图明确，是一部流域综合管理法、生态保护法、开发利用促进法，是一部符合经济社会发展规律的良法。

　　二、《条例》实施保障评估

　　法律的生命在于实施，法律的权威在于管用。《条例》颁布以来，省、市、县(区)各级各部门积极运用法治思维和法治手段，各负其责，各司其职，依法行政，有力的保障了《条例》的贯彻实施。

　　省人民政府根据《条例》要求，在统筹考虑流域资源禀赋、环境承载能力和发展潜力的基础上，编制实施了2013—2020年赤水河流域综合保护规划、产业发展规划、环境保护规划，明确流域功能定位、发展方向，控制开发强度，优化开发格局。相继出台了赤水河流域环境专项整治工作方案、赤水河流域生态文明制度改革试点方案、赤水河流域农业农村污染合力整治工作方案、赤水河生态环境治理和恢复方案等，确保《条例》规定的各项要求落细落小落实。同时，协调云、贵、川三省环保部门签订了《川滇黔三省交界区域环境联合执法协议》，形成了跨区域环境保护联防联治新机制。流域市、县(区)人民政府根据各自的区域特点，制定配套政策和措施，并运用监管和执法两项武器，坚决“有法必依、执法必严、违法必究”，严把项目审批关，加强监测，深入推进执法行动，严厉打击违法行为。

　　各级政府部门积极探索改革创新生态环境保护管理体制机制，相继成立了以政府主要领导为组长的生态文明改革领导小组，统筹管理流域生态文明建设，消除部门利益和区域利益不平衡因素。并在流域推行河长制，率先实行生态补偿、生态保护红线、第三方治理、自然资源离任审计等制度创新。同时，强化生态建设资金保障，比如仁怀市从2013年到2016年共投入生态环保资金50多亿元。茅台集团从2014年每年捐赠赤水河流域生态补偿金5000万元，将连续捐赠10年总计5亿元。

　　各级司法部门延伸生态司法机构。公安部门成立了生态环境安全保卫队伍，检察院成立生态环境监察室，部分市、县(区)人民法院成立了生态法庭，形成了环保部门首查取证，公安部门刑事侦查、检察机关法律监督，法院司法审判的司法保障新机制。6年来，各级执法部门共对流域内2000余家企业进行了10万余人次的现场执法检查，立案查处环境违法行为700余起，共处罚金2000多万元。

　　流域市、县(区)重视普法宣传工作，将《条例》列入“六五”普法规划，通过举办培训班、设置宣传展板、举办讲座、知识竞赛等多种形式宣传《条例》，推动《条例》进农村、进社区、进机关、进学校、进企业。仁怀市、习水县、赤水市、七星关区、金沙县更是将《条例》全文镌刻在赤水河岸的崖壁或石碑上，成为当地文化符号和学法用法的风景线。流域沿岸的各级干部群众拥护、遵守《条例》，生态理念、法治意识深入人心，彰显了“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”。

　　三、《条例》实施效果评估

　　在各级人大常委会、各级人民政府，广大干部群众、企业共同努力下，《条例》实施以来，流域生态文明建设、经济社会建设、民主法治建设各项事业成就显著，呈现出生态良好、经济文化发展、生活改善的美好图景。

　　(一)生态修复成效明显，为长江上游生态保障作出了重要贡献。赤水河是长江支流唯一没有筑坝的河流，《条例》颁布实施以来，流域各级政府坚持生态优先,杜绝粗放式发展，以高度政治意识和责任意识，把落实《条例》要求，修复赤水河流域生态环境，作为深入贯彻习近平总书记关于修复长江生态环境重要指示的具体实践。取缔、关停、搬迁污染企业和禁限养区内的规模化养殖场;禁止批建化工、造纸、涉重金属、煤炭和其他矿产采选等重污染企业;禁止在涉及珍稀鱼类洄游的干流和重要支流修筑水坝;引导农户合理施用化肥、农药、地膜，推广使用无磷洗涤剂;加大污水和垃圾处理设施建设;建成投运水质自动监测站，大力实施生态营林工程，因地制宜采取植树造林、封山育林、退耕还林、小流域治理等措施，进行生态修复。截至2016年，流域内共取缔、关停、搬迁污染企业和禁限养区规模化养殖场数百家，绝大部分乡镇实现了污水处理系统和垃圾收运系统全覆盖。植树造林、退耕还林还草350余万亩、矿山复绿13.8万余亩，治理石漠化350平方公里。

　　流域森林覆盖率不断提高，整体达50%以上，水土流失面积比例比2010年下降了两个百分点，流失强度以轻、中度为主，水土涵养保持能力提高。目前赤水河水量常年充足，年平均流量超过309立方米/秒，水质持续向好，河段水质达Ⅱ类标准，微生物含量大幅提高。由于确保鱼类洄游没有人工建筑物，保障了白甲鱼、中华倒刺鲃等珍稀鱼类均能顺畅洄游产卵，生态环境大为改观，为长江中下游提供了坚实的生态屏障。

　　(二)产业结构优化升级，经济质量和效益不断提高。各级政府以“绿色环保、高效低耗、高端低碳”为标准，淘汰落后产能和生产方式，加快传统产业转型升级。同时依托流域特有的资源禀赋，大力培育发展新兴产业。一是依托资源禀赋和传统工业优势，在仁怀、习水打造以茅台酒、习酒为代表的白酒工业基地，围绕“千亿园区”目标，大力实施“酒+旅游”和“园区升级”两大战略。2016年，仁怀——习水名酒工业园工业产值640亿元，产值上亿的企业33家。享誉世界的国酒茅台年产量超过4万吨，市值6000多亿元。赤水市打造了竹产业和石斛产业为代表的特色轻工业基地和健康医药产业基地，形成产业链，全年工业产值突破百亿元，带动数万人就业。二是对农业结构进行优化调整。仁怀市、金沙县、习水县利用该地区适宜种植符合茅台酒酿造需要的高粱，大力调整种植结构，现已种植有机高粱70万亩，并以订单农业的方式实现与工业的对接，成为当地新的经济增长点。以实施退耕还林为契机，对林种结构进行调整，扶持黔北麻羊养殖。截至2016年，流域内已有竹林200多万亩、茶叶30余万亩，精品水果60余万亩，黔北麻羊养殖超过80万只。以毕节市清水铺镇橙满园村为例，全村精品水果种植面积达到7800亩，户均水果收入4.5万元，带动了农民脱贫致富。三是大力发展旅游业。赤水河流域自然资源丰富，历史人文厚重。有3个国家级自然保护区、2个国家级森林公园，有世界同纬度地区保护最好的常绿阔叶林带、百万亩竹海、丹霞地貌世界自然遗产等，有古人类遗址、古文化遗址、古盐道遗迹和红军四渡赤水时留下的革命历史文物，同时中华酒文化、竹文化、民族风俗文化等琳琅满目。保护好绿水青山一定能收获金山银山。流域内各级人民政府依托得天独厚的优势，大力发展多种形态的主题旅游，推动旅游产品创新，加快旅游配套设施建设，旅游业呈“井喷式增长”。仅赤水遗产地景区门票收入就从2012年的1000万元迅速增至2016年的2亿元。赤水市1.79万贫困人口中，有1万余人直接或间接从事旅游产业，越来越多的贫困群众收获旅游产业发展带来的红利，加快了脱贫步伐。

　　(三)文化保护走出新路，历史传统与现代文明相互辉映。各级人民政府根据《条例》规定，加大对赤水河流域文化的传承与保护力度，对有重要历史价值和文化价值的文物专门进行了考古勘探、发掘、甄别、修缮。6年来，新勘探了黄金湾、打鱼坝等多处先秦两汉时期遗址，修缮修复了大批古人类遗址、古盐道遗址、红色文化遗址、古代商业会馆、宗祠、土司庄园、传统民居等文物古迹，报批了4个国家级非遗保护名录和35个省级非遗保护名录。同时，大力促进文化与旅游深度融合，促进了文化传承保护和旅游发展相得益彰。

　　(四)法治观念深入人心，民主法治建设上新台阶。法律要被自觉遵守，法治要被敬畏，前提是法律真正凝聚共识，体现民意。在各级人大常委会、各级政府及相关部门、各级干部群众的共同努力下，用法治思维和法治方式推进治理创新，树立了《条例》的权威和刚性，绿水青山就是金山银山的发展理念深入人心，形成共识。问卷调查结果显示，流域内机关干部对《条例》的知晓度达96%;企业职工对《条例》知晓度达83%;老百姓对《条例》知晓度达71%。在仁怀市召开的座谈会上，市长、企业家、村干部众口一词，赤水河是我们的生命河，保护赤水河义不容辞。《条例》不仅刻在了崖壁和石碑上，更融入了流域干部群众的心里，成为一种自觉的生活方式。

　　四、存在的主要问题

　　(一)赤水河流域人口、资源、环境之间的矛盾仍较突出。赤水河具有独特的自然、生态和人文环境，但赤水河流域也属于我国西南地区的生态型贫困区域，山高坡陡，耕地资源有限、生态环境脆弱、贫困面大。例如，毕节市七星关区赤水河流域多为25度以上坡耕地，水土流失严重，流失面积1475平方公里,占该区赤水河流域总面积的32.25%。截至2016年，我省流域片区尚有5个贫困县，建档立卡贫困人口43万人，占全省现有贫困人口的11.6%，是脱贫攻坚中难啃的“硬骨头”，脱贫攻坚、同步小康和生态文明建设等历史性任务繁重。

　　(二)农村面源污染问题比较严峻。近年来，虽然依法关闭小煤窑、小纸厂等高污染企业，有效减少工业粗放生产带来的污染问题，但随着人口增加和生活方式变化，赤水河流域群众生产生活形成的面源污染，呈现点多面广、积少成多、不易治理等特点。农户种养方式粗放，化肥、洗衣粉残余，以及沿岸堆放的各类生活垃圾随雨水流入河中，导致部分支流磷超标等问题突出，需要严格管控和治理。

　　(三)《条例》贯彻落实不完全到位。《条例》第二十六条第一款规定“赤水河流域县级人民政府所在地城镇以及赤水河干流、主要支流沿岸的乡镇、村庄、居民集中区，应当建设生活污水处理设施，实现达标排放。”第二十七条第二款规定“赤水河流域县级以上人民政府应当安排资金，扶持和指导赤水河干流、支流沿岸乡镇、村庄、居民集中区按照相关标准设置生活垃圾分类收集、集中转运、无害化处理设施。”在实际中并未得到完全落实，还有少部分乡镇未建成生活污水处理设施和垃圾处理设施。《条例》第九条第二款规定“赤水河流域乡镇人民政府应当向乡镇人民代表大会报告赤水河流域保护工作情况”在实践中未完全落实。《条例》第三十七条第一款规定“赤水河流域逐步实行水污染物排污权有偿使用和转让制度”在实际工作中执行力度不够。

　　五、建议意见

　　(一)站在全面推进生态文明建设的高度，修改完善有关条款。习近平总书记说，“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导和推动下，生态环境受到前所未有的重视，打击破坏生态力度堪称空前，绿色发展方式和生活方式成为大势所趋。这一切，正实实在在地改变着中国的面貌。实践发展永无止境，立法应紧跟发展步伐，更加准确地适应经济社会发展的需求。当前，贵州生态文明建设进入了新的历史阶段，省第十二次党代会提出了大扶贫、大数据、大生态三大战略行动，五级河长制在全省范围内全面推行，国家加强了生态环境保护的顶层设计，对环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等法律进行了修改，规定更加刚性严格。为了适应这些新情况、新要求，《条例》的部分内容需要修改完善，有关部门适时提出修改议案，与国家制度做好衔接，体现党的改革决策新思想。同时，将赤水河流域治理保护的成功经验和改革成果，以法的形式固定下来。

　　贵州生态良好，河川众多，省人大常委会要始终站在全局的高度，在省委的领导和支持下，从立法层面对水生态加以保障。要切实发挥人大在立法工作中的主导作用，将水污染防治、水环境保护、水生态修复等作为我省建设国家生态文明试验区的重要内容，结合中央第七环境保护督察组对我省督察的反馈意见，相时而动，顺势而为。对涉及重要生态方面综合性、全局性、基础性的法规草案，省人大常委会要自主起草，防止部门利益法制化和久拖不决，体现立法的权威性、公正性和规范性，以立法支持和保障省委重大决策部署的贯彻落实，为大生态战略行动提供法制保障。

　　(二)认真总结《条例》的成功做法，形成可复制推广的经验。法的根基在于人民发自内心的拥护，法的伟力源于人民的真诚信仰。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好，管不管用，能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。”《条例》之所以能有用有效，源于能主动回应社会关切，以解决赤水河严重污染问题为导向，把以人民为中心的发展思想融入具体法规之中，正确调控人与自然、社会、经济的关系，统筹兼顾赤水河流域上下游、左右岸、干支流之间在各方面的不同利益需求，保障了全流域自然社会经济和谐发展。人大立法，要把维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。要坚持从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展期盼中获得动力，从保障人民的合法权益中彰显价值。

　　法治的本质是良法与善治的有机结合，“法立，有犯而必施。”法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，那制定再多的法律也无济于事。各级人民政府作为执法主体要恪守权责法定，要坚持依法行政，严明执法。要加强执法队伍建设，提高执法水平，严禁有法不依、失于规制或者自由裁量的行为。司法部门要以“零容忍”的态度，严厉打击违法犯罪行为，做到执法必严、违法必究。人大要加强监督，对不落实不作为的行为要敢于“较真”，积极推动政府改进工作，解决问题，使人民群众看到人大监督的权威所在，效力所在，希望所在。要认真总结《条例》的成功做法复制推广，为生态文明建设贡献贵州实践、贵州方案、贵州智慧。同时，也为赤水河积极申报“中国好水”“世界好河”提供强有力的法治支撑。

　　(三)争取提高立法位阶，构建跨区域生态保护共治格局。赤水河流经云、贵、川三省，是长江上游的重要生态屏障。为深入贯彻习近平总书记关于推动长江经济带发展系列重要指示精神和中央决策部署，把改善长江流域生态环境作为最紧迫、最重大的任务，建议全国人大牵头起草赤水河流域保护法，在国家顶层制度上规范保护目标和标准，建立统一的监测数据库，进行数据共享;建立健全水资源生态环境管理制度;建立体现生态价值的资源有偿使用制度和生态补偿制度，完善环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度;加大云、贵、川三省互动合作机制建设，建立生态环境联防联控、基础设施互联互通、公共服务共建共享，形成齐抓共管、群策群力的保护大格局。

　　(四)积极开展立法后评估工作。一部法的质量如何，最终要看法的实施效果，看它满足所调整的社会关系的程度和深度，以及守法、执法和司法适用的成本和效率。对法规进行评估，就是让实践对一部法规的优劣作出评定，不仅为修改完善法规提供参考依据，也有利于进一步加强和改进立法工作，不断提高立法质量，促进法规的有效实施。此次立法后评估的过程也是对《条例》的宣传和推动。省人大常委会要更加关注法规出台后的实效，对一些社会关切度高、老百姓利益攸关的法规，在实施一段时间后适时组织开展立法后评估工作。

　　以上报告，请予审议。