(2018年7月)

　　一、会议基本情况

　　十三届全国人大常委会第四次会议，于2018年7月9日至7月10日在北京召开，会期两天。栗战书委员长主持了7月9日、7月10日举行的全体会议。7月9日进行了分组审议。7月10日上午举行联组会议进行专题询问。全国人大常委会副委员长王晨、曹建明、张春贤、沈跃跃、吉炳轩、艾力更·依明巴海、万鄂湘、陈竺、王东明、白玛赤林、丁仲礼、郝明金、蔡达峰、武维华，秘书长杨振武出席会议。我省全国人大常委会委员刘远坤、李飞跃、罗毅出席会议。

　　国务委员王勇、赵克志，最高人民法院院长周强，最高人民检察院检察长张军，国家监察委员会负责人，全国人大各专门委员会成员，各省(区、市)人大常委会负责人，部分全国人大代表等列席会议。我省人大常委会党组副书记、副主任袁周列席会议。

　　二、会议主要内容

　　(一)会议听取了栗战书委员长作的全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告

　　栗战书在作报告时说，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，提出一系列重大战略思想，作出一系列重大决策部署，坚决向污染宣战，力度之大、措施之实、成效之明显，前所未有。十三届全国人大常委会成立后，把大气污染防治法执法检查作为今年监督工作的重中之重，目的是通过法律实施监督，保证党中央重大决策部署贯彻落实，保证法律得到全面有效实施，推动解决人民群众关注的突出环境问题，以法律的武器治理污染，用法治的力量保卫蓝天。围绕党中央决策部署和习近平总书记关于打好污染防治攻坚战的指示要求，今年5月至6月，全国人大常委会执法检查组分为4个小组，分赴8个省区的26个地市对大气污染防治法实施情况进行了检查，并委托23个省区市人大常委会开展自查，实现了执法检查全覆盖。

　　这次执法检查有几个突出特点：一是深入学习贯彻习近平生态文明思想，检查组带头宣讲，并号召各方面以实际行动确保党中央关于打赢蓝天保卫战的决策部署落到实处。二是始终坚持“依法”原则，执法检查全过程、各方面都以法律为依据为准绳。三是充分发挥“法律巡视”监督利剑作用，敢于动真碰硬，开展随机抽查，深入查找重点地区、重点领域、重点行业存在的突出问题。四是创新检查方式，召开五级人大代表和群众代表、专家学者座谈会，倾听民意、集中民智;把重要的法律条款梳理为调查问卷，推动政府部门和企业负责人学法用法普法;同省(区)人大常委会就法律实施情况初步交换意见，上下协力推动法律全面有效实施。

　　报告指出，从法律贯彻实施的总体情况看，全社会生态环境保护的意识明显增强，大气污染防治的法治保障进一步强化，依法推进大气污染治理工作力度不断加大，但还存在一些问题。报告列举了大气污染防治法实施中存在的六大问题：一是结构性污染问题较为突出。大气污染防治法规定防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。检查中发现，部分地区产业结构偏重、布局偏乱，能源结构调整不到位，运输结构不合理，成为大气污染的主因。内蒙古包头市重化企业围城，全市建成区面积不足总面积的1%，但集聚了全市约90%的钢铁产能、89%的火电装机和90%的稀土产量。“2+26”城市、长三角、汾渭平原等区域的单位国土面积煤炭消耗量是全国平均水平的4-6倍。以柴油车为主的公路运输承担了全国约78%的货物发送量、48.6%的货物周转量，柴油货车污染排放占机动车排放总量的60%以上。二是部分配套法规和标准制定滞后。大气污染防治法要求排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定，但国务院排污许可管理条例尚未出台。大气污染防治法规定的机动车和非道路移动机械环境保护召回制度没有落实。不少大气污染较重的地市尚未制定地方性法规。标准体系不完善。大气污染防治法明确禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的石油焦，但相应产品质量标准缺失。大气污染防治法规定，大气污染物排放标准的执行情况应当定期进行评估，根据评估结果对标准适时进行修订。但是，当前执行的《大气污染物综合排放标准》还是上世纪90年代发布实施的，严重滞后。三是大气污染监督管理制度落实不到位。大气污染防治法明确要求排放工业废气的企业应当取得排污许可证，但许可证发放范围没有涵盖全部排污企业，部分企业固定污染源未纳入监管。大气污染防治法要求环境保护主管部门负责建设与管理大气环境质量监测网。但一些东中部区县和西部大气污染严重城市监控点少、监控网布局不合理。个别地方环境质量监测弄虚作假。大气污染防治法规定重点排污单位应当对自动监测数据的真实性和准确性负责。检查中发现，有的企业监测数据不准确，影响治污实效。陕西金堆城钼业股份有限公司不如实公开自动监测数据，检查组现场检测发现测量浓度与标准样品浓度差异远超误差范围，不符合技术规范。四是重点领域大气污染防治措施执行不够有力。工业污染控制力度不够。一些地方存在不符合产业政策的“散乱污”企业和产业布局不合理的企业群，治污设施简陋甚至没有治污设施，不能达标排放。民用散煤污染控制不力。大气污染防治法规定，地方各级人民政府应当加强民用散煤的管理。但目前散煤燃烧效率低、污染重，我国北方地区每年冬季取暖消耗2亿多吨散煤。机动车污染和油品质量监管不到位。大气污染防治法对机动车污染控制、车辆监管、油品质量等作了专节规定。一些重型柴油车未安装污染控制装置或者污染控制装置不符合要求，不能达标排放。个别地方存在机动车排放检验机构数据造假现象。五是执法监管和司法保障有待加强。执法监管不到位。大气污染防治监管中存在职能分散、职能交叉、职责不清等问题，部门协调联动、考核问责等工作机制尚未健全。比如，在机动车污染防治中，有的地方公安、环保、交通等部门配合不力，排放不达标车辆长期行驶无人监管。司法保障作用发挥不充分。公安机关、检察机关和审判机关在犯罪主体认定、证据采信标准等方面理解不一致。不同地区对刑事处罚标准掌握不统一。大气污染违法行为调查取证难，鉴定机构少、费用高、周期长，环境司法技术支撑能力不强，影响司法办案效率。六是法律责任不落实。政府责任和部门监管责任落实不到位。不少地方主动承认治理工作存在“上热、中温、下冷”现象，污染治理压力和责任逐级递减及“政热企冷”等问题较为突出。企业治污主体责任落实不到位。大气污染防治法规定了企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。部分企业污染防治不主动、不自觉，管理粗放，设施不健全，超标排污问题突出。一些企业采取“昼伏夜出”等方式逃避监管，违法偷排等现象屡禁不止，甚至被责令停产整治却违法恢复生产。

　　报告指出，存在上述问题的原因是多方面的,关键是一些地方和部门没有正确处理好环境保护和经济发展的关系,对绿色发展理念的认识存在差距，生态环境保护法律学习宣传运用缺乏力度，大气污染治理的长效机制尚未健全，投入保障机制不完善，工作中存在作风不扎实的问题，没有全面有效实施大气污染防治法。

　　报告建议，要全面有效实施大气污染防治法，依法推动解决大气污染突出问题，努力提升人民群众的蓝天幸福感。强化源头控制。要大力调整“四个结构”(产业结构、能源结构、运输结构、用地结构)。一是调整优化产业结构和布局,重点区域严禁钢铁、焦化、电解铝等高耗能、高污染行业新增产能。提高污染排放标准，加大钢铁等重点行业落后产能淘汰力度。加快推进城市建成区内水泥、平板玻璃、焦化、化工等重污染企业的搬迁改造。全面整治“散乱污”企业及集群。二是调整优化能源结构，增加清洁能源使用，落实可再生能源发电全额保障性收购政策。大力推进煤炭清洁高效利用，严格落实重点区域煤炭消费总量控制目标。大力推进散煤治理，以保障北方地区冬季清洁取暖为重点,因地制宜、多措并举，稳步推进“煤改气”“煤改电”工作,到2020年采暖季前，在保障能源供应的前提下,基本完成京津冀及周边地区、汾渭平原的平原地区生活和冬季取暖散煤替代。三是调整优化运输结构，以中长距离大宗产品运输为突破口，减少公路运输量,增加铁路运输量，建成清洁高效、环境友好的货物运输体系。四是优化调整用地结构，推进面源污染治理。严格落实各项法律制度。一是落实工业企业污染物达标排放要求，依法大力整治排放不达标企业，限期实现污染物达标排放。对于无法实现达标排放、治理无望的企业要坚决依法关停。二是落实监测制度。完善环境监测监控网络,到2020年年底前确保实现东中部区县和西部大气污染严重城市的区县监测站点全覆盖。督促企业进行自动监控，2018年年底前,重点排污单位全部安装自动在线监控设备并同生态环境主管部门联网,依法公开排污信息。生态环境部门要强化对监测数据质量控制,依法严惩环境监测数据弄虚作假行为。三是落实信息公开制度。生态环境部门要依法公开各类标准和大气环境质量状况信息,公开污染治理措施、重污染天气应对、环保违法处罚等信息，督促企业向社会及时公布自行监测和污染排放情况，为人民群众参与监督创造条件。四是落实机动车船污染防治各项规定。要严厉打击生产销售环保不达标车辆、机动车排放检验机构检测弄虚作假行为，严厉打击生产、销售和使用非标车(船)用燃料行为，彻底清除黑加油站点。生态环境部门要完善机动车遥感监测网络，对在用柴油车排放情况进行联网监测。公安、生态环境等部门要认真落实大气污染防治法关于超标车处罚的规定，采取多种措施提高违法成本、加大处罚力度。加快制定配套法规规章和标准。一是完善配套法规。在2019年年底前出台排污许可管理条例，2020年，将排污许可证制度建设成为固定源环境管理核心制度，实现“一证式”管理。市场监管等部门要加快建立机动车和非道路移动机械环境保护召回度，生态环保等部门要在2018年年底前依法制定并公布有毒有害大气污染物名录。二是完善标准体系。2019年年底前，市场监管、生态环保等部门要制定符合大气环境保护要求的石油焦、生物质燃料、涂料等产品质量标准。生态环保部门要尽快评估、及时修改完善滞后的大气污染排放标准。大气污染防治重点地区要积极制定严于国家污染物排放标准的地方标准。三是完善地方性法规。鼓励地方在大气污染防治领域先于国家进行立法。2018年底前，各省级人大及其常委会要制定或修改大气污染防治相关条例，结合本地实际进一步明确细化上位法规定，增强法律的操作性、规范性、约束性,实现大气污染防治地方性法规全覆盖。加强对法律贯彻实施的监督。各级人大及其常委会要围绕到2020年生态环境质量总体改善、主要污染物排放总量大幅减少的总体目标，把大气污染防治作为重点工作领域,持续开展执法检查、跟踪监督、听取审议工作报告、专题询问等,督促国务院及其有关部门、地方各级政府严格落实环境保护目标责任制,加大财政投入力度,改善大气环境质量,坚决依法推动打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战。国务院各相关职能部门要加大执法监管力度,加强基层执法能力建设,积极推进生态环境保护综合执法,依法惩处各类违法行为,推动企业全面履行治污责任。法院、检察院、公安、司法行政、生态环保等部门要共同推进环境司法工作,健全环境保护行政执法和刑事司法衔接机制,完善调查取证、责任认定、鉴定评估、处罚标准等制度,依法严惩重罚环境违法犯罪行为。对于这次执法检查中发现的突出违法问题,要纳入中央环保督察“回头看”范畴,落实法律责任,依法严肃处理。各省(区、市)要举一反三,严格依法对检查发现的问题逐一进行整改。国务院及其有关部门、各级地方政府要按照“谁执法谁普法”的原则,加强大气污染防治法律知识和科学知识宣传普及,引导公众增强法治意识、生态意识、环保意识、节约意识,自觉践行绿色生活。同时还要进一步强化科技支撑。

　　(二)会议表决通过了全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议

　　决议指出，打好污染防治攻坚战是决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，关系到全面建成小康社会能否得到人民认可、经得起历史检验。各级人大及其常委会作为国家权力机关，肩负着贯彻落实党中央关于生态文明建设的决策部署、推动生态环境保护法律制度全面有效实施的光荣使命，要充分发挥人民代表大会制度的特点和优势，履行宪法法律赋予的职责，以法律的武器治理污染，用法治的力量保护生态环境，为全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战作出贡献。

　　一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指引。习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，对生态文明建设进行了顶层设计和全面部署，是我们保护生态环境、推动绿色发展、建设美丽中国的强大思想武器。要以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循，自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，坚决打好污染防治攻坚战。

　　二是坚持党对生态文明建设的领导。党的领导是加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战的根本政治保证。要在党中央集中统一领导下，坚持党委领导、政府主导、企业主体、公众参与，密切配合、协同发力，落实领导干部生态文明建设责任制，健全环境保护督察机制，标本兼治、综合施策，加快构建生态文明体系，全面推动绿色发展，着力解决突出生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战。

　　三是建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度。要进一步完善大气、水等污染防治法律制度，建立健全覆盖水、气、声、渣、光等各种环境污染要素的法律规范，构建科学严密、系统完善的污染防治法律制度体系，严密防控重点区域、流域生态环境风险，用最严格的法律制度护蓝增绿，坚决打赢蓝天保卫战、着力打好碧水保卫战、扎实推进净土保卫战。抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作，对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的，及时进行废止或修改。

　　四是大力推动生态环境保护法律制度全面有效实施。各国家机关都要严格执行生态环境保护法律制度，确保有权必有责、有责必担当、失责必追究。各级人大及其常委会要把生态文明建设作为重点工作领域，通过执法检查、听取审议工作报告、专题询问、质询等监督形式，督促有关方面认真实施生态环境保护法律，抓紧解决突出生态环境问题。要将生态环境质量“只能更好、不能变坏”作为责任底线，督促各级政府和有关部门扛起生态文明建设和生态环境保护的政治责任。

　　五是广泛动员人民群众积极参与生态环境保护工作。要在党的领导下，广泛动员各方力量，群策群力，群防群治，打一场污染防治攻坚的人民战争。要充分发挥各类媒体的舆论监督作用，曝光突出生态环境问题，报道整改进展情况。要完善公众监督、举报反馈机制和奖励机制，鼓励群众用法律的武器保护生态环境，形成崇尚生态文明、保护生态环境的社会氛围。

　　(三)会议期间举行了联组会议就大气污染防治法执法检查报告进行专题询问

　　本次常委会会议在分组审议大气污染防治法执法检查报告的基础上，举行联组会议，开展专题询问。这是十三届全国人大常委会开展的第一次专题询问，也是此次执法检查的一个重要环节。专题询问中，常委会委员袁驷、吕彩霞、程立峰、矫勇、王毅、冯军、周洪宇、姒健敏、吕建，列席会议的全国人大代表刘怀平、党永富、温娟，围绕国务院将采取哪些措施依法防治大气污染，落实打赢蓝天保卫战的决策部署;如何提升柴油货车污染治理、油品质量监管能力和力度，实现法律条款全面落实;加快调整优化产业结构和布局、淘汰落后产能、实施“乡村振兴战略”中，防治大气污染的具体措施;何时建立起全覆盖的企业大气污染物排放许可制度、如何健全更加严格的大气污染物排放标准体系;如何进一步改进未来我国大气污染防治的综合协调措施和制度安排，形成治污合力;建设和健全大气污染防治全民共治体系、加强法律学习宣传普及、加强环境执法司法等方面存在哪些瓶颈问题、将采取哪些措施等提出询问。国务委员王勇和交通运输部、国家市场监督管理总局、工业和信息化部、生态环境部、国家发展和改革委、司法部等有关部门负责人和最高人民法院、最高人民检察院负责同志到会应询。

　　三、栗战书委员长重要讲话

　　7月10日下午栗战书委员长主持十三届全国人大常委会第四次会议闭幕会。在会议完成有关表决事项后，栗战书发表讲话。

　　栗战书指出，会议作出关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议，十分必要、十分及时。全国人大常委会决议一经作出，便具有法律效力。各地区各部门各方面要认真贯彻执行决议，在党中央集中统一领导下，加快构建生态文明体系，全面推动绿色发展，着力解决突出生态环境问题，依法打好污染防治攻坚战，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，加快建设美丽中国。

　　栗战书强调，人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是在党的领导下，代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。监督的目的，是推动党中央决策部署贯彻落实，确保宪法法律全面有效实施，确保人民权益得到维护和实现。做好人大监督工作，要坚持党的领导，严格依法监督，强调监督实效，切实担负起法定监督职责，坚决纠正人大监督工作中的“粗、宽、松、软”等情况，敢于动真碰硬，抓住突出问题，督促有关国家机关改进工作、完善制度、有效实施法律。要发挥好执法检查的“法律巡视”监督利剑作用，紧扣法律查找和分析问题，坚持用事实说话，通过准确、翔实的案例和数据说明法律实施和开展工作的实际情况，该曝光的曝光，该点名的点名，不搞遮遮掩掩、语焉不详，更不能碍于情面“放水、粉饰、打埋伏”。要真正形成监督的压力，让压力转化为有关方面改进工作的动力。

　　栗战书指出，人大开展监督，要紧紧围绕保障党中央作出的重大决策部署的落实、实现党中央提出的重大目标任务来谋划和安排。要把事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题，作为监督工作的重点，坚持问题导向，查清病灶、对症下药，持之以恒、一抓到底，推动影响法律实施、制约工作发展、损害群众利益的突出问题得到有效解决。要用好用足监督法规定的监督形式，充分发挥各种监督形式的特点，形成监督合力，增强监督实效，不断完善工作方式方法，使人大监督更有力度、更具权威。

　　会议期间，栗战书委员长专门召集贵州、黑龙江、陕西、河北等省份的常委会负责同志进行座谈。栗战书委员长认真听取了贵州生态文明建设工作情况的汇报，深情回顾了我省举办生态文明国际论坛的历程，充分肯定了贵州近年来在生态环境保护方面所做的大量工作和取得的丰硕成果，并请袁周同志转达对志刚书记、主任和贻琴省长的问候，充分体现了栗战书委员长对贵州干部群众的关心惦念和对贵州工作的高度重视。