（2010年7月26日在省十一届人大常委会第十六次会议上）

　　　　　　　　　　　　　　 省人大农业与农村委员会副主任委员   刘启云

省人大常委会：

我受省人民代表大会农业与农村委员会委托，现对《贵州省土地整治条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、制定条例的必要性

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。土地整治是有效保护耕地特别是基本农田，提高粮食综合生产能力的有力支撑，是实现耕地占补平衡，确保18亿亩耕地红线和国家粮食安全的重要手段，对增加有效耕地面积、优化土地利用结构、改善农业生产条件和生态环境具有不可替代的重要作用。党中央、国务院历来高度重视耕地保护和土地整治工作。连续几年的中央一号文件中均强调土地在“三农”工作中的重要基础作用，特别是在中发[2009]1号文中明确提出：“大力推进土地整治，搞好规划，统筹安排土地整理复垦开发、农业综合开发等各类建设资金，集中连片推进农村土地整治，实行田、水、路、林综合治理，大规模开展中低产田改造，提高高标准农田比重。”温家宝总理在十一届人大二次会议上的《政府工作报告》中也重申了这一要求。

省委省政府高度重视耕地保护和土地整治工作，从严格耕地保护和“环境立省”的高度出发，经过近十年的努力，我省土地开发整理工作取得了较大成效，截止2009年底，全省实施各类土地整治项目4570个，项目建设规模192万亩，投资50亿元，新增耕地面积约70万亩，实现耕地占补平衡，既增加了有效耕地面积，又保障了我省经济建设和社会发展项目的需要。但是随着工作的深入，也出现了一些亟待解决的问题：一是土地整治任务十分繁重，土地整治项目繁多，急需有一个地方性法规来规范。我省是全国唯一没有平原支撑的山区农业省，又是西部欠发达省。一方面，我省正处在交通、水利基础设施建设、城镇化快速发展阶段，各项生产建设还将占用一定数量的耕地，另一方面，我省是自然灾害多发省份，各类自然灾害损毁耕地严重，加上耕地后备资源匮乏，耕地保护形势十分严峻；二是虽然《土地管理法》确定了土地整治的制度，但土地整治是一项全局性、综合性较强的复杂的系统工程，实际工作中对各级政府及有关部门的土地整治管理主体及职责却没有明确统一，土地整治管理工作薄弱，缺乏有效监管；三是一些地方土地整治项目管理不规范，没有严格遵循先规划后申报，规划决定项目，规模决定投资，项目跟着规划走，资金跟着项目走的管理方式，存在项目重申报、轻实施，重数量、轻质量，有些地方甚至违反法律的规定，把应该用于土地整治的资金用于其他方面；四是新增耕地指标流转不规范，监督机制不健全。因此，在国家加大土地整治力度而又缺乏统一规范的情况下，根据有关法律、法规的规定，结合我省实际，制定《条例（草案）》十分必要。

二、《条例》的起草过程

2008年《贵州省土地开发整理条例》正式列入省人大常委会立法调研项目,并由省人大农业与农村委员会提出法规案，之后由委员会牵头，组成了有省人大常委会法工委、省国土资源厅、省政府法制办共同参与的起草小组。起草小组先后到黔西南州、安龙县、遵义市、遵义县等地进行立法调研，对土地开发整理复垦项目进行了实地考察。通过实地调研，收集、整理国家及省内外有关土地整治的资料，在借鉴湖南、天津等兄弟省市立法经验的基础上，形成了《贵州省土地开发整理管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例（征求意见稿）》）。

2009年初，将《条例（征求意见稿）》送省内市（州、地）及开发区国土资源分局征求意见，召集地、县国土资源部门，土地开发整理专业机构和部分专家进行论证、修改。3月-5月，起草小组对《条例（征求意见稿）》逐条修改，根据国家对土地整治工作的规范要求，将《条例（征求意见稿）》名称改为《贵州省土地整治条例（草案）》后又印发各市（州、地）人大及部分县人大征求意见。8月，委员会召集省财政、农业、林业、水利、环保、交通、发改等相关部门对《条例（草案）》征求意见并论证，在此基础上起草小组又对《条例（草案）》稿进行多次讨论和修改。

2010年4月，起草小组到湖北、浙江省考察调研，学习兄弟省市的经验。5月底委员会又将修改后的《条例（草案）》送各市（州、地）人大征求意见，并于6月17日召开法规论证会听取省政府有关部门的意见。6月21日，起草小组再次对文本进行修改完善，6月24日经委员会第二十三次会议审议通过，形成了现在的《条例（草案）》。《条例（草案）》以土地整理、开发、复垦项目为载体，以项目的规划及计划，项目申报、审批、实施，项目资金管理，新增耕地指标管理，法律责任等为主要内容，共八章三十八条。

三、需要说明的几个问题

（一）关于土地整治管理主体及职责

《中华人民共和国土地管理法》、《贵州省土地管理条例》明确规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。各有关部门应依照各自职责，配合土地行政主管部门做好土地管理工作。”《条例（草案）》第四条规定：“县级以上人民政府领导本行政区域内的土地整治工作。县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地整治的管理和监督检查工作。各级国土资源行政主管部门所属土地整理开发机构负责土地整治的具体工作。县级以上人民政府财政、农业、林业、水利、环境保护等部门和乡镇人民政府根据各自职责，做好土地整治的有关工作。村民委员会、村集体经济组织应参与和配合做好土地整治的相关工作。”为适应我省土地整治事业的发展，经人事、编办等部门批准，自2001年以来，省、市(州、地)、县三级国土资源行政主管部门相继设立了专门的土地整理机构（事业性质），具体负责土地整治中的事务性、技术性工作。目前省、市（州、地）、县（市、区）共设立土地整理中心（局）88个，在职人员552名。

（二）关于土地整治项目和资金管理

根据国土资源部、财政部的有关规定，土地整治实行项目管理。结合我省实际，省国土资源、财政行政主管部门先后制定了一系列文件和办法，拟定了土地整治项目管理、资金使用管理的规定，形成了“规划—计划—选址—论证—设计—实施—验收”的项目管理程序，对全省土地整治工作的开展起到了积极的作用。在充分总结经验的基础上，《条例（草案）》结合存在的问题，以项目管理为主线，从项目申报和审批、项目实施、资金管理、耕地指标管理、法律责任等方面，作了原则性规定。

（三）关于新增耕地指标管理

依法建立补充耕地储备制度，实行建设用地项目补充耕地与土地整治项目相挂钩，是实现先补后占，确保耕地总量平衡的先决条件。《条例（草案）》第二十五条规定：“县级以上人民政府负责本行政区域内非农业建设项目占用耕地的占补平衡和耕地总量动态平衡，组织完成补充耕地年度计划。”第二十六条规定“县级人民政府应当依法建立补充耕地储备制度，确保建设用地项目补充耕地与土地整治项目相挂钩，实现先补后占。”为了从源头控制和防止新增耕地指标非法流转，《条例（草案）》第二十七条规定“项目所在地的县级人民政府国土资源行政主管部门，应将新增耕地合格证逐级报省人民政府国土资源行政主管部门备案。” 第二十八、第二十九条分别对新增耕地指标的入库、流转作了明确规定。

以上说明及《条例（草案）》，请予审议。