冯文刚代表：

您提出的《关于大力发展森林旅居和森林康养存在的问题与建议》收悉。感谢您对我省自然资源管理特别是土地管理工作的关心和支持。现就建议提出的有关问题答复如下：

一、建议提出存在问题的答复

（一）关于“办理了林地使用手续就必须报批土地，否则属于违法行为。”

《中华人民共和国森林法》第七十三条规定：违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款；虽经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处罚。因此，项目建设时，占用林地且改变林地用途的，需办理林地手续，未办理的属于违法行为。按照国家和省有关规定，文旅产业发展中，属于自然景观、农牧渔业、养殖等用地的，在不改变原用地用途、不修建永久性建（构）筑物前提下，所占用土地可不征收、不转用，涉及占用林地的，按规定办理了林地使用手续后，无须办理建设用地审批手续。

（二）关于“只要涉及开发建设均需报地，但目前森林康养项目多位于城市边界线以外，无法匹配国有建设用地，所占土地性质多为集体土地，需要通过村庄规划完成对土地性质的转化。”                           

按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，项目建设涉及修建永久性建筑物、构筑物的，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续。为了公共利益需要、符合公共利益情形的，可依法征收农民集体所有土地。属于《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（自然资办发〔2023〕48号）明确的乡村休闲旅游、乡村新型服务等产业用地的森林康养项目用地，选址位于城镇开发边界外，符合村庄规划或市、县、乡（镇）国土空间总体规划明确的管制规则的，可按规定以农村批次方式办理农用地转用审批手续；其他依托国有林场、自然公园等特定资源，具有特殊选址要求的旅游产业发展用地，可按《关于切实做好城镇开发边界实施管理的通知》（黔自然资发〔2024〕8号）规定，纳入零星城镇建设用地以城镇批次方式办理农用地转用审批手续，需使用国有建设用地的，按规定同步办理土地征收手续。

（三）“未办理林地使用手续就可以不报批土地，但不办理林地使用手续又涉及违法使用森林。”

《森林法》第三十七条规定：矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。第三十八条规定：需要临时使用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准；临时使用林地的期限一般不超过二年，并不得在临时使用的林地上修建永久性建筑物。第五十二条：在林地上修筑下列直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续。《土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，项目涉及占用林地的按规定办理林地手续后，需办理农用地转用审批手续的，才需按规定报批建设用地；林地手续是建设用地审批的前置要件，办理林地与办理建设用地手续不是必然关系。

二、提出建议有关工作情况

（一）关于加强政策支持

一是自然资源部、国家林草局、文旅部等部（局）先后出台了《关于科学利用林地资源促进木本粮油和林下经济高质量发展的意见》（发改农经〔2020〕1753号）、《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）、《全国林下经济发展指南（2021-2030年）》（林改发〔2021〕108号）《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发〔2022〕111号）以及自然资办发〔2023〕48号文件等一系列支持旅游产业发展和乡村振兴的政策文件，提出了文化旅游发展涉及的用地支持措施；2025年4月，为加快林下经济（森林康养）发展，助力深化集体林权制度改革，国家林草局起草了《关于推进林下经济发展的九条措施（征求意见稿）》，对林下经济用地保障、资金支持等进行了明确。另外，自然资源部已将用地用林联动审批列入工作要点。

二是我省在国家政策基础上，结合实际先后出台了《关于推进森林康养产业发展的意见》（黔林发〔2019〕208号）、《关于加快推进林下经济高质量发展的意见》（黔党发〔2021〕20号）、《关于强化用地保障支持旅游产业发展的通知》（黔自然资函〔2021〕1103号）、《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的实施意见》（黔自然资发〔2021〕19号）、《贵州省乡村振兴用地政策指引（2023版）》（黔自然资办函〔2023〕104号）、《关于强化村庄规划引领助力实施乡村建设行动的通知》（黔自然资函〔2023〕372号）等系列政策文件，细化森林康养产业发展用地保障、利用林地发展林下经济规定；支持需就地利用本地资源发展休闲观光旅游产业所必须的配套设施建设，面积为30亩以下，占比3％以下，难以在国土空间规划和村庄规划中准确选址预留建设用地的，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌、符合建设项目用地标准的前提下，使用预留指标保障。同时，以列举方式明确了旅游发展项目可不征收、不转用，按原用途管理使用土地的情形。另外，出台《贵州省深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（黔自然资函〔2023〕794 号），对农村集体土地入市的试点范围、程序以及管理机制等进行明确和规范，进一步拓展支持发展森林旅居和森林康养项目使用土地途径。试点工作开展以来，全省完成农村集体经营性建设用地入市59宗、面积647.43亩、成交金额7619.85万元。

三是在国土空间开发保护利用中加强和规范城镇开发边界管理，进一步为旅游产业发展有关用地做好规划保障，经省政府领导同志同意，2024年11月印发了黔自然资发〔2024〕8号文件，对可在城镇开发边界外布局的用地进行详细规定，以列举方式确定了可在城镇开发边界外布局的项目情形，明确依托国有林场、自然公园等特定资源，具有特殊选址要求的旅游产业发展等用地，包括景区必备的零售商业、餐饮、旅馆、公用设施营业网点、景区连接道路、景区停车场等开发项目，可采取对城镇开发边界“等量缩减”方式，布局零星城镇建设用地，按城镇村批次报批用地。优化调整后的城镇开发边界以及零星城镇建设用地，纳入成片开发方案按程序报批后，可作为土地征收的依据。

（二）关于‌明确土地性质和用途

一是“三区三线”划定时，采取“上下联动、条块结合”的方式，与各部门充分对接，探索空间矛盾协调规则，共同确定工作底图，统筹划定全省“三区三线”，2022年11月经自然资源部批复启用。在此基础上，指导地方编制国土空间总体规划时，积极对接各部门空间需求，为相关项目落地实施提供规划依据和空间保障。截至目前，9个市（州）总体规划已全部获批，72个县级规划已全部完成各项法定程序，其中湄潭县、正安县以及六枝特区等县级规划已经获批，其他县级规划正在进行报批前的最后审查、校核。

二是黔自然资函〔2023〕372号文件明确规定对于暂不编制村庄规划的乡村地区，在符合国土空间规划和生态保护红线管控要求前提下，可依据县、乡镇国土空间总体规划明确的村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求报批农村建设用地。黔自然资发〔2021〕19号等文件明确支持土地复合利用，鼓励大力盘活农村存量建设用地、闲置房屋、闲置厂房、仓库等，多渠道、多方式保障旅游产业发展用地需求。

森林旅居和森林康养等项目用地，符合国土空间规划或规划明确的用途管制规则的，可依法依规选址、办理建设用地审批等手续。

（三）关于强化协调联动

一是健全保障体制机制。2021年以来，省级先后建立了重大项目用地保障机制以及用地保障省、市、县三级联动和部门沟通协作长效机制，成立重大项目用地保障以及林地保障等工作专班。为进一步推动解决部门间信息不对称、联动待强化等问题，2025年5月，省自然资源、发改、生态环境、林业等9部门联合建立了重大项目建设用地多元保障联动机制，不断强化横向纵向联动，及时研究、协调、解决具体问题，合力推动用地保障提质增效。二是深化要素保障管理改革。持续提升放管服质效，经省人民政府同意，将省政府权限范围内的贵阳贵安中心城区外批次用地审批权，授权和委托贵阳贵安行使，将三个自治州省级用地预审权限下放三个自治州行使，不断提高用地保障服务效率。三是分类制定政策措施。出台《关于规范开展节约集约用地论证分析专章编制审查工作的通知》（黔自然资函〔2024〕684号）、《关于进一步强化建设用地审批管理着力提升要素保障能力的通知》（黔自然资函〔2024〕726号）、《关于优化线性基础设施建设项目变更使用林（草）地工作的通知（试行）》（黔林发〔2025〕6号）等系列用地用林保障措施，进一步明晰用地用草报批各环节办理程序，精简报件资料，提供建设用地审查报批模板，指导各地主动介入，提前服务，做好项目联合选址选线、联合踏勘论证等工作。四是深化科技数据支撑。优化再造用地保障服务信息系统，建成国土空间用途管制监管系统、贵州省重大项目建设用地多元保障联动调度服务平台，不断推动审查报批服务可视化、信息化、高效化、精准化，助推精准高效做好建设用地保障服务。

2024年以来，全省获批建设用地37.73万亩，156个交通、187座水利工程、206个能源项目建设用地得以落实，累计428个交通、水利、能源等重大项目通过用地预审，较好保障了包含森林旅居和森林康养项目在内的用地需求。截至目前，全省建成国家4A 级温泉康养类景区14家、森林康养类景区18家、中医药康养类6家、体育康养类景区14家，温泉康养类度假区4家、森林康养类度假区3家、中医药康养类度假区2家、体育康养类度假区2家，温泉度假地20家，康养旅游产品不断丰富。

三、下一步工作打算

下步，将按照省委、省政府决策部署和旅游产业发展用地用林需求，继续强化部门协同，做好用地政策解读、培训，推动政策共享、信息互通，凝聚共识，形成合力，全力做好要素支撑。一是加快推动规划编报。加快完成县级国土空间总体规划编制报批，分区分类推进详细规划编制，为各类建设项目落地提供规划依据和空间保障。二是强化纵横协同联动。继续强化与国家相关部委的沟通汇报，主动争取支持，落实好重大项目用地保障机制和省市县三级联动机制，加强省直各相关部门对接联动，推动信息互通、数据共享，形成合力，不断提高服务保障质效。三是强化要素支撑。按照国家统一部署，加快推动用地用林用草等联动审批改革，同时，紧跟国家政策动态，提前谋划，待国家印发《关于推进林下经济发展的九条措施》等新规后，严格抓好落实，进一步推动我省森林康养产业高质量发展。

贵州省自然资源厅  

2025年6月25日