浅议我国人大质询制度现状及立法建议

　　国浩律师贵阳事务所 白敏、汤津

　　摘 要：质询权是我国人民代表大会的一项重要监督权，但由于我国现行制度存在上位法与下位法冲突，程序规定缺失以及人大代表履职意识薄弱等问题，质询权的监督作用尚未发挥应有效用。西方议会制国家的议会质询制度尤其是英国、法国的议会质询制度可对我国发展产生一定借鉴作用。本文在分析我国现有人大质询制度的基础上，结合西方议会制国家的议会质询制度，对我国人大质询制度提出立法建议，以期为我国质询制度的发展和完善提供理论基础。

　　关键词：人民代表大会;质询;立法

　　一、我国人大质询制度实施状况与存在问题

　　质询发源于英国，是英国议会的发明创造，也是英国议员监督政府的一种方式。质询权是由西方议会制国家演化而来的制度。我国的质询权最早可追溯至1912 年颁布施行的《中华民国临时约法》，其第三章第十九条参议院之职权第九款规定，参议院“得提出质问书于国务院，并要求其出席答复”。这里的“质问”，也即我们现在通常所说的质询。新中国成立后，1954 年宪法规定了质问制度并由1954年全国人大组织法对质问的程序作了明确规定。1975 年宪法删去了有关质问的规定。1978 年宪法和1979年地方组织法将质问改为质询，现行宪法即1982年宪法沿用了质询的提法。质询制度经过近几十年的发展已初具特色，现将我国法律明文规定质询制度叙述如下：

　　(一)我国现行的人大代表及常委会质询制度

　　1、全国人大代表。根据《中华人民共和国宪法》(以下简称：《宪法》)及《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称：《全国人大组织法》)规定，全国人民代表大会代表在全国人大开会期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可向国务院或者国务院各部、各委员会提出质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上、有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。《宪法》及《全国人大组织法》的规定中，全国人大对最高人民法院、最高人民检察院(以下简称：两院)没有质询权。但《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称：《代表法》)中又规定质询权的对象包括两院。

　　2、全国人大常委会。根据《宪法》、《全国人大组织法》及《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称：《监督法》)规定，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，由常务委员会组成人员十人以上联名，可对国务院或者国务院各部、各委员会的提出质询案。由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员可以出席会议，发表意见。委员长会议或者主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发常务委员会会议。提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。

　　3、地方各级人大代表。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》(以下简称：《地方组织法》)规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见;主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复;质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。

　　4、地方各级人大常委会。《监督法》规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见。委员长会议或者主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发常务委员会会议。

　　目前我国对全国各级人大及常委会的质询制度均进行了规定，在行使质询权的实体问题是各级人大及常委会均有不同(如表格1)。

　　表格 1 全国各级人大及常委会质询权的区别

　　(二)我国质询制度的实施情况

　　被媒体称为“共和国质询第一案”发生在1980年9月五届全国人大三次会议上，179名全国人大代表就上海宝钢工程建设问题向原冶金部提出质询。2000年3月8日，32名辽宁团代表在九届全国人大三次会议上就烟台“11.24”特大海难事故质询交通部。此后全国人大及其常委会没有再出现过质询案。全国人大的质询案例激发了地方人大多起反响较大的质询案，但是到了2000年以后，从中央到地方没有再启动过人大质询案。即便有代表、委员欲提出质询案，由于我国质询权的行使本身存制度不完整，法律规定不统一，质询权与询问权的界限不明确，导致很多质询提案被变通为温和的柔性询问，质询处于休眠状态。

　　值得一提的是，1989年5月5日，湖南省第七届人民代表大会召开第二次会议，31名代表联名就湖南省国际经济开发公司的清理整顿问题，向省政府及有关部门提出质询。12日下午，时任副省长的杨汇泉与有关领导到场答复质询。杨汇泉的答复没有令代表们满意，并且代表们得知杨汇泉的女婿在该公司任副总经理，为宴请杨花去4000元的事实。15日下午大会召开最后一次全体会议，代表们提出罢免杨汇泉的议案，该议案最后获得通过。杨汇泉成为因质询而遭代表联名罢免的第一人。[1]此为我国人大代表行使质询权有效发挥人大监督作用的为数不多的经典案例。

　　2010年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议在分组审议2009年中央决算报告时进行了专题询问，财政部负责人到会回答询问。虽然并非直接的质询案件，但作为全国人大常委会行使监督权的典型案例，对刺激质询制度的发展起到推波助澜的作用，2012年全国人民代表大会期间，全国人大代表胡伟武提出在会议议程中加入“质询”环节的建议。2013年3月，吴邦国同志在十二届全国人大一次会议上重申质询是对人大实施监督的法定形式，对全国人大常委会开展的专题询问予以积极评价。[2]正如一些论者所言，专题询问虽无“质询”之名，但却达到了“质询”的效果。某种程度上，专题询问可视为质询权行使的一种过渡方式。可以预见，新形势下人大质询权将不断被激活。同时，学界也不得不思考，如何将询问、质询与特定问题调查这三大非常规监督方法建设完善，将三种权利的行使界限划清，让三种权利行使的主动权掌握在人大手中。

　　2015年7月27日，浙江省丽水市第三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议召开。9位常委会组成人员联名，向常委会会议主持人递交了质询案。这是丽水人大历史上出现的第一个质询案，也是全国范围内罕见的在常委会会议上提出的质询案。[3]2015年7月27日下午，丽水市人大常委会主任会议专题研究质询案，并决定由丽水经济技术开发区管委会作出书面答复。2015年9月1日，书面答复递交9位常委会组成人员手中。9月7日，《关于水阁污水处理厂存在未达标排放问题的质询案》答复见面会举行，丽水经济技术开发区管委会党工委书记兼主任丁绍雄就相关问题做了表态，提出质询案的9位常委会组成人员就质询案答复情况是否满意进行了票决，结果为全部满意。

　　(三)现行制度存在的问题

　　1、下位法规定与上位法冲突

　　(1)全国人大及常委的质询对象范围被扩大

　　《宪法》73条及《全国人大组织法》第16条规定，全国人民代表大会代表及常委会行使质询权的对象只有国务院及国务院各部、委，并不包含两院，现行的1982年宪法(以下简称：“82宪法”)取消了1978年宪法关于人大代表及常委质询一府两院的规定，将质询对象恢复到“54宪法”的规定，不再包括最高人民法院和最髙人民检察院，因为人大代表质询法院的合宪性很早就受到学界的质疑[4]，而且还有证据能够证明取消人大代表对法院、检察院的质询正是1982年宪法的本意。[5]但是，《监督法》第33条却规定，全国人大常委会只要在符合“10名以上组成人员联名”的主体条件下，是可以对本级法院及本级检察院提出质询的。又有《代表法》第十四条规定，全国人大代表也可以对两院提出质询。《监督法》和《代表法》的规定，违背了”82宪法”的修订本意，也超出了宪法规定的质询范围，下位法与上位法存在明显冲突。

　　宪法处于我国法律中的最高位阶，是最高的“法”，是衡量所有其它法律的标准。宪法之下的任何法律规范都必须符合宪法。《宪法》与《代表法》、《监督法》规定的不统一，使得多年来人大对“两院”的质询一直处于尴尬的境地。没有宪法依据的有力支撑，人大代表的质询权难以发挥应有的作用。

　　但是，该冲突并非法律制度的错误与倒退，相反，”82宪法”颁布后，92年施行的《代表法》与07年施行的《监督法》将两院重新归入人大质询制度中，正说明随着社会经济的发展，全国人大的监督范围需再次由“一府”扩大至“一府两院”，或许是因为人大质询制度长时间的沉睡，导致“82宪法”之后的四次修订，都将质询制度遗忘，未将全国人大及常委会的质询对象重新变更为“一府两院”。

　　(2)地方人大常委会的提案时间范围被扩大

　　结合《宪法》、《全国人大组织法》以及《地方组织法》的规定可得出，全国人大代表、地方各级人大代表提出质询，均需在人民代表大会会议期间，全国人大常委会组成人员提出质询，也有“常委会会议期间”的时间限制，但根据《监督法》，地方各级人大常委会组成人员提出质询案的时间，并没有“常委会会议期间”等时间限制，地方人大常委会组成人员行使质询权的时间范围无形中扩大至非会议期间，地方人大常委会的质询权行使时间范围大于全国人大常委会的行使时间。笔者认为，《监督法》恰巧表明了一种立法趋势，即我国的人大质询制度正有意吸取西方议会质询制度中的成熟理念，逐步打破人大及常委提出质询的时间限制。但是，立法理念的更新却也造成下位法超出宪法规定范围，质询制度的时间壁垒非但不能消除，反倒影响了现有人大质询制度作用的发挥。

　　2、程序规定缺失

　　所有完善的质询制度中，正当程序是保障质询权发挥应有作用，实现监督作用的前提，没有正当程序，质询权就难以得到行使和保障。西方国家的议会质询制度因经过长时间发展渐臻佳境，有完整的程序规范体系，通过正当程序的规范，很大程度上避免了质询行为的随意性，保证了质询行为的合法性和高效性。目前我国关于质询制度的条文中，均只规定了质询权的主体、对象等实体性问题，对质询案的提交期限、准备时限、口头答复的操作细则、实施程序、质询主体的发问、受质询机关的答复和辩解、违反程序性规定或者拒接接受质询的问责机制，都没有规定明确。法律制度过度偏重质询权的实体性规定，忽略程序性规定，造成质询权无法得到有效的运行。概而言之，程序规定的缺失是质询权未及充分运用的原因之一。

　　3、质询主体不具备行使监督权的意识

　　据全国人大常委会的一次问卷调查显示，1991年到1994年间全国只有12个县级人大及其常委会使用过25次质询权，约83.1%的地方人大代表从来没有使用过质询权。[6]这表明，质询权作为我国人大监督的一种重要方式被虚置程度还较大，没有成为民主政治生活的常态。质询案的稀有化、边缘化现象，使这种监督机制几乎淡出了大会的议程，也使各级人大代表对行使质询权的意识逐步退化。当然，质询制度的沉睡还包含了以下几个深层原因。

　　(1)人大代表履职有顾虑。质询是人大监督权与政府行政

　　权、两院司法权的直接交锋，无论是质询主体还是质询对象，本身面对“质问”的交流方式都十分抵触。从人大的心态来看，提出质询案显得严厉又强硬，若非对质询事项涉及的事实万般笃定，或对提出质询所带来的不利后果抱有视死如归的决心，鲜少有代表会将质询作为冲突解决的方式，因此，质询案的提出需要十分的谨慎。虽然宪法规定人大是权力机关，在国家机构体系中居于核心地位，但现实中，政府掌管财政大权，人大的经费要由政府来预算拨付，人大冒险弄僵与政府的关系。从人大代表个体来说，有的人大代表本身就是官员，工作中经常与“一府两院”打交道，碍于情面和内部利益关系，大多不敢提出质询。对于商界代表而言，由于政府仍然对市场掌握着审批管理的权力，他们与政府有着千丝万缕的联系，所以行使起质询权来，更是小心谨慎。也有些来自基层的人大代表，虽然对某些问题看在眼里，想行使质询权，但又担心对质询的问题抓得不准，因此不敢贸然发起质询。[7]

　　(2)履职素质的限制。质询案，究竟是否应当提出、何时提出、如何提出、如何跟进、如何应对后果，理应为人大代表履职素质和履职能力的基本要求。但从前述现实数据来看，我国人大代表的素质并未达到应有水平。事实上，人民代表也是从人民群众中选举而来，多数代表都是愿意为民发声的，可惜的是，受制于专业知识和阅历的局限性，以及对法律制度的不了解，对质询权的行使根本无从下手。在部分代表的认识中，监督权，或许仅仅只是过场式地开个会、听个报告、投个票，甚至，认为人大代表的职责就是向政府学习，根本不知道人民代表大会制度赋予了他们多么重要又神圣的权力。当然，人大代表的素质不能完全倚仗人大代表本身的素养，人大代表存在于各行各业，人大代表的身份只是他们身兼数职中的其中一职，想要人大代表提高履职素质，代表履职培训的作用尤为重要。但是，我国各级人大对质询权缺乏重视，没有建立起专门指导质询的工作机构，缺乏对代表履职的技能培训和业务指导，导致许多代表因不熟悉质询的适用条件、操作程序而不会行使质询权。

　　(3)履职能力与当选几率不挂钩。我国人大代表虽然也是由选举产生，但选民对其当选的作用有限。人大代表不提质询，不会影响其政治利益;若是人大代表接二连三地提出质询，其当选下一届人大代表的可能性反而会降低。[8]典型的例子是：第八届、第九届全国人大代表姚秀荣，起初参政议政的能力不强，当了几年的哑巴代表，后来她的参政议政能力提高了，积极履行人大代表职责，反应百姓心声，对政府的不当行为不断提出质询;2003年她在换届选举中落选。[9]

　　全国人大常委会在2010年的工作报告首次明确提出，将向国务院有关部门就代表普遍关心的问题提出质询。这是全国人大常委会自监督法颁布后，在工作报告中首次提出将依法开展专题询问和质询。这种表态，释放出人大将加强监督的信号，质询权的“沉睡”将被“唤醒”。

　　二、议会制国家质询制度介绍——以英、法为例

　　质询(questions)制度起源于英国，最初是指议员就内阁的施政方针或其他重要事项，向内阁总理或者内个组成人员提出询问或者质问。曾任英国平民院秘书长的科特尼勋爵在评论质询的价值时说：“不会有比这更有价值地防止恶劣行政的机制，不会有比这更有效地将行政机关及其部属的作为或不作为置于批评的阳光之下的方法。”同时曾任英国内阁大臣的瑞夫肯德这样谈论质询：“质询制度是迫使大臣对议会报告工作的极端有效的机制。它还让议员们代表他们选区的利益，让大臣解释和澄清他们的政策。”[10]在西方议会制度中，询问与质问共同组成质询制度。欧洲大陆各国常用正式质询，这种正式质询制是导致欧洲大陆各国时常更换内阁的原因之一。随着近现代以来国家职能的强化，以及议会制国家议会中心地位的确立和稳固，质询制度变得日益复杂和完备，其在议会职责履行中的意义也日益显现。

　　因西方议会制国家的议会质询制度较为完善，对我国发展人大质询制度的借鉴意义非凡，特选取英、法两个国家的议会质询制度作详细介绍，以供我国吸取优秀经验。

　　(一)英国的询问制度

　　英国的议会凭借行使质询权以监督政府施政，质询权已成为英国议会用以监督政府的一项最重要权力。英国质询制度主要有以下特点：①在提案主体上，由下议院对内阁提出质询，上议院不能提出质询。对具体提案议员人数未做限制，即使一个议员也可行使质询权。②质询对象上，质询对象不包含机构，质询对象直接具体到个人，为首相和各部大臣。③提出质询时间上，在议会开会期间，每周都留出一次会议时间,优先供议员对政府工作提出询问。议会无权对质询案进行审查，必须转交，所以不存在转交决定权的说法。④质询种类包括普通质询和正式质询。普通质询是指议员与被质询者之间进行口头或书面问答，不构成国会辩论问题。正式质询是议员对于内阁的重要政策或措施的质询，常常成为国会辩论的问题，可能导致对内阁提出不信任案而倒阁。英国以普通质询为原则，标有星号的质询题和私下通知的质询题都不能进行辩论，属于普通质询，除此还有要进行辩论的质询。口头质询的事项要求与接受质询对象的职责具有直接相关性。在下院，议员质询的提出首先应将其质询通知以书面形式提交议事办公室，并注明要求口头或书面答复并指明要求答复的日期，由议事秘书负责检查议员提交的质询事项是否符合议事规则要求。在上院，由议长决定是否将质询列入议事日程。己得到答复的问题一般不可以再进行质询。②质询问题的范围：列举式，列举出禁止咨询的事项，没有列举的事项都可以质询。如首相只答复问及政府整体大政方针的问题和涉及他本人亲自抓的工作的问题，如国家安全、经济战略等，不答复涉及各部具体工作的质询事项;质询不能批评王室家族。政府官员也可以需要保密、历届政府都作拒绝回答以及答复成本过高等原由拒绝答复质询。③准备时间：英国的书面质询中，被质询人对于非紧急性的普通质询，即议员提交的书面质询通知单上不注明要求答复日期的质询，政府有关部门通常在7天内答复，对紧急性的星标质询必须在3天内作出答复，私下预约质询则当天即可进行。指定答复日期的书面质询，即议员在书面质询通知单上注明要求答复日期的质询，按指定日期答复，紧急情况下议会可指定政府有关部门于48小时内答复。④答复时间：首相答复时间，每周一次(每周三下午)，每次半小时。政府各部门平均每月一次答复下院的口头质询。⑤二次质询时间：大臣如果对某个问题拒绝答复，议员可在3个月后重提同一质询问题。开会日内大臣来不及口头答复的，口头质询问题转为书面质询，由大臣进行书面答复。

　　英国对质询必须予以答复的要求是政治道德上的，对议会质询不予答复的情况很少见。其实，这些惯例或规定对部长们“必须答复”的影响并不大。真正起作用的还是政治道德及行政机关对议会负责的制度。

　　(二)法国的质询制度

　　法国的质询制度有着自己的特点，如①质询的主体方面，法国包括国民议会和参议院都有权提出质询案，提案具体人数未限定。②质询的对象为总理和各部部长。③质询种类方面，分口头询问和书面质询两类。书面询问是议会使用频率最高的监督手段。口头询问形式多样，在议会两院应用得比较广泛。一种是议员在全院大会上向政府有关部门提问,政府部长当场作出答复，之后，议员可以再次发问或反驳，部长再进行解释或答复。另一种口头询问形式是向政府提问，即在全院大会上由各个议会党团轮番向政府提问,政府总理亲自或指定一位部长作出复。④质询内容限定方面，不得包括任何个人攻击，不得批评总统，不得批评总统的特别权力，不得批评司法决定，不得批评其他国家。⑤提案审查方面，议会的议事规程必须送至宪法委员会，由宪法委员会予以审查是否合宪。宪法委员会可以利用审查权对某些质询作出“不合宪”的决议。⑥准备时间：政府在收到书面询问后,原则上应该在一个月内作出答复,但政府也可视实际需要申请一个月的延长期，最长3个月，也可以变为口头质询。对于口头答复强调及时性，需被质询人当场作答，不需要准备时间。⑦答复时间方面：议会根据党团的势力强弱分配各党团的发言顺序和发言时间这种询问在国民议会通常安排在星期二和星期三下午3—4点,参议院则安排在星期四下午3—4点。除非有特殊悄况总理和各部部长都会按时到议会接受询问。⑧二次质询时间方面：对于书面质询，在最长3个月答复期满仍得不到答复的书面质询，得重新在《政府公报》上发表。即为重新提出同一质询。⑨监督方式上，书面询问及答复俊辉刊登在政府公报上，口头质

　　询由法国第三公共频道进行实况转播。

　　两个国家的质询制度中，均未将司法机关列入质询对象范围内。西方学者认为，一般情况下，统治阶级所面临的主要问题是加强司法权，以便有足够的力量平衡立法和行政权，所以没有必要也不应该用议会的质询权来制约司法权。另外，确保司法独立也是立法机关不能对法院进行质询的重要理由。

　　针对我国质询制度是否应当包含司法机关，笔者认为可以从两方面考虑，一方面为司法独立一直是我国建设法治社会的目标，为切实保障司法独立原则，司法机关的行为应当由司法体系内部监督与调整，如果对人民法院进行质询监督，人民法院独立审判案件的诉讼法基本原则将会变得更加难以保障;另一方面，在我国目前司法并未真正独立的情况下，司法机关行为的合理合法性同样存在较大变数，引入人大监督机制，不失为追求司法公正的另一制度保障。

　　三、我国质询制度的立法完善建议

　　(一)统一上位法与下位法的规定

　　如前述，我国《宪法》、《全国人大组织法》、《地方组织法》、《代表法》《监督法》对于质询制度的规定主要存在质询对象范围的不统一及提案时间限制的不统一，为建立人大质询制度的完善法制，消除上位法与下位法规范不统一带来的尴尬境地，笔者建议

　　1、修改《宪法》第七十三条为，“全国人民代表大会代表

　　在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组

　　成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会，最高人民法院、最高人民检察院的质询案。受质询的机关必须负责答复。”重新将“两院”

　　划入全国人大及常委质询对象范围。

　　2、修改《监督法》第三十五条为，“在各级人大常委会会议期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。”明确各级常委提出质询案的时间均需在常委会会议期间。

　　(二)将询问、质询与特别程序调查制度区分规定

　　质询制度在英国的被称为“questions”，其本意包含询问之意，也包含质问之意，纵观英国的质询制度，询问与质问在比较成熟的制度规定中没有本质区别。但在我国，不论是出于对中华语言文字的精确理解，还是现实经验中广大群体对“质问”的讳莫如深，对于询问及质询制度，应做清晰划分，分别规定。询问侧重于“询”，更倾向于知情权的保障，多为对决议、报告中不清楚不理解的相关事项要求答复;质询则侧重于“质”，应当为对机关现实中存在的问题提出疑问和质疑，并要求答复与改进，着重于当听取和审议“一府两院”专项工作报告、对计划和预算执行情况的监督、执法检查及规范性文件备案审查等当常规监督方式遭遇瓶颈时，进一步发挥监督权作用，切实有效地解决问题。对于仅应知情的事项，一问一答的询问制度便可满足需要，但是质询中，除了必要的答复程序之外，还需匹配以后续的不满意再答复、不答复再质疑以及质疑后改进措施监督的程序设计。

　　同时，对于询问、质询及特定问题调查制度，应当准确划分三者位阶及内容分类，如可将询问、质询作为特定问题调查的非必然性前置程序，在询问结果不清晰、质询答复不满意等情形发生后再启动特定问题调查程序;对于询问及质询内容做明确区分，如询问的内容应当为议案中不清楚或有歧义的相关事项，质询的内容应为现实中已经存在的亟待解决的问题及相关事项。

　　(三)降低提案主体人数限制

　　逐步降低各级代表及常委的提案主体人数限制，最终达到单个代表或常委组成人员均可提出质询案的状态。根据我国相关法律法规规定，我国人大代表及其常委会组成人员个人无权提出质询案，而须达到法定人数后才能联名提出质询。有学者认为，这一规定是基于我国现有国情而考虑的，因为在我国，人民代表大会及其常务委员会会议少、会期短，如若建立个人质询制度，则无法保证质询案的质量。不可否认，这一规定在一定程度上保证了质询案的质量，防止了质询权的肆意滥用。但也由于这个人数上的限制，门槛太高，导致我国质询案的数量一直寥寥无几。笔者认为，人大代表及常委会组成人员是社会各行各界的代表，来自人民，代表人民，向人民负责，为人民服务。他们每一个人都肩负着人民的重托，都有权力更有义务代表人民监督国家权力的行使。而且赋予人大代表及其常委会组成人员质询权，可以充分调动其提出质询案的积极性，使他们以一种负责任的态度对待质询案，使代表们加强对政府及其官员工作或行为的关注度，从而加大对受质询机关或个人的监督力度。

　　(四)去除人大主席团及委员长会议、主任会议的转交决定权

　　我国法律没有规定对质询案内容的审查标准，委员长会议或者主任会议如何审查就存在疑问了。国内多数学者的建议均为，确立明确审查标准，规范转交决定权的行使。但笔者认为，转交决定权的存在既是对质询权主体的不信任，在程序上造成质询程序的累赘，又会对人大主席团、委员长及主任会议造成不必要的任务加重，在我国质询权行使本就有十分苛刻的时间限制条件下，加上决定转交的程序，必然造成大量人力物力的浪费，如此，笔者更推崇将转交决定程序彻底去除，同时也撤销三个会议对质询提案的转交决定权，质询提案主体可直接将质询提案交予相应机关，若由三个会议转交，三个会议对提案的转交无否决权。

　　(五)对质询类别做细化规定

　　我国的质询制度只赋予人民代表大会主席团会议或人大常委会委员长会议或主任会议在转交时决定受质询机关书面答复或口头答复的权利，因此，我国人大质询制度对口头质询、书面质询的特点及侧重没有对口头质询与书面质询作区分界定，在操作过程中，转交人决定的答复方式可能不能令双方满意，或因其他原因原定按答复方式处理，转入其他方式答复的要件及程序处于空白状态，造成监督力度流失。笔者建议，将质询类别做细化规定，分为书面质询与口头质询两类。

　　(六)限制质询内容需由法律进行规定

　　我国法律对质询的内容没有任何限制性规定，这并不意味着人大代表或常委会委员可以提出任何方面的质询事项。相反，由于法律没有限制性规定，最终决定权落在接受质疑机关手中，为逃避质询，接受质询机关会滥用解释权作为逃避质询的手段。笔者建议可参照英国质询制度中的否定列举式，明确禁止质询的范围，设立质询权负面清单，清单内列举内容禁止质询，除清单列举范围，受质询机关不得以不符合质询内容条件拒绝答复。此外针对答复内容，参照行政公开相关规定，涉及公共利益的内容必须答复，涉及危害国家安全的国家秘密，部分不答复，涉及他人秘密，征询后根据结果答复。公共利益位阶高于其他利益。

　　(七)将准备时间及答复时间应纳入制度规定

　　我国法律没有规定政府有多少时间进行准备。考虑到全国人代会或其常委会的会期都很短，口头答复的质询案件受质询但未的准备时间不宜超过5日，且必须安排在本次会议议程范围内，若本次会议议程内无法进行口头答复，则自动转入书面答复程序，答复时间不超过提案之日起14日。地方人代会或其常委会的会期更短，相应的政府及其各部门的准备时间也会缩短。准备时间过短给政府部门的答复带来了难度，也很难保证答复的质量以及人大代表或常委会委员的满意程度。笔者建议，针对答复时间及答复程序的规制需根据人大会议制度进行相应调整，但质询案答复必须进入本次人大或常委会会议议程，且必须保证每次会议期间一个下午至少3个小时的答复时间。

　　(八)引进监督机制

　　就一般情况而言，各国政府或官员对于质询都非常重视，并给予尽可能令议员们满意的答复。也有政府官员不出席质询会，对需要解决的问题一拖再拖，甚至以“与公共利益相抵触为借口”拒绝回答。如果政府或官员不给予答复或答复得不令人满意将产生什么法律后果呢?各国法律似乎没有很明确的规定，更没有硬性规定处罚措施。这种规定其实也暗示了对质询制度的违反不会承担较为苛刻的直接法律责任。当然违反质询制度可能会对政府、官员或执政党带来不利的政治后果。对质询做出不能令人满意的答复，可能遭致对政府的不信任案，进而导致官员被迫辞职或政府倒台;也可能使政府、官员或执政党的形象受损，失去连任或竞聘机会。但是，以上后果并不以违反质询制服为充分条件，为保障质询制度的有力实施，引进舆论监督和答复公开机制十分必要。舆论监督机制可效仿法国的质询会议公开转播机制，针对会议议程中的口头答复进行公开转播。答复公开机制可确定为将书面质询内容即时公开与人大网站或同级政府信息公报上。

　　(九)重复质询时间及条件需明确规定

　　我国目前已经规定了各级常委重复质询条件，即为常委会会议人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。笔者认为该条件应当修改为“如被质询机关逾期不答复超过30日，常委会会议人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，提案主体可在5日内再次提出质询案，由受质询机关再次作答。”如果二次答复还是不能令人满意或拒绝答复，笔者建议在这种情况下，常委会组成人员如果认为必要，可以依法采取其他行动，包括可以向常委会提出要求有关机关就所质询的事项作特别事项调查的建议或者要求组织执法检查的建议等。

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