罗亮权

　　摘 要：立法权是宪法和法律赋予民族自治地方人大及其常委会的一项重要职权，是我国社会主义法律体系的重要组成部分。以黔东南苗族侗族自治州为例，通过对民族自治地方立法工作的研究，分析存在的困难和问题，用好、用活、用足立法权，加快民族自治地方立法工作进程，为推动“法治黔东南”建设，促进民族地区经济、政治发、社会、文化和生态文明建设提供有力的法制保障。

　　关键词：民族自治地方;民族立法;问题;建议

　　立法权是宪法和法律赋予民族自治地方人大及其常委会的一项重要职权，是民族自治地方依法自主管理本民族经济、政治、文化和社会事务的一种重要方式，是我国社会主义法制建设的重要组成部分，也是形成中国特色社会主义法律体系的重要内容。〔1〕党的十八届四中全会指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。《中共贵州省委关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》明确提出，“充分发挥民族自治州、自治县和设区的市的立法作用。支持民族自治州、自治县依照当地民族特点和政治、经济、文化特点，制定自治条例和单行条例，促进当地加快经济社会发展，加快民生改善。”民族自治地方结合实际，认真制定立法规划，积极开展立法调研、起草、论证、审议和条例颁布施行等工作，为全面推进依法治国、全面建成小康社会提供了有力的法制保障。

　　民族自治地方立法虽取得了一定成绩，积累了一些经验和做法，但面对新形势新任务对立法工作的新要求，还存在不少困难和问题。为此，我们以黔东南苗族侗族自治州为例，深入分析民族自治地方立法现状及存在的困难和问题，为强化民族自治地方立法、推进民族区域自治提出一些粗浅的建议。

　　一、黔东南苗族侗族自治州立法基本情况

　　黔东南苗族侗族自治州(以下简称黔东南州)成立于1956年7月，总面积3.03万平方公里，总人口466万，辖1市15县，15个民族乡。全州有苗、侗、汉等33个民族，少数民族人口占全州总人口的81.2%，其中苗族人口占42.4%，侗族人口占29.8%，是全国苗族、侗族人口最集中的地区，也是全国30个少数民族自治州中少数民族人口最多、少数民族比例较高的自治州。

　　黔东南州自成立以来，共制定自治条例1部，单行条例12部，逐步形成了以自治条例为主、单行条例为辅的地方民族法制体系。具体立法情况如下表：

　　表1：黔东南州民族立法情况

　　根据黔东南州人大及其常委会2016年立法计划，目前正开展《黔东南苗族侗族自治州施秉喀斯特世界自然遗产保护条例(草案)》、《黔东南苗族侗族自治州立法条例》的论证、审议工作;开展对《黔东南苗族侗族自治州自治条例》、《黔东南苗族侗族自治州农村消防条例》修订的审议、论证。

　　二、黔东南苗族侗族自治州民族立法的特点和主要做法

　　黔东南州根据宪法、《民族区域自治法》和《立法法》等法律法规的有关规定，立足自治州实际，积极探索和实践民族自治地方立法的有效途径和方式，努力促进民族区域自治制度的发展。

　　1.坚持促进经济社会发展，推进重点领域立法。黔东南州立足于推动地方经济社会发展、立足于适应改革创新、立足于促进和保障民族地区和少数民族各项权利，积极推进重点领域立法。如为促进个体私营经济发展，维护市场秩序，保障公平竞争，制定了《个体工商户私营企业条例》，根据经济社会发展形势的不断变化和国家有关法律法规的不断完善，重新制定了《促进非公有制经济发展条例》，为改善非公有制经济发展环境，实现和维护非公有制经济合法权益、促进非公有制经济健康发展起到了积极的促进作用。为合理开发利用自然资源，进一步保护和改善生态环境，牢牢守住发展和生态两条底线，用好文化和生态两个宝贝，促进人与自然和谐相处，实现经济社会可持续发展，黔东南州将生态环境保护和利用纳入法制轨道，制定了《生态环境保护条例》，是用立法手段对生态环境保护的积极实践。为传承、发掘、保护和发展黔东南苗侗医药优秀传统文化，促进苗侗民族医药事业的繁荣发展，规范苗医药侗医药行业管理，制定了《苗医药侗医药发展条例》，为苗侗民族医药事业在法制化、规范化的轨道上全面、协调发展起到了积极的保障和促进作用。森林资源是黔东南州最大的优势资源，全省10个林业重点县有8个在黔东南，全州森林覆盖率达65%，为全省之冠。自治州内以森林资源为主体的自然保护区、风景名胜区、公园等旅游景区众多，山火引起寨火，寨火引发山火情况时有发生。为有效预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全，制定了《森林防火条例》，为保护和发展森林资源提供了有力的法制保障。为充分发挥立法在落实民族区域自治、创新社会管理、规范社会秩序、促进社会和谐的积极作用，先后制定了《农村消防条例》、《里禾水库水资源保护条例》、《民族文化村寨保护条例》、《镇远历史文化名城保护条例》、《农村公路条例》等，内容涉及和涵盖了资源保护、民族文化传承、基础设施建设、社会秩序管理等，有力地保障了经济社会的持续健康发展。

　　2.坚持维护法制统一，推进法规完善协调。为切实维护国家法制统一，使立法工作主动适应改革发展需要，根据法规清理“不适应、不一致、不协调、可操作性不强”四个方面要求，黔东南州积极开展法规清理，并认真做好条例修订工作。为加强城乡规划建设管理，正确处理和规范城乡建设中面临的近期建设与长远规划、局部利益与整体利益、新区开发与旧城改造、环境保护与经济发展、历史文化与生态建设等问题，推进城镇化建设进程，在《城镇建设管理条例》基础上，修订了《城乡规划建设管理条例》。为进一步理顺和加强氵舞阳河风景名胜区管理，有效保护和开发利用风景名胜资源，促进经济效益、社会效益和生态效益协调可持续发展，对《氵舞阳河风景名胜区管理条例》进行了修订。这些修订，及时调整和理顺了改革发展中面临的新情况、新问题，有效维护了法规的统一性、严肃性，增强了法规的可操作性以及解决困难问题的实效性。

　　3.坚持法规贯彻落实，着力增强立法实效。为增强地方立法的效果和针对性，黔东南州探索并开展了制定贯彻单行条例实施意见的工作，先后指导榕江、雷山、黎平县制定了三宝侗寨、西江千户苗寨和肇兴千户侗寨贯彻《民族文化村寨保护条例》实施意见，针对条例涵盖不到的问题和环节，提出了具体的办法措施，做到原则性与灵活性相结合，使条例更切合实际，更具可操作性和实效性。为使条例顺利贯彻实施，黔东南州切实加强对条例的执法检查工作，推动有关问题的落实和解决。如针对20世纪90年代末一些学校对外来个体私营企业主子女入学收取借读费问题，该州人大常委会及时组织开展执法检查活动，深入中小学校进行调查，走访外来个体私营业主，在广泛听取各方面意见的基础上，作出决议要求各级教育部门必须认真执行《个体工商户私营企业条例》的有关规定。黔东南州教育局及时行文全州教育系统，要求严格执行条例的有关规定，严禁对外来个体工商户私营企业主子女入学收取借读费和变相收取其他费用，使问题得到较好解决。民族文化村寨是黔东南州最具特色、最具优势、最具吸引力、最具潜力的民族文化旅游后发资源，是黔东南难得的民族文化品牌，是贵州省委提出的“用好两个宝贝”中的“一个宝贝”的根基。为深入推进《民族文化村寨保护条例》的贯彻实施，黔东南州先后于2010年、2014年、2015年三年开展对该条例的执法检查活动，对在上年度检查中发现的突出问题进行再检查、再监督、再落实，并提出有针对性的审议意见，促使条例得到较好执行，民族文化村寨得到有效保护和合理开发利用。

　　4.坚持科学立法、民主立法，注重提高立法质量。黔东南州立足于自治州实际和改革发展需要，把科学立法、民主立法作为提高立法质量的关键，不断完善科学立法、民主立法机制。一是坚持顶层设计，为改革发展提供立法支撑。通过深入调查研究，向社会公开征集立法项目，邀请各方面专家参与立法计划编制，认真编制五年立法规划和年度立法计划，把全部立法工作置于改革发展稳定大局中谋划，把注意力和重点放到顶层设计和制度安排上来。如在选择立法项目时，注重选择没有直接上位法的立法项目，率先在全国制定了第一部农村消防条例、苗医药侗医药发展条例等自治法规。二是坚持主导立法，防止部门利益法制化。通过主导编制立法规划和计划，变“等米下锅”为“点菜上桌”;通过主导法规起草，努力平衡各方面的利益关系;通过审议主导，充分尊重和吸纳常委会组成人员和人大代表审议意见、专门委员会审查意见，使法规更有可操作性。如针对州十三届人大五次会议期间代表提出“将《全州文化旅游村寨人员密集场所消防安全管理暂行办法》列入州级立法的议案”，在修订《农村消防条例》时，常委会立法工作机构提前介入立法考察、调研，扎实开展条例修订的起草、论证、审议工作，确保立法工作在人大的主导下有序进行。三是坚持开门立法，凝聚各方共识。为拓宽渠道，黔东南州通过网络、电视、报纸向社会公开征集立法项目建议。为增强自治州立法工作的科学性与专业性，更好地发挥社会力量参与地方立法工作，发挥专家学者的“外脑”作用，黔东南州在自治州各大专院校、公检法司、经济、教育、农业等部门聘请40名专家学者为立法咨询专家，建立了立法咨询专家智库，组织专家参与条例草案的调研、论证和审议。开展立法听证，征求社会各界意见。首次在镇远县举行立法听证会，征求该县各界人士对镇远历史文化名城保护条例的修改意见，为群众表达利益诉求提供了平台，使立法过程成为与群众交流沟通、化解社会矛盾的过程，成为反映民情、体现民意、集中民智的过程，成为学法普法、懂法用法、营造良好法制环境的过程。〔2〕严格立法工作程序，注重发挥专门委员会的作用，对意见分歧较大的法规草案，增加审议次数，保证审议时间和质量。加强立法工作协调，主动加强与省人大常委会、自治州人民政府及有关部门的沟通联系，协调解决立法中存在的各种矛盾和问题，提高立法效率，加快立法进度。开展立法效果评估，采取专题调研、问卷调查和执法检查等方式，对自治州制定的单行条例进行立法后评估，对条例制定实施后立法目的实现、各项制度设计的合法性、可操作性和针对性综合进行分析、评价。

　　三、黔东南苗族侗族自治州民族立法存在的困难和问题

　　黔东南州的民族立法工作，通过近30年的探索与实践，虽然取得了一定的成绩，但仍不能满足民族地区经济社会发展、全面建成小康社会、实现法治黔东南建设的需要，立法工作依然面临一系列困难和问题。

　　1.自治州的自治权没有得到较好行使。《民族区域自治法》、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法律法规规定，自治州与设区的市具有同等职权，但目前仍有一些法律法规和政策没有赋予自治州相应的职权。据统计，截止2014年9月，我国已经制定的现行有效法律242部，行政法规737部，国务院部委规章2856部，其中涉及自治职能的缺失和弱化的至少有9部法律、6部行政法规和18部部委规章。主要体现在两个方面：一是对自治州行政管理职权未予以规定。比如：《城市房地产管理法》第十二条规定“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。”《拍卖法》第五条规定“国务院负责管理拍卖业的部门对全国拍卖业实施监督管理。省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府负责管理拍卖业的部门对本行政区域的拍卖业实施监督管理。”等等。这类立法赋予了设区的市相应职权，但未赋予自治州相应的管理职权。二是对自治州行政管理职权规定模糊。比如：《土地管理法》第二十一条第四款规定“乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”等等。由于这类立法对自治州职权的规定具有选择性、模糊性和不明确性，导致自治州事实上没有获得此项权限。由于相关法律法规的规定的模糊性和体制机制上的原因，在现实条件下，民族自治地方的自治权与变通权难以得到较好的落实和体现，自治州的自治权难以得到较好行使，从而制约着民族地方经济社会的发展。

　　2.民族自治地方立法的民族特色不突出。民族立法应当体现本民族、本地区特色，填补国家立法空白;细化法律法规的原则规定，对已有法律法规作出补充规定，并在法律允许变通的权限内对法律法规作出变通。〔3〕但从实际情况看，黔东南州制定的12部单行条例中，没有一部是对上位法的变通。在制定的自治条例、单行条例过程中，存在照抄、照搬宪法、《民族区域自治法》等上位法及其他民族自治地方自治条例和单行条例的行为，如何在准确把握国家法律法规与民族自治地方实际的内在联系上突出民族特色和地方特点，使制定的条例切实保护和促进民族自治地方经济社会发展方面得不到应有的体现，从而脱离了本地区、本民族的经济社会发展需要。

　　3.民族立法体系不全面。从黔东南州的民族立法情况看，立法工作侧重于民族文化与资源的传承保护，如《民族文化村寨保护条例》、《镇远历史文化名城保护条例》、《苗医药侗医药发展条例》、《档案管理条例》等都是涉及民族文化保护，而《农村消防条例》、《里禾水库水资源保护条例》、《森林防火条例》、《生态环境保护条例》等都是涉及资源环境保护;在经济立法、民生立法方面立法项目不多，对市场经济的调节和规范作用不明显。在经济领域方面的立法，除了《促进非公有制经济发展条例》和《城乡规划建设管理条例》外，没有其他立法项目。在民生和社会管理方面，截止目前，黔东南州还没有制定相应的条例或地方性法规，在立法计划方面也没有这方面的安排。从以上分析可以看出，黔东南州的民族立法涉及保护性的内容较多、涉及发展性的内容较少，民生和社会管理方面立法较为薄弱，立法的方法、渠道和全面性、系统性还有待进一步加强、改进。

　　4.民族自治地方政府部门提交的法规草案质量不高。多年来，民族自治地方没有专门的法律法规起草班子，起草工作基本上是由政府相关部门指定工作人员负责。由于知识结构、专业水平、立法技术的局限性，加之部门偏好的“利己主义”甚至权力“寻租”，起草的法规草案难免存在着强调部门利益、扩大部门权力的倾向，有时还发生部门之间争执管辖权、审批权、发证权、收费权、处置权等问题。如在制定《氵舞阳河风景名胜区管理条例》中，对风景名胜区的规划管理、开发利用就出现了住建部门与旅游部门互相揽权的争议。2013年1月对该条例作出修订后，才重新明确管理部门。此外，法规草案重点不突出，用语不规范，惯用政府性文件用语和形式来起草法规草案等都是政府部门法规草案质量不高的重要表现。

　　5.民族自治地方立法力量薄弱。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作，需要高素质的立法专业人才作保障。立法队伍所需要掌握不仅仅是准确的法言法语、立法条目之间的逻辑关系，还需要对所面对的立法领域具有较为开阔的专业视野。〔4〕根据新《立法法》的要求，黔东南州人大常委会虽然成立了法制工作机构，但仅配有主任一人，副主任一人;人民代表大会民族与法制委员会作为统一审议机构，不但承担法规的统一审议工作，而且联系民族、宗教、侨务、人事劳动和社会保障等工作，目前也仅配有副主任委员一人，工作人员一人。由于人少事多事杂，难以腾出更多的精力和时间深入开展立法方面的调查研究工作，一定程度的影响和制约了立法工作的有序开展。从学历结构看，黔东南州人大专门从事立法工作的4人中，法律系本科毕业的有2人，非法律专业2人。立法专职人员短缺，知识结构、专业结构不适应，难以在新时期胜任不断增长的改革发展立法需求。

　　四、加强民族自治地方立法的思考

　　1.加强重点领域立法特别是经济立法，为民族地区经济社会发展提供法制保障。邓小平同志曾说：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那么自治就是空的，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”〔5〕党的十八大报告提出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法。”对民族自治地方特别是像黔东南州这样一个欠发达欠开发的少数民族贫困地区来说，“重点领域立法”，就是要按照“五位一体”总体布局的要求，聚焦黔东南州改革发展目标任务，紧紧围绕经济建设这个中心，突出经济立法和社会事务管理立法的份量，推进完善经济社会发展、社会治理等方面的立法;围绕省委关于黔东南“守住两条底线、用好两个宝贝，打造国内外知名民族文化旅游目的地”战略决策，重点推进民族文化保护与发展、生态环境保护、旅游资源开发利用等方面的立法;围绕脱贫攻坚、同步全面建成小康社会，全面推进扶贫开发、民生保障和改善等方面立法。把制定对民族地区各项优惠政策作为立法的主攻方向，通过立法把促进民族地区发展的各种优惠政策和措施以法规形式固定下来，通过民族立法，建立起具有民族自治地方特色的法律保障制度，为民族自治地方的经济社会又好又快发展营造良好的法制环境。

　　2.突出民族特色和地方特点，立务实管用的法。民族自治地方立法要突出民族特色和地方特点，是民族立法工作者的共识，〔6〕也是民族地区经济社会发展和改革开放的需要。黔东南州自然风光迷人，民族风情浓郁，有以国家级风景名胜区氵舞阳河和世界自然遗产云台山为代表的山水名胜旅游景区，有以凯里、麻江、台江、雷山为代表的苗族风情旅游线，有以黎平、从江、榕江为代表的侗族风情旅游线，侗族大歌、苗族飞歌、反排木鼓舞蜚声海内外，民族服饰、节庆、建筑等原生民族文化保存完整，有52项68个保护点列入国家级非物质文化遗产名录、276个中国传统村落，是世界十大“返璞归真，回归自然”旅游胜地之一。森林资源、矿产资源、水电资源富集，药用植物资源丰富，是黔东南州后发赶超的根本和保障。通过民族立法，就是要使民族特色得到有力彰显，民族文化得到充分弘扬，民族利益得到切实维护，〔7〕民族资源得到开发利用。只有从民族自治地方的实际出发，注重民族自治地方的特殊需要，立良法，立务实管用的法，立操作性强的法，以达到立法为用的目的。

　　3.有效行使立法自治权，在“变通”上作文章。立法变通权是宪法、《立法法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方的特殊立法权，是民族自治地方行使自治权的重要体现，也是民族自治地方与非民族自治地方的重要区别。〔8〕从黔东南州已制定的自治条例和单行条例看，大都没有实质意义上的对上位法的变通和补充规定。民族自治地方要根据《民族区域自治法》赋予民族自治地方的权利，在遵循国家法制统一的原则下，对不适合民族自治地方实际和不具备可操作性的上位法作出变通规定，对有关条款作出变通、补充、延伸、细化，〔9〕做到能立几条就立几条，不追求“大而全”或面面俱到，增强条款的针对性和可操作性，使自治权得到更好落实和延伸。

　　4.强化立法的组织协调，建立和完善人大主导地方立法工作机制。坚持在党委领导下开展民族自治地方立法工作，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯彻到民族立法工作全过程，使党的主张通过法定程序成为国家意志，实现良法善治。健全立法过程的沟通协商，加强法规立项、调研、起草、修改、审议的组织协调，正确处理好各方面的利益关系，充分调动各方面参与立法的积极性。切实发挥人大及其常委会在民族立法中的主导作用，建立健全由人大组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度，加强对地方性法规草案起草工作重大问题的研究，探索建立委托第三方起草地方性法规草案的机制。充分发挥人大代表和人大常委会组成人员在立法中的主体作用，发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，通过召开听证会、论证会、座谈会等充分听取各方意见，拓宽民意表达渠道，加强统筹协调，有效防止立法工作的部门化倾向和争权诿责现象。

　　5.重视贯彻实施，强化民族立法的监督检查。党的十八届四中全会《决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。如果有了法而不严格执法，法律就成了“纸老虎”和“稻草人”，就会失去应有的效力。据统计，自1988年颁布施行《自治条例》以来，黔东南州没有开展过一次关于《自治条例》的执法检查。《氵舞阳河风景名胜区管理条例》自2003年施行至今，也没有进行过一次执法检查活动。条例所作出的规范和调整要求，在实际工作中并没有得到有效落实，条例执行效力大打折扣。虽然对其他单行条例开展过监督检查，但受思想观念、历史原因、财力状况等多种因素的影响，有的执行效果并不十分理想，有的甚至差强人意。因此，要重视民族立法的实施，各级政府特别是执法部门要把条例作为管理地方事务的重要法规依据抓好落实，扎实有效推进依法行政、依法管理进程。同时，黔东南州人大及其常委会要加大对条例实施的监督检查，督促“一府两院”及其部门切实执行好条例;对不严格执行或违反民族立法规定的行为，要加大查处力度，真正发挥民族立法对促进民族自治地方经济社会发展的积极作用。

　　6.加强民族立法队伍建设，提高立法工作水平。结合做好当前人大换届工作，黔东南州应进一步优化人大常委会及各专门委员会组成人员结构，注重从实务部门、有基层实践经验的干部和专家学者中选取贤才，增加有法律理论水平和法治实践经验的专职委员比例。针对立法工作力量不足的实际，抓住自治州编委批复同意设立立法研究中心的机会，选拔政治上可靠、熟悉热爱立法工作、有实干精神的人员充实立法工作队伍，配齐配强立法研究中心工作人员，切实提高民族自治地方立法队伍正规化、专业化水平。加大对民族自治地方相关人员的培训力度，通过各种形式的学习和培训，提高立法相关人员的法律知识和立法技能，让立法工作人员适应经济社会发展要求，使制定出的地方性法规既不违背法律基本原则，又结合民族自治地方实际。继续加强立法咨询专家队伍建设，充分发挥立法咨询专家作用。

　　参考文献：

　　〔1〕兰元富.贵州民族自治地方立法的现状与前瞻.贵州民族学院报.2008(4)P61

　　〔2〕王飞，吴大华.贵州民族自治地方立法研究.贵州民族研究.2014(3)

　　〔3〕曾鹏，汪燕.湖北民族立法的现状、问题及对策.三峡论坛.2013(3)

　　〔4〕边巴拉姆.民族区域自治地方立法评析.中央民族大学学报.2015(5)

　　〔5〕邓小平.邓小平文选第1卷.人民出版社，1993：167～164

　　〔6〕兰元富.贵州民族自治地方立法的现状与前瞻.贵州民族学院报.2008(4)P65

　　〔7〕唐建中.重庆民族自治地方立法工作现状及思考.公民导刊.2016(6)

　　〔8〕唐建中.重庆民族自治地方立法工作现状及思考.公民导刊.2016(6)

　　〔9〕许春宇，林淑军.民族地方立法的实践与思考.地方立法研究.2014卷