六盘水“三变”改革

　　背　景

　　六盘水市地处贵州西部,是一座资源型城市,煤炭远景储量840亿吨,探明储量184亿吨,素有“江南煤都”之称。同时,六盘水也是一座城乡二元结构突出,脱贫攻坚任务繁重的城市,所辖4个县(特区、区)中,有3个国家扶贫开发重点县,有68个贫困乡镇、615个贫困村。截至2015年末,尚有贫困人口41.65万人,贫困发生率为15.67%。

　　贫困与富饶,成为六盘水市脱贫攻坚道路上挥之不去的烙印。

　　围绕瓶颈短板,聚焦扶贫脱贫,2014年,按照中央关于农村改革的部署和要求,六盘水探索推出“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革,通过激活农村自然资源、存量资产、人力资本,让村集体、农民、经营主体“三位一体”“联产联业”“联股联心”,促进了农业产业增效、农民生活增收、农村生态增值。这是六盘水市大胆探索,勇于实践,走出的一条以“三变”为路径的山区农村改革发展的新路子。

　　在2016年5月4日由人民日报、光明日报、经济日报、农村日报、法制日报、中央人民广播电台、贵州人民广播电台、贵州日报等十几家国内主流媒体对六盘水市,进行了采访报道。在2017年2月5日,《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(即中央一号文件)正式对外公布,贵州省六盘水市“三变”改革被纳入其中。

　　“三变”有五大重要意义:更加有效的集体所有制实现形势的探索;更加有效的农村经济经营体制的探索;更加有效的实现精准扶贫的有效途径;更加有效的促进城乡统筹发展的重要途径;更加有效的巩固党执政基础的重要抓手。

　　三变改革作为一项重大的、有效的理论创新,实践创新,机制创新,受到中央的充分肯定,引起了国内的广泛关注。六盘水市成了全国农村改革的沃土。

　　自2017以来,六盘水“三变”改革先后被写入中共中央、国务院文件,同时还被农业农村部确定为全国农村集体产权制度改革试点单位。作为一项地方改革经验连续三年5次被写入中央文件在全国尚属罕见。这标志着六盘水“三变”改革已从地方经验、全省推广试点,上升为国家推动“三农”工作的重要决策部署。

　　“三变”改革有效整合各种资源要素,激活了农村内生动力,推动农村经济规模化、组织化、市场化发展,促进了农业增效、农民增收、农村繁荣,受到中央高度肯定和大力推广,成为脱贫攻坚、产业革命、乡村振兴的“助推器”。进一步挖掘和提炼“三变”改革经验,为乡村振兴战略实施构筑体制机制新优势,有必要对“三变”改革的深层次价值意义提出一些新的认识。

　　“三变”改革的现实意义

　　资源变资产是农村集体产权制度改革的一场深刻革命。“三农”问题一直是困扰农村经济体制如何改革的一个难点问题,多年以来,由于“分”得充分、“统”得不够的体制机制等原因,农村闲置和低效的资源长期处于“休眠”状态。如何让“死资源”变成“活资源”,六盘水通过对基层创新实践总结提升,推进资源变资产“革命性”变革。这场伟大变革,涉及集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、农民宅基地使用权、农民房屋所有权、集体林权、水域滩涂养殖使用权、小型水利使用权等各项权能。六盘水通过“资源变资产”让沉睡的资源和分散闲置的资产活起来,走出一条发展壮大农村集体经济,促进农业增效、农民增收、农村繁荣的新路子,破除了制约农村发展的体制机制障碍,促进农村生产力发展,推动生产关系的变革。发挥了统分结合双层经营体制优越性,提高农民组织化程度,推动农业规模经营,促进了现代山地特色高效农业发展。不能不说这是一场农村集体产权制度深刻变革。而这场变革又是在探索中国特色社会主义农村集体经济实现形式和运行机制背景下,面对农村石漠化严重、土地贫瘠、耕地稀少、土地收益低、贫困人口多等严峻形势“背水一战”作出的重大决策,使产业扶贫和农村产业结构调整取得历史性突破,所以“资源变资产”具有里程碑意义。

　　资金变股金,让分散的资金聚起来,发挥积聚效应,是对财政投资体制改革“革命性”的尝试。六盘水市将财政投入到农村的生产类发展资金、扶贫开发资金、农村基础设施建设资金、支持村集体发展资金等量化为村集体或农户的股金,在不改变资金使用性质和用途的前提下,按照集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的方式,投入到合作社、企业、家庭农场等经营主体形成股权,按股权比例分享收益,形成了农民稳定增收的长效机制。“资金变股金”率先把各级涉农财政资金整合使用,撬动金融资本和社会资金投入扶贫开发,提高了财政涉农资金扶贫的精准度和使用效益,是对财政投资体制改革的一次“革命性”的尝试。

　　农民变股东,赋予了农民身份新的内涵,彰显了人民当家作主的宪法权威。人民当家作主是社会主义的本质,是党以人民为中心的具体体现。在社会主义初级阶段,农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,从本质上讲,这一制度就是以人民为中心,维护和实现人民群众根本利益的经济制度。但从总的实践结果看,“分”的机制建立起来了,但“统”的机制怎么建立,怎样让农民在“统”的机制中获得收益,如何将经营主体与分散农户紧密联系起来,使传统的承包租赁关系转变为以资金为纽带的股份合作关系,始终是困扰农村经营机制改革的一道难题。

　　六盘水“三变”改革积极推动产业平台建立,以农民宅基地、房屋、资金、技术等入股经营主体形成股权纽带,改变了过去以土地流转为主的单一经营方式,既让经营主体在不增加成本的情况下发展适度规模经营,又让农户通过以宅基地、房屋、资金、技术入股成立合作社,企业和家庭农场成为股东,促进农户与经营主体“产业连体”“股权连心”,有效增加了农民工资性收入和财产性收入,使职业农民变成真正的股民。通过产业规模化、组织化、市场化发展和股权合作方式,实现了农村改革由“裂变”向“聚变”转变;农业产业由“绿水青山”向“金山银山”转变;农民身份由职业“农民”向公司“股东”转变。农民成为真正意义上的国家主人,彰显了宪法权威,巩固了党在农村的执政地位,形成推进乡村振兴的强大合力。

　　“三变”改革启示

　　坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损是前提。无论怎么改、怎么变,这三条底线不突破是“三变”改革取得成功的前提,不能有丝毫的偏离和动摇。

　　准确把握改革与发展的关系,坚持党委领导、政府主导、市场运作、权责对等、规范有序是保证。在推进土地承包经营权入股流转的过程中,企业是龙头、产业是平台、股权是纽带、农民是主体、小康是目标。通过一系列的改革措施,逐步建立归属清析、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

　　牢记改革为了人民,改革依靠人民,改革成果由人民共享是目的。牢记笃行“以人民为中心”的发展理念,建立评估、确认机制,明确企业、合作社、村集体、农民在村集体经济组织成员中的法律地位,落实他们在产业链、利益链中的环节和份额,切实保证让困难群众成为脱贫攻坚奋斗者、“三变”改革的受益者。

　　坚持发动群众、带领群众、组织群众,发挥农村基层党组织在产业革命中的战斗堡垒作用是关键。农村产业结构的调整是一项系统工程,必须加强党对农村工作的领导,坚持农村基层党组织领导地位不动摇,配优配强村党组织书记,全面激发贫困地区的内生动力,实现“产业连体”“股权连心”,让困难群众成为落后面貌的改变者、幸福生活的创造者。

　　建立平等、公正、诚信、法治的法律生态环境,为保护和发展提供制度保障。“三变”是创新制度的“法”,法律生态环境建设是六盘水人大在“三变”改革中为保护农民作为农村集体经济组织成员的合法权益,首次从法学层面提出来的。法律生态环境建设是“三变”的“法中之法”,是改革实践中形成的贵州法度,必将为乡村振兴构筑体制机制新优势发挥重要作用。(作者为六盘水市人大内司委副主任委员  史红伦)