东南大学法学院博士研究生，东南大学人权研究院（国家人权教育与培训基地）研究人员 娄秉文；江苏省人大常委会法制工作委员会主任 赵建阳

党的二十届三中全会《决定》提出“探索区域协同立法”，将其作为深化立法领域改革的重要内容之一。区域协同立法关乎区域治理效能提升，影响生产要素跨域流动、生态环境共保联治、公共服务共建共享等领域的发展质量。京津冀、长三角和珠三角等地区积极开展区域协同立法，为研究区域协同立法运行机制及制度保障提供了借鉴。总结和探讨这些实践经验，有助于构建新型区域利益平衡机制，完善区域协同立法保障体系，对推动区域高质量发展具有重要实践价值。

>>南中高速新隆互通横跨广澳高速 新华社记者 刘大伟/摄

区域协同立法的时代演进与制度动因

探索区域协同立法是推进区域经济一体化的法治回应。在京津冀协同发展、长三角一体化等国家战略推动下，跨行政区划的要素流动与公共治理需求日益凸显。传统单一行政区划立法模式已难以应对交通网络互联、生态环境共保、公共服务共享等复合型治理课题。以京津冀为例，三地通过区域协同立法建立统一交通规划标准，有力推动京张高铁、京雄城际铁路等重大工程落地，形成辐射京津冀的轨道交通网络；长三角在太湖流域构建跨区域水质监测体系，通过统一环保标准，显著提升重点湖泊水质优良率；珠三角在粤港澳大湾区建设中，通过区域协同立法推动港珠澳大桥、广深港高铁等跨境基建项目的标准互认，解决了多项技术规范冲突。这种制度创新本质上是对行政区经济与经济区治理的法治平衡，通过构建标准化治理框架，实现法律规范的纵向衔接与横向兼容。从经济学视角审视，区域协同立法的本质在于降低制度性交易成本。当资金、技术、人才等生产要素跨越行政区划时，不同地区法律规范的差异有时会形成制度壁垒。京津冀在产业转移区域协同立法实践中，通过统一产业政策与市场准入标准，使相关企业的制度性成本有效降低，有效促进了区域内资源的优化配置，为经济一体化发展提供了稳定的制度预期。

探索区域协同立法是推进社会治理现代化的必然要求。习近平总书记强调，“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。区域协同立法正是这一理念的生动实践创新。以长三角某化工企业跨界排污引发的环境纠纷为例，传统立法模式下各地处罚标准存在差异，区域协同立法通过统一裁量基准能使执法效率大幅提升。珠三角在粤港澳大湾区建设中创新引入“一国两制三法域”协调机制，将港澳知识产权保护规则转化为区域协同规范，既体现了立法科学性，又增强了法律对不同制度差异的适应性，推动区域治理向系统化转型。在社会治理维度，区域协同立法充分体现了多元共治的现代治理理念。传统立法模式下，地方立法机关有时局限于本行政区划的利益考量，而区域协同立法要求打破“一亩三分地”的思维定式，在区域整体利益与地方局部利益之间寻求平衡。以上海、江苏、浙江共同制定的《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》为例，社会保障卡作为载体，在交通出行、旅游观光、文化体验、社会保障、医疗卫生、金融服务等领域实现同城化服务，同时积极支持教育共建共享，推进医疗保障同城化，推动养老服务合作等，形成“分类管控、协同共治”的治理体系，为超大规模区域的协同治理提供了可复制的法治示范。

三大区域协同立法的实践样态与模式比较

京津冀创新联席协商型协同范式。京津冀创新建立立法联席会议制度，形成“议题共商-草案联拟-审议同步”的闭环工作机制。这种模式依托首都政治资源优势，通过高层级协调打破行政壁垒，但在实践中也面临地方利益表达不均衡的挑战，如北京在科技创新立法中话语权占比较大，需通过利益补偿机制平衡津冀两地诉求。深入分析京津冀模式的运行机理可知，其成功关键在于构建了“顶层设计-中层协调-基层落实”的三级组织架构。在顶层，由京津冀协同发展领导小组统筹立法规划；在中层，设立由三地人大常委会分管副主任组成的立法协调小组，负责具体项目推进；在基层，各专业委员会开展专项对接。在京雄城际铁路建设区域协同立法中，三地人大财政经济委员会联合开展调研，就铁路建设标准、征地补偿政策等关键问题进行多轮协商，最终形成统一的规范条款，确保了项目的顺利推进。这种层级分明的组织体系，既发挥了北京的资源优势，又通过协商机制保障了津冀的合理诉求。

长三角构建区域共治型立法样本。沪苏浙皖三省一市依托长三角区域合作办公室，构建“联合调研-专家论证-公众参与”的多元协同机制。在太湖流域治理中，三省一市制定统一的环保标准和治理措施，建立跨区域的水质监测和污染源管控机制，同时，四地拟共同制定长三角科技资源共享条例，建立跨区域知识产权协同保护平台。长三角模式的创新价值在于将协同理念贯穿立法全过程。在立法项目确定环节，通过开展区域发展需求调研，广泛征求各方意见，确保立法的针对性；在草案起草阶段，组建由法学专家、行业代表、社会组织等构成的多元起草团队，提升立法的科学性；在审议环节，建立三省一市人大常委会同步审议机制，保证立法的协同性；在实施阶段，成立跨区域执法监督机构，确保法律有效执行。

珠三角推进跨境融合型法治探索。粤港澳大湾区面对“一国两制三法域”的特殊背景，创新构建“国家战略引领-地方立法跟进-港澳规则衔接”的三层机制。在金融领域协同制定《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》，建立跨境监管协调机制，人民币连续三年成为大湾区第一大跨境结算货币。《广东省中新广州知识城条例》作为全国首部省级知识经济专项立法，规定国际规则转化条款，将新加坡知识产权保护、国际商事争端解决等规则转化为地方立法内容，为制度型开放提供了重要法治范本。珠三角模式的特殊性在于需协调“一国两制三法域”的制度差异，其探索出的规则衔接与机制对接双轮驱动路径，不仅破解了大湾区建设中的现实难题，也为我国其他地区的区域协同立法提供了跨法域协调的宝贵经验。

区域协同立法中需要关注的问题

区域协同立法程序机制不够健全。当前区域协同立法缺乏统一程序规范，导致实践中有时出现强势方主导现象。这种问题本质上是协同形式与立法本质的价值冲突，急需通过区域协同立法条例或者其他顶层设计予以规范。从程序正义视角审视，区域协同立法程序缺失主要表现在三方面：一是没有明确的启动机制，区域协同立法项目确定需要基于区域发展客观需求；二是没有规范的协商机制，立法过程中各方意见表达与利益协调缺乏制度化渠道；三是没有公开透明的参与机制，公众和社会主体参与区域协同立法途径有限，难以充分表达诉求，影响立法民主性与科学性。这些程序上的缺失不仅影响了区域协同立法的质量和效果，一定程度上也不利于树立区域协同立法权威性和公信力。

区域协同立法效力与适用还需明确。在现行立法体制下，区域协同立法本质上是地方立法的特殊形式，其效力源于各地方立法机关授权，这一属性导致区域协同立法在适用中易受地方利益干扰，如京津冀三地曾协同制定产业转移指导目录，但个别地方政府为保护本地企业，对符合目录要求的转移产业仍设置土地审批限制。同时，由于缺乏明确效力层级规定，当区域协同立法与地方性法规冲突时，执法机关和司法机关在如何适用上存在争议。

区域协同立法后期管理亟待加强。根据属地原则，区域协同立法仍需各地分别制定地方性法规，导致地方性法规效力局限于各自辖区。尽管初衷是增进区域整体利益，但由于缺乏跨区域监管机制，当某地执行出现偏差时，其他参与方难以有效约束。同时，区域发展差异导致执法尺度很难统一。由于各地经济发展水平、社会文化传统、执法能力和水平等方面的差异，导致执法协同面临诸多挑战：执法标准不统一、执法信息不共享、执法协作不顺畅，如长三角生态环保区域协同立法实践中，执行中曾出现“上游排污下游遭殃”的现象，某化工企业在长江上游超标排污，却因当地执行标准宽松而未受处罚，导致长江下游水质受到影响。区域协同立法施行后，有的地方发现存在不符合当地实际等情况时，涉及立法后评估、修订或者完善，这是保证区域协同立法与时俱进、适应社会发展需求的重要环节。但是实践中缺乏统一的评估标准和方法，对区域协同立法的实施效果评估存在差异，同时缺乏协同的修订机制，各地从自身利益出发，难以达成共识，导致区域协同立法的修订滞后于实践发展的需求。

完善区域协同立法的路径

构建制度化的区域协同立法程序体系。首先要构建协同程序：一是立项阶段，建立区域立法需求调研机制，通过问卷调查、座谈会等方式，收集各方意见，确定区域协同立法项目；二是组建由各参与方代表、专家学者、行业协会等组成的联合起草小组，形成高质量的草案文本；三是建立协同审议机制，各参与方人大常委会同步审议草案，提出修改意见，形成最终草案；四是采用联合公布的方式，由各参与方人大常委会共同发布公告，公布协同法规；五是建立跨区域的立法后评估机制，定期对区域协同立法的实施效果进行评估，适时进行修订和完善。在程序协同基础上，确立“主体平等-利益均衡”原则。明确各参与方在立法过程中的权利和义务，确保各方能够平等地参与立法项目的各个环节。长三角的经验值得推广，在制定区域标准时，对发达地区设定进阶指标，对欠发达地区给予政策倾斜，如环保立法中为皖北地区企业提供污染治理技术扶持。构建利益平衡机制，即通过建立区域发展基金、利益补偿机制等方式，对在区域协同立法中作出利益让步的地区给予适当补偿，如珠三角可设立粤港澳大湾区区域协同立法补偿基金，对不同地区因规则衔接产生的利益损失进行合理补偿。

建立效力优先的法律适用规则。为明确区域协同立法的效力层级，需从法律制度与规范引导层面进行系统性设计：一是建议在立法法中增设区域协同立法专章，清晰界定区域协同立法的概念内涵、法律性质、制度地位及效力范围，确立区域协同立法优先适用原则。可借鉴欧盟区域指令制度，规定除涉及地方核心公共服务等特殊领域，当区域协同立法与地方立法发生冲突时，优先适用区域协同立法。以珠三角为例，可在粤港澳大湾区探索规则转化机制，将港澳知识产权保护标准等转化为区域协同规范，提升法律效力层级。二是在地方立法实践中明确区域协同立法的优先适用规则，如沪苏浙皖三省一市可以通过制定长三角区域一体化发展立法保障规定，明确区域协同立法项目所制定的法规，在本行政区划内优先于同类地方性法规适用；同时可通过发布司法解释或指导意见，进一步明确跨区域案件中区域协同立法的法律适用原则。粤港澳大湾区可依托《粤港澳大湾区发展规划纲要》政策授权，建议赋予大湾区区域协同立法规则转化权，允许将港澳商事法律规则、知识产权保护标准等转化为区域协同规范，经审核备案后在大湾区范围内具有优先适用效力。三是建立区域协同立法备案审查制度，由国家立法机关对区域协同立法进行合宪性、合法性审查，确保区域协同立法不与上位法相抵触。

打造跨区域一体化执法监督体系。设立区域执法协调委员会，构建统一工作机制，统一执法标准、统一信息平台、统一争议解决流程。以沪苏浙皖三省一市为例，可联合制定长三角区域生态环境执法规范，对工业废气排放标准、处罚裁量基准作出细化规定，明确超标排放对应的具体罚款金额，并开发跨区域执法信息共享平台，借助区块链技术实现排污数据、案件处理结果的实时互通与存证。同时建立分级分类的执法争议解决机制，由协调委员会邀请法学专家、行业协会代表等组成仲裁小组，对跨区域执法分歧进行调解，比如在处理某化工企业跨域排污案件时，可依据统一标准认定责任。此外，引入公众监督闭环体系，在区域协同立法过程中设置跨区域听证环节，通过线上直播、问卷调查等方式，保障受影响的异地群众参与意见征集，并同步公开执法流程和处理结果，切实提升执法透明度。

创新区域协同立法后期管理的保障机制。区域协同立法后期管理，需从区域内部和国家层面双管齐下，构建全方位保障机制。在区域协同立法主体内部，应积极搭建法制协调机构。从国家层面来看，需要构建制度保障体系，除了清晰界定区域协同立法的主体资格、程序规则外，也要明确冲突解决机制。可参考长江保护法的成功立法经验，对跨区域立法协商、标准统一、执法协作等关键事项作出原则性规定，为地方开展区域协同立法实践提供坚实的上位法依据。在粤港澳大湾区，可探索授权设立大湾区立法协调委员会，该委员会成员涵盖法学专家、地方代表等，负责审查区域协同立法的合宪性与合法性，在“一国两制”框架下，维护法治统一，确保大湾区区域协同立法工作有序推进。