2015年 9月 25日，浙江省嘉兴市人大及其常委会开始行使地方立法权之后，要求通过地方立法加强南湖保护的呼声越来越强烈。嘉兴市人大常委会通过制定《嘉兴市南湖保护条例》，旨在用法治的思维和方式，解决全市南湖保护体制不顺，职责不清;规划建设管控不到位;游泳、垂钓、冲浪与传承、守护红色基因要求不相符等问题，从而进一步提升全市的城市形象。

　　01、立法选项背景

　　一方面，通过立法保护南湖是传承、守护红色基因的需要。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要把理想信念的火种、红色传统的基因一代代传下去。当好红色基因的传承者、守护者，首先需要保护好南湖这个红色文化阵地，这是嘉兴义不容辞的神圣职责和光荣使命。

　　另一方面，通过立法保护南湖是提升嘉兴城市形象的需要。嘉兴是国家历史文化名城，南湖作为国家历史文化名城的核心资源，国家 5A级旅游景区，以及大运河重要的水利工程遗产，它不仅是嘉兴人民的南湖，也是全国人民的南湖，是嘉兴对外的一张城市“金名片”，这也需要进一步采取有效措施来擦亮这张“金名片”。此外，通过立法保护南湖也是解决当前南湖保护相关问题的需要。当前南湖保护中存在着一些亟需解决的问题，主要有南湖范围内的规划和建设没有得到有效控制和管理，监督管理体制还不清晰，在南湖核心区域内游泳、垂钓、冲浪等问题还不同程度存在。因此，制定一部保护南湖环境和资源的地方性法规十分必要。

　　02、融入“五大发展理念”

　　在确定南湖保护立法的选题之后，市人大常委会抓住提高立法质量这个关键，把创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念贯穿于法规调研、起草、修改、审议的全过程，体现到法规的具体条款中，充分发挥立法的引领和推动作用。

　　解放思想

　　将创新理念融入立法

　　创新管理体制，通过一个小组加强领导。条例第四条规定市人民政府对南湖保护实行统一领导，建立南湖保护协调机制。为此，市政府建立了由分管副市长任组长，有关副秘书长、法制办主任任副组长，政府有关部门以及南湖风景名胜区管委会、南湖区政府等单位分管领导为成员的南湖保护协调工作领导小组，以加强对南湖保护的协调工作，解决南湖保护中的重大问题。

　　创新立法技术，通过一张地图明晰范围。由于条例规定了对南湖实行的是分区域保护、管理的方式，为了公众便于遵守、执法机关便于执法，使南湖保护区域的范围一目了然地展现在公众面前，我们创新了立法技术，尝试将南湖保护区域图作为附件的形式放在条例后面，增加了条例的直观性。

　　创新执法方式，通过一支队伍综合执法。在条例出台前，在南湖区域范围有执法权的有水利、交通、农经、环保、公安等十多家行政主体，但各单位又因为事多人少管不过来为由，导致责任主体不明确。为此，条例针对南湖处于南湖区范围内，在城市管理、社区建设等方面关系密切的现状，明确南湖区域的执法由南湖区综合行政执法局负责。是基于经过多轮的执法改革，南湖范围内的大部分行政执法权都隶属于综合行政执法部门，且推进行政执法重心下移是党中央、国务院的明确要求，也是嘉兴市行政执法体制改革的重要措施。主要通过发挥好自身的行政执法权、授权和委托等三种方式来进行。在南湖范围内基本实现由一支队伍来进行执法的目标。

　　综合统筹

　　将协调理念融入立法

　　强化规划调控，促进规范管理。条例第七条明确，市城乡规划主管部门应当会同南湖管理机构根据嘉兴市城市总体规划和历史文化名城保护规划，组织编制南湖保护规划。条例对保护规划的编制主体、编制程序、编制要求、编制内容和评估职责做了明确规定，确保了规划科学合理，执行有力。保护规划既是南湖环境和资源保护的重要依据，也是南湖科学管理和规范利用的前提和基础。

　　完善清单机制，实现有序开发。在南湖日常管理运维中，逐步建立完善了建设项目的正面清单和负面清单，实现南湖区域的有序开发利用。即适量增加“展示管理类建筑”的建设量，控制并逐步减少“其他类建筑”中餐饮、居住等建筑的建筑量，适量增加酒店和基础设施的建筑量，最终实现规划范围内建筑总量在适宜容量之内的理想目标。

　　实施分区管理，重视合理需求。条例针对不同区域、不同人群对南湖合理利用需求的基础上，在做好南湖环境和资源保护的前提下，根据全市实际情况，分四个区域从游泳、垂钓、宠物进入等方面作出禁止性规定，既做到了保护南湖的环境资源，又适度向市民开放。具有很强的现实性、针对性和可操作性。

　　保护环境

　　将绿色理念融入立法

　　南湖为开放景区，游泳、垂钓、遛狗等行为容易造成安全隐患和环境污染等问题，特别是夏秋季节，游泳者擅自攀上湖心岛，对红船的有效保护产生不利影响，水域内溺水死亡事件每年发生。为此，条例规定了许多加强环境保护的条款，将绿色理念融入立法：一是在条例第十九条和第二十条规定在南湖范围内，禁止使用地笼网、丝网、扳罾网等网具捕捞以及在水体及沿岸清洗车辆、洗涮物品;二是条例第十七条规定在南湖核心区域范围内，禁止游泳、垂钓以及从事帆船、冲浪、摩托艇、皮划艇等水上游乐和体育活动;三是条例第十八条规定在西南湖水域，禁止垂钓或者使用抛杆垂钓;四是条例第十六条规定，禁止携带宠物进入嘉兴南湖中共“一大”会址和南湖革命纪念馆的保护控制范围内;五是条例第十九条规定，新增用于观光游览等经营服务的车辆和船舶，应当使用电力、天然气等符合国家标准的清洁能源。

　　民主立法

　　将开放理念融入立法

　　立法工作是一项开放式的工作，十八届三中、四中全会都要求民主立法，而民主立法的真谛是公开、透明。立法机关要尽可能多地让广大市民参与立法，特别是要听取涉及特定利益关系人和利益群众减损人员的意见。在制定条例时，除了采取传统的方式之外，还通过以下途径实现民主立法，将开放理念融入立法。一是赴体育局调研，听取游泳协会、钓鱼协会的意见，为实行分区域保护的可行性提供基础;二是赴南湖周边社区，听取附近居民的不同意见，为法规中相关禁止性规定的必要性提供民意基础;三是走访渔具店，了解不同钓具的功能、构造，以及对环境的损害程度，为钓具的定义条款提供专业性意见;四是从陆路、水路不同角度实地踏勘，了解保护范围，掌握水域环境情况，为保证条例的可操作性提供现实参考;五是召开专家座谈会，委托专家进行论证，为法规的合法性提供理论依据。

　　还湖于民

　　将共享理念融入立法

　　南湖既是嘉兴人民的“母亲湖”，又承载着城市布局和爱国主义教育的重任。这一双重特性决定了市人大常委会立法时应综合平衡保护与利用的关系，真正体现共建共享、共治共用这一原则。条例结合南湖的特点，重点在以下三个方面对南湖的利用作了规范。一是规定可以通过必要的程序，在南湖范围内举办大型民俗文化活动、拍摄商业性影视作品等。二是对已确定的文物保护单位(点)、历史建筑、非物质文化遗产和工业遗产，应当依照有关法律、法规和南湖保护规划进行管理和利用。三是规定南湖管理机构和有关主管部门要加强旅游、文化等特色和功能的培育，为市民进行爱国主义教育、文化休闲、游览观光等提供便利和支持。

　　03、取得的实效和社会评价

　　社会管理实行法治化。南湖区综合执法局抽调 80余人，联合公安、渔政、嘉城集团等 20余人开展“零点行动”，对南湖保护范围内进行拉网式巡查，成功劝阻多批前来游泳的老年游泳群体。街道和社区上门对部分老同志进行了点对点上门宣传和劝导工作。聘请 10余名支持禁游的游泳协会成员为景区管理志愿者，利用其与协会内部成员彼此较为熟悉的优势，提高宣传劝导的针对性和影响力，目前各游泳协会均组织了条例学习和“告别南湖”仪式。对条例实施以来的非法游泳行为分别给予罚款、行政拘留等处罚，起到了“处罚一个案件，宣传一部法规，教育一片公民”的良好效果。综合行政执法南湖景区女子分队与南湖公安广场派出所作为入驻南湖景区的两支重要执法队伍，建立常态化联勤联动机制，南湖景区女子分队指派专人入驻广场派出所指挥大厅，开展视频点位巡查监控。组建反恐联盟，每周一开展反恐演习，每周二开展联合水上巡查，有效形成城警联动执法合力，提升南湖景区管控效率。

　　实现保护利用有机结合。南湖既是嘉兴人民的“母亲湖”，又承载着城市布局和爱国主义教育的重任。条例按照综合平衡保护与利用的关系这一思路，对南湖从水域到沿岸陆域，从环境到资源，从预防治理到管控整治，均规定了相应的保护措施，努力实现对南湖的全面、立体保护。同时，对南湖内的一些利用活动也设置了前置条件，并明确要求有关主管部门和南湖管理机构关于培育和发展支持等方面作出的制度化安排，为南湖内的利用活动提供了强有力的法治保障。